无人管理老旧住宅的特点与问题成因分析

文/贾广葆 于洋

所谓无人管理住宅区或缺失管理住宅区，是指管理要素（业主大会和业委会、物业服务企业、房屋维修资金和物业管理费）全部或部分不具备以及管理项目要素（保修、保安、保洁、保绿、停车）全部或部分缺失的住宅区域或单体、分散住宅。

据不完全统计：大连（市内五区）2000年（含2000年）前建成的楼盘总建筑面积为15988万平方米、64万户，其中实行一般性物业管理的总建筑面积为2446万平方米、28万户，产权单位管理的总建筑面积为13077万平方米、30万户，业主自治的总建筑面积为90万平方米、8273户，无人管理的总建筑面积为377万平方米、4.8万户，市管直管公房面积约为300余万平方米、5.2万余户。

一、老旧住宅区特点

（一）房屋专有部分的所有权结构比较复杂

房屋产权结构复杂，是老旧住宅区固有的特点。新型住宅区房屋专有部分的所有权比较单一，归业主所有。老旧住宅区则与之不同。老旧住宅区的住房原本为公有住房，随着城镇住房制度改革的推进，特别是公有住房出售，住房产权形式逐步多元化，形成房改房、承租公房（直管承租公房、自管承租公房）、回迁房、拆迁过渡房、早期开发的商品住房以及联建合作开发的军产房等。同时，随着房屋一、二级市场的联动，二手存量房、出租房增长迅猛，由此形成了老旧住宅区较为复杂的房屋所有权结构。

（二）私搭乱建，摆摊设点严重

私搭乱建、摆摊设点、秩序乱、卫生差是老旧住宅区最突出的特点，也是居民反映强烈的问题之一。一些底层商户由于面积有限而在门前超范围经营，将出售商品摊点摆在道路上，影响居民行走和车辆停放以及环境卫生。同时，底商扰民、噪音污染、超标排烟、侵占消防通道、乱倒垃圾等情况也引发了众多纠纷与矛盾。

（三）底层住宅改办商业经营较多

底层住宅改商业经营，是大连市最普遍的特点。一般而言，老旧住宅区处于商业、办公区域，流动人口多，商业网点少，交通比较便捷，适合开办各种商业经营店铺，尤其是沿马路、沿街、住宅区内的大街小巷，一些底层、二层住户或自己开业，或出租给他人开办各种商业，这在直管公房、自管公房或售后公房中较为普遍。

（四）住户参与管理程度低

住户参与物业管理程度比较低是老旧住宅区的一大通病。目前，居住在老旧住宅区的住户，一类是长期居住尚未搬迁的原住户，其中大部分住的是福利性住房，一类是租房的外来务工人员或租房过渡人员，一类是住房经过数次转让交易买卖的住户。这三类住户职业不稳定，成分复杂，类别多样，收入相对较低，文化程度不高，老军人相对较多。在他们看来，住宅区内的事务应由政府管理解决，自己完全不管不问，对老旧住宅区物业管理缺乏理性认识，参与率极低。

（五）人际关系与信任缺失

新时代的社区应是由具有共同价值取向、美好生活向往的人群所组成的关系融洽、出入相友、相互帮助、大度亲和、人际信任的社会关系共同体。人际关系与信任是社区管理和建设中最重要的特点。但目前老旧住宅区房屋出租多，流动人口多，有的位置稍偏或过去地处城乡接合部的老旧住宅区，其流动人口甚至超过了本地居民的数量。这种状况既导致了老旧住宅区内的人际交往频率少、交往层次浅，又造成了人际信息流通受阻、人际交流不足、价值认同缺失。

