上海人才住房政策研究

文/何伉

人才是上海建设成为具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的核心资源。近年来，随着中西部城市人才新政的不断实施，如何在上海的城市建设与发展中始终保持对人才的粘度，成为上海城市发展的重要命题。住房作为吸引人才、留住人才的重要载体，无疑具有十分重要的意义。本文主要根据上海人才住房政策的基本理论依据，围绕当前在沪人才住房现状，厘清所存在的问题，从而有针对性地提出有关未来上海人才住房政策制定的方向，供有关部门参考。

正所谓“千秋基业，人才为本”，人才是上海未来城市建设的核心驱动力。无论是“五大中心”建设，还是具有全球影响力世界级城市群的核心引领城市建设，都需要广大人才的参与支持。近年来，由于受上海房地产市场价格、购房资格等多方面因素的影响，相当一部分人才的住房需求未得到满足，从而影响了他们的生活与工作。因此，切实解决这部分学历水平较高、技能水平较高人才的居住问题，成为上海城市发展的重要任务。

一、上海人才住房政策的特点与出台依据

（一）当前人才住房需求特点

纵观当前上海人才住房需求特点，主要有以下三个方面。其一，多数人才重视区位优势。他们对于住房区位、房型、小区品质、周边配套环境等较为看重，希望具有一个良好的生活环境。其二，存在较大的租赁住房需求。外来人才，尤其是青年人才，尽管其收入水平并不低，但是受到工作年限较短的限制，其资金积累较为单薄，如果没有家中长辈的支持与帮助，很难在短期内在沪购置房屋。所以，对于外来人才而言，其更倾向于租赁住房进行居住。其三，阶段性较强。通过对人才住房的周期性进行调研，不难发现，上海的人才住房主要呈现出创业、就业初期需求量大的情况。作为具有较高学历或较高技能水平的外来人才，其收入水平往往较其他人群偏高，因此，其财富积累能力往往也强于其他人群，相对更容易实现其买房目的。所以，其住房困难往往出现于就业、创业初期，故存在明显的阶段性特征。

综上所述不难看出，要切实对上海人才的住房需求进行保障，应首先加强对人才来沪初期的支持，坚持货币补贴与实务补贴相结合的方式，因势利导地出台相关政策法规，满足来沪人才的住房需要。

（二）当前人才住房政策的出台依据

1.住房梯级消费理论。住房梯级消费理论是指住房消费属于分层消费，不同的购房者会由于其不同的购买能力、不同的需求偏好以及所属不同社会阶层而购买不同层次的住房。事实上，早在国发（1998）23号文中即已提出住房梯级消费理论的雏形，强调根据居民的住房消费能力，建立多层次的住房供应体系。当前，上海“四位一体”的保障房体系业已形成，能够满足各类人才各层次各方面的住房需要，能够为各类人才提供多层次、多样性的住房。

2.住房过滤理论。住房过滤理论由美国社会学家伯吉斯在20世纪20年代初期最早提出，指在房地产市场中，为收入较高人群建造的住房会随着时间而老化陈旧，房价也会由此降低，而这部分群体会为了追求更好的住房而更换新住房，从而使收入较低的人群入住该住房。住房过滤理论的提出，揭示了住房市场发展的内在规律，因此也被人称为住房过滤现象。人才住房本质上也是住房的一种，自然也符合住房过滤理论。不仅如此，作为具有较高收入的人才，其经济实力随着工作年限的增长而日益雄厚，其住房过滤现象也较为明显，因此，制定和完善人才住房政策时，应根据住房过滤理论，分层供给，从而满足不同年龄、不同层次人才的住房需要。

3.公共经济理论。人才住房的本质是保障性住房，属于公共产品。人才住房的设置目的是为了满足人才的住房需要，从而发挥人才的正外部效应。然而，当前保障性住房制度大多是为保障中低收入人群的住房需要，而对人才群体重视不足，因此，人才大多依靠租赁市场租房居住，使处于入沪工作初期的人才对上海的归属感与幸福感有所缺失。因此，在建设人才住房时，应尽可能地发挥政府与用人单位的主体性，在吸引人才、招揽人才、留住人才方面，因地制宜地提供人才所需要的住房，进而提升人才的归属感与幸福感。

二、上海当前人才住房政策现状

当前，上海的人才住房政策主要可以分为三大类：其一为公共租赁住房政策；其二为人才公寓政策；其三为现金补助支持。

（一）公共租赁住房

目前，上海的公共租赁住房主要分为市筹公共租赁住房、区筹公共租赁住房与单位租赁住房三类。其中，单位租赁住房包括单位自建租赁住房、单位购买租赁住房以及单位租赁租赁住房。市区两级所筹募的公共租赁住房主要保障社会中低收入群体，兼顾部分符合条件人才的住房需要。因此，真正发挥人才住房作用的是单位租赁住房，其旨在满足单位人才与单位所雇务工人员的住房需求。一般而言，引进人才的单位租赁住房条件较为优越，而务工人员的宿舍条件较差。在2018年4月25日召开的上海市政府新闻发布会上，上海市房屋管里局透露，自2009年上海建立单位租赁住房制度以来，已建设近9万套单位租赁住房，未来市房管局也将继续支持建设发展单位租赁住房，满足来沪人才的住房需求。

（二）人才公寓

人才公寓是指为保障青年人才的住房需要而专门建设的用以解决引进青年人才居住问题的配套租赁住房，旨在为青年引进人才提供在沪短期租赁与过渡的周转住房。当前，上海的人才公寓主要拥有区属人才公寓、委办局属人才公寓、区域人才公寓以及单位人才公寓等多种形式，根据产权不同，其管理权与辐射范围也各不相同，主要满足产权单位辖区或内部的青年人才住房需要。目前，虹口、闵行、杨浦、长宁、徐汇、浦东等区都已建成相关人才公寓，并配属给符合条件的引进人才居住。以张江人才公寓为例，张江人才公寓建立于1999年，旨在吸引更多高层次人才入住张江、建设张江。建设伊始，张江公寓共拥有八个楼盘，对每人每月补贴200元。2011-2015年，已纳入“两定两限”范围的天之骄子公寓、创业公寓、张江高科苑公寓、汤臣公寓四个楼盘归属张江人才公寓，按一人一间配置，人均建筑面积30-35平方米的（含公用面积），入住人员承租价格原则不超过1000元/月。该价格为市场评估价的七成到八成。原则上,人才所在单位的工商注册地、财税户管地均在上海张江高新技术产业开发区核心园（包括原有国家级高新区部分、原张江南区、康桥工业园区、上海国际医学园区、合庆工业园区、张江光电子产业园、银行卡产业园），且人才自身具有大学本科及以上学历，与单位签订一年及以上用工合同者皆可入住。张江园区管委会还专门制定了《上海市张江高科技园区人才公寓管理办法》（沪张江园区管〔2012〕138号）对相关内容予以明确。2016年以来，由于张江园区的外来引进人才日益增多，张江集团启动第三批人才公寓计划，基本由园区管委会进行统筹协调与政策引导，旨在增加人才公寓房源，扩大人才保障范围。管委会在每年年初会同相关职能部门、张江集团及人才公寓提供方等相关单位对新增加房源、面积、价格、入住人员数量等进行初步议定后，经园区管委会批准后纳入人才公寓补贴范围。符合条件的每位人才每月可获得600元政府补贴以及200元公司补贴，并选择人才公寓范围内的住房进行租住。一般情况下，人才公寓租金为市场价的九成，这样大大降低了外来引进人才的住房压力与负担。

（三）现金补助支持

目前，现金补助支持仍是人才住房政策的重要组成部分。相较张江管委会的人才公寓现金补贴政策，各区人才住房现金补助支持略有不同，大多只提供现金补贴。例如：虹口区对高层次创新创业人才、高层次金融和航运等优秀人才给予最高50万元的安家费补贴或购房补贴，对中高层的创新创业人才和产业人才补助三分之一的租房租金，每月最高3000元；宝山区对于不同层次的人才给予梯次补贴，以每月3800元为标准，给予100%的资助或区政府60%、企业不低于20%的配套资助，连续资助3年。嘉定区的补助政策也十分显眼，其对符合条件的人才给予区内买房6折优惠的待遇，或每月可享受400-600元租房补贴。此外，诸如长宁、杨浦、徐汇等区也制定了相应的人才住房政策，对人才租房与购房进行现金补贴支持。

三、人才住房政策效果及问题分析

2015年6月底，上海市委市政府发布《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》，简称“人才新政20条”。2016年9月，上海市委市政府再次出台《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，简称“人才新政30条”。市委市政府在一年里将上海的人才政策从20条完善为30条，其根本目的在于破除当前束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，更好地吸引广大人才来沪创业、工作，为上海的“五个中心”建设提供坚实的人才保障与智力支持。人才住房政策正是上海人才政策的重要组成部分，为人才的安居乐业作出了巨大的贡献。在“人才新政20条”中明确提出了“破解人才阶段性住房难题”的相关指导意见。在“人才新政30条”中，再次明确“破解人才阶段性住房难题”，将“人才公寓等配套服务设施建筑面积占项目总建筑面积的比例由7%提高到不超过15%”，并对相关意见进行了完善与补充。

从近三年的实施效果看，上海的人才住房政策取得了较好的成果。首先，各大企事业单位与产业园区在市委市政府的支持下，加大了利用自有存量土地建设人才公寓等单位租赁住房的力度，一些企业在满足了自身员工住房需要的情况下，向所在区政府提供了部分空置房源，以缓解区内人才公寓紧张的情况。其次，各区和各产业园区增加了为引进人才提供的租赁房源数量，提高了相关人群的住房补贴，为广大引进人才降低了居住成本与生活成本，生活质量得到进一步提升。其三，完善了人才住房的模式，使人才住房模式更加丰富多样。新建公寓、改建公寓、配建配售、货币化补贴、代理经租等多种模式成为市区两级政府吸引人才、留住人才的“住房组合拳”，在广大人才群体中获得了良好的反响。