二、老旧住宅区管理的问题难点

目前，大连市无人管理老旧住宅区主要存在以下五个方面的问题。

（一）产权形式复杂多样，产权界定模糊不清

大连市老旧住宅区规模一般较小，但是产权形式却极其复杂，其类型多达十余种：产权房、使用权房、房改房、直管公房、自管公房、无租赁证房、动迁过渡房、无主房、弃管房、合作建房等。截至目前，有的房屋产权仍属于单位，有的则出售给职工，成为房改房，有的因单位改制、分立、合并、解散，产权责任主体灭失。有的房屋几经流转，单位住户早已数次易主，成为社会房产，有的单位改制，单位拥有的产权房整体移交给民营物业企业，致使产权不明晰。老旧住宅区产权的混乱复杂使此类物业各种费用收取极其困难，令物业管理难上加难。同时，产权形式多样，又造成产权界定不清，引发共用部位、设备设施归属不明，责任不清，如果涉及利益，则各类人群都会前来争取，而涉及维修、管理出资，则又都“退避三舍”、无人理睬。凡是产权不明晰的，所有住宅区外的水、电、气、供暖等公共市政类问题，行业部门都会求助物业公司，而没有物业管理的区域则互相推诿、久拖不办，致使一些老旧住宅区物业管理很难正常开展。

（二）硬件先天不足，后天缺乏养护

房屋、公共配套设备设施、公共环境等硬件严重老化、先天不足是城市老旧住宅区自身最为突出的问题。一是房屋配套设施不齐全，房屋建设年代久，内外墙、屋面渗水，窗、台阶损坏，设施陈旧，保暖差，化粪池、污水井、雨水井堵塞反冒漫溢；二是住宅区内环境杂乱，杂草丛生，黄土裸露，绿化带种菜或堆放废弃物垃圾，宠物粪便随处可见；三是住宅区路面老化，私家车乱停放，堵塞消防通道和人行道；四是供暖、供电、供水、排水系统等设备大部分超出使用期限，需要更新改造；五是老旧住宅区多层楼房普遍缺少电梯。

（三）法律法规及规章制度尚不健全

法律法规、规章制度不完善、不健全、不具体，是老旧住宅区实行物业管理最关键的难题，也是老旧住宅区实行物业管理无法可依、无件可循、无章可行的一大原因。国务院《物业管理条例》的出台，使物业管理方面有了一项基本的法律依据，但是许多相关的细节性问题、具体的实施方案并没有得到明确规范，尤其是对老旧住宅区的物业管理中容易产生的问题、争议、纠纷如何处置，老旧住宅区设备设施、环境、道路以及硬件如何整治改造，没有切实可行的管理办法。虽然大连市也出台了一些相应的管理办法，但是缺乏长效的、配套的、可细化且具体操作性强的行政法规，使老旧住宅区管理过程中的一些难点问题“无法可依”，难以解决。

（四）“政出多门”，行政资源难以形成合力

行政资源无法形成合力，是老旧住宅区管理的一大难点。老旧住宅区实际是一个小社会，各类住户、各责任主体、各种情况、各个矛盾穿插其中，发挥各自作用。而治理改造老旧住宅区，既涉及建委、房管、土地、规划、城建、消防等职能部门，又与民政、公安、园林、环保、城管、水、电、气等市政部门直接相关。但目前在老旧住宅区管理中，往往主体单位不明、责任任务不清，或主体单位对其他行政部门的号召力、约束力不足，各部门行政资源各自为政，“政出多门”，行政资源难以形成合力。

（五）整治改造资金匮乏，物业收费艰难

资金严重匮乏，管理收费艰难，是老旧住宅区最为显著的问题。老旧住宅区房屋及配套设备设施改造整治资金严重匮乏，住户参与度低，收取物业费用艰难，物业企业负债经营、难以为继，是物业企业不想进入、不敢进入、不能进入老旧住宅区的重要原因。一方面，老旧住宅区集中展示了物业管理中的各种疑难问题，而改造整治资金严重匮乏；另一方面，老旧住宅质量和相关配套设施不完善，生活环境差，又造成住户不支持、不配合，物业费用收取极度困难，以至老旧住宅区物业管理难上加难。