然而，在成绩的背后也需要看到，上海的人才住房政策还存在着不少问题。其一，人才公寓供不应求的问题仍没有得到全部解决，部分区人才公寓仍存在一定缺口，人才公寓轮候时间较长。其二，相关政策仍需要完善，尤其是对申请补贴人才的范围以及同时享受人才公寓和住房补贴等条款需要进一步加以明确，厘清各区之间的政策差异，使人才能够获得充分的住房保障。其三，新入沪工作的人才住房问题较为突出，由于这部分群体入沪时间短，自身经济实力有限，所以大多具有住房困难问题。虽然徐汇等区都针对这部分人群设定了拥有居住证并签订一年合同等准入条款，但由于区内人才公寓资源紧张等问题，无法迅速提供租赁住房使这部分群体的住房困难难以得到迅速解决。其四，人才公寓等租赁住房的物业管理水平较低。相较于商品住房而言，包括人才公寓在内的各类人才住房物业管理水平普遍较低。其五，由于当前人才公寓、公共租赁房大多为各区自筹，引进人才等只能租住所在区的租赁型住房，抑制了人才的自身需求，无法满足人才的住房个性化需要。

四、对未来上海人才住房政策的思考与建议

（一）优化指导政策宣传

首先，应使人才住房政策与普通公共租赁住房政策中相分离，形成独立的人才保障性住房供应政策，并根据上海各类人才的整体情况，分层分类设置相应保障范畴，使其更加契合上海人才的需求。其次，要进一步完善人才住房的相关条款，结合各区实际，因地制宜地设置相关实物补贴和现金补贴的比例与形式，使广大人才能够安居、乐居。其三，进一步加强房地产长效机制的建设，使上海各区房价保持健康平稳的状态，使一些具有一定经济实力的人才能够合理购房。其四，政府主管部门应积极引导引进人才树立正确的置业观，在优化完善分层分类保障体系的同时，为广大人才提供充足的分层分类住房，以满足不同人才的住房需要。尤其是对刚刚入沪工作的引进人才，应引导他们不急于圆“购房梦”，树立梯次住房消费观念，选择最适合自身的住房形式，在自身经济实力允许的情况下，购置合适的住房。

（二）加大人才住房建设力度

充分发挥政府、企事业单位参与人才住房的积极性。首先，各区政府要在财政状况允许的情况下，加大人才住房的投资建设力度，加快人才住房建设步伐，建成后委托专业物业机构进行管理。结合本区实际，针对不同层次人才给予相应的租金补贴与实物补贴。其次，各企事业单位，尤其是用人单位与产业园区，要积极利用自有土地，自建、改建、扩建相应的人才住房。其三，市、区政府应积极鼓励社会机构参与人才住房的建设，以优惠价格出让相关土地，向社会公开筹募资金，建成后采取市场化模式进行运作，薄收微利。

（三）优化补贴方式

上海土地资源有限，短期内大量建设人才住房存在一定困难。因此，要进一步优化人才住房补贴方式，坚持以货币补贴为主、实物配租为辅，对正在轮候住房的人才，实施货币补贴。这样既可以扩大人才住房保障范围，又可以使人才自由选择心仪的住房，同时还简化了政府工作流程，对落实上海人才新政有着巨大的裨益。

（四）推进人才社区建设

如上文所述，大多数引进人才对于房屋区划、房屋环境有着一定的要求，因此，要进一步加强人才住房周边的教育、医疗、文化、娱乐等配套设施建设，加强人才住房社区建设，使人才住房由单一的居住住房向具有丰富功能的人才社区转变。同时，要加大对人才住房尤其是人才公寓的物业管理，提升人才的居住品质，使广大人才能够获得充足的居住舒适感与居住满意感，使他们能够安居乐业。

（五）支持代理经租企业发展

目前，各区都已成立相应的公共租赁住房运营机构。市、区两级政府应加大对所属公共租赁住房运营机构的支持力度，扶持他们吸收社会存量闲置住房进行集中标准化管理，提升社会闲置住房的利用效率，最大程度地缓解本区的人才住房压力。同时，各级政府要加强对公共租赁住房的宣传力度，鼓励来沪人才选择正规的租赁机构进行租赁住房，切实保障自身的居住权益。

（六）完善人才住房退出机制

当前，上海的人才住房资源较为紧张，尤其是人才公寓资源。应进一步完善人才住房的退出机制，在对于符合条件的相关人才实施积极保障的同时，要对不符合条件的相关人才积极予以清退，使最急需人才住房的人群能够享受政策保障。

目前，上海正处于加快建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的关键时期，人才是最为关键的智力要素，关乎上海城市的长远发展。因此，要积极优化细化人才住房政策，切实解决来沪人才的居住问题，使广大来沪工作人才没有住房压力，真正投入到上海新时代的经济建设中，为上海的城市未来提供强有力的智力支持。