三、问题成因

根据调研情况分析，无物业管理老旧住宅实行物业管理举步维艰、难以为继的主要成因是以下五个矛盾。

（一）老旧住宅区产业基础差、公共环境的设备设施老化与物业设备设施维修改造资金筹集、收取艰难形成的矛盾

老旧住宅由于年代久远，存在道路坑洼、电线老化、外墙面渗水、上下水管渗漏、排污管道不畅、墙面保暖差等问题。同时，住宅区内公共环境的老旧和设备设施的严重老化，成为老旧住宅区自身最为突出的问题。而维修、改造资金的筹集、收取艰难以及日益上涨的人工费用，使中、大型维修项目资金投入上缺口很大，致使老旧住宅区物业管理很难启动开展。

（二）房屋产权私有化的物业管理与房屋共有部位、共有设备实施物业管理形成的矛盾

老旧住宅区除尚未出售的公有住房外，大部分房屋产权都属于私有，而房屋产权私有化的物业管理和住户共享的房屋共有部位、共有设备设施的物业管理始终是一对矛盾。一方面，住户对其房屋的私有部分管理到位、保护有加；另一方面，对房屋共有部位、共有设备设施，诸如“二次加压”、公用上下水管道、化粪池、住宅区道路、绿化等，则不管不问、不予管理。有的住户使用房屋的共有部位、共有设备设施而不支付任何费用，有的甚至房屋的私有部位、私有设备设施养护也要物业公司承担费用。仅要服务，而不支出任何费用。显然，这个问题不仅仅是私有权利与公共权利的冲突，更是落后的思想意识积淀与现代契约社会理念的冲突。

（三）居民思想观念与自主治理理念不相适应形成的矛盾

居住在老旧住宅区的业主由于长期受“福利住房”思想影响，尚未完全接受物业管理、商品消费以及购买服务的观念，花钱买服务的意识淡薄，凡事都习惯于找政府，缺少自我管理意识，总想少花钱甚至不花钱享受物业服务。部分住户的诚信自律也存在一些问题：一方面，希望得到优质的物业服务，要求提供最好服务，要求住宅区有人负责保洁、保安、绿化养护、停车位等管理；另一方面，又以各种借口不交费或少交费，乱搭小房，乱堆杂物，占用公共通道，乱扔垃圾，乱停车，致使老旧住宅区实行物业管理难上加难。

（四）需求内容差异、需求层次混合与经济、心理承受能力脆弱形成的矛盾

就需求内容而言，由于老旧住宅区产权的多样化，商品房户、房改房户、直管公房户、居民拆迁户、自管公房户、安居房户、经济适用房户等混杂居住在同一区域，其需求内容千差万别、各不相同。就需求层次而言，由于居住户受教育水平不同，对物业管理、公共事务的参与度也不尽相同。一些人整天为生活奔波，拥有一处安身即可；一些人要求住宅区安全舒适安静；一些年轻住户则希望生活方便、交通便捷；一些人则事不关己高高挂起。

正是由于需求的差异和混合，以及在物业管理费用的支付能力上受各自经济、心理承受能力所制约，导致有支付能力的人不愿意支付，而没有支付能力的则无力支付，结果一些老旧住宅区物业管理企业无论提供何种服务，无论服务理念如何，都不能获得较高的满意率，进而导致服务费收缴难度更大。

（五）管理费用低廉、收缴率低与管理企业入不敷出、经营亏损形成的矛盾

自1996年起，大连市针对公有住房售后老旧住宅区实行一般性物业管理，各区房管处相继在公有住房相对比较集中的老旧住宅区实行物业管理。经过数年的摸索，其物业管理一直不甚理想，政府不满意，业主有意见，管理企业有难处。究其原因，一方面是物业管理费用低，收缴率低，有的甚至连最初级的保洁管理都难以保障，另一方面，企业管理水平逐年上升，不仅消费水平、公共事业收费在逐年上涨，而售后公房老化严重，维修资金难以再筹集，维修经费严重匮乏。同时，伴随管理企业用工成本不断提高，管理企业入不敷出，经营亏损，最终不得不退出老旧住宅区的物业管理。