传承与创新——上海区属房管集团发展20年回顾和展望

文/唐忠义

2018年是一个特殊的年份，我国改革开放经历了40个年头。在纪念本市区属房地集团发展20周年之际，我们更怀着一份特殊的情怀：正是在改革开放春风的吹拂下，上海的房地产业得到了复苏和振兴；正是在改革开放动力的驱使下，上海率先进行了土地使用制度改革和住房制度改革，推动了上海房地产市场的发展和兴旺，促进了广大市民群众居住生活质量的不断提高；正是因为有了房地产市场的土壤，造就了本市区属房管集团蓬勃发展的今天。一路走来，上海房管人感慨万千，看今朝，我们感到骄傲、感到自豪。看未来，我们还要继续发奋，期待更大的发展。

（一）

对于房屋管理行业，上世纪90年代是一个极不平凡的年代。

1988年上海试点土地批租，为探索土地使用制度改革迈出了重要的一步，更为90年代全面推行土地使用权出让播下了改革发展的种子，为住房商品化、市场化奠定了重要的基础。

1989年上海酝酿住房制度改革，在反复研究、反复论证的基础上，1991年10月形成了房改方案并全面实施：推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、成立房委会。随着房改的不断深化，住房的商品属性逐渐显现，住房市场应运而生。1998年后全面停止福利分房，促使住房的建设、分配以及日常养护管理全面走向市场，房地产市场迅速发展，住房消费方式和管理模式由计划经济迈向了市场经济。传统烙印最深的、计划经济色彩最浓的房屋管理行业走在了全市各行各业改革的前列。

随着商品房市场逐步发展和成套公有住房的出售，住房的市场份额不断扩大，计划经济体制下的房屋管理方式面临一次又一次的挑战，体制机制在一系列变革中脱胎换骨。

1994年上海房地管理体制改革，市房产管理局、市土地管理局“撤二建一”，成立了上海市房屋土地管理局，以更大的力度培育和发展房地产市场，加强房地产市场的调控和管理。与此同时，公有房屋经营管理和行政管理实行分离，全面推行物业管理制度，培育物业管理企业，公有住房日常养护等经营管理被纳入物业管理市场。在此背景下，对传统的房管所体制实施重大改革，将其转制为房地办事处和物业管理公司，实行政企分开。在市级层面成立上海市公房经营管理办公室，从管产业转变为管资产、管市场、管民生保障。

1995年12月，市政府出台《关于进行盘活工商企业国有房地产试点的实施意见》（沪府发〔1995〕60号），一方面通过房屋和土地资产的注入，扩大一百、华联、友谊、新亚、石油、锦江、仪电等大型国有企业（集团）公司总资产，降低企业资产负债率，加快建立现代企业制度，另一方面改革直管公房经营管理模式，变直接管理为间接管理，将国有房产中非居住用房和居住用房的产权、财权、经营权捆绑在一起（包括经营性的和非经营性的房屋、质量较好的和质量不好的房屋），授权给区房管部门所属的房地集团经营，将资产增值率、房屋完好率、住房成套率、维修服务优质率作为授权经营后的考核内容。汹涌的改革浪潮催生了区属房地集团的快速发展。实践证明，这一改革举措不仅激活了各大企业集团的改革发展，培育了市场，更激活了房屋管理自身体制的改革发展，转变了政府的职能，面向市民群众的住房管理水平和服务质量得到了较大的提升。

1996年，市政府批转市房地局等六部门《关于搞好本市房地产二三级市场的若干规定》（沪府发〔1996〕30号），就商品房买卖、房屋租赁、交易税费、抵押贷款等提出了综合性的改革措施，着力于培育发展上海房地产市场；1997年，本市职工所购公有住房可提前上市交换；1999年1月，市政府发布《上海市公有住房差价交换试行办法》（沪府发〔1999〕4号），引导租住不可出售公房的居民通过市场解决住房问题。一系列以市场为取向的改革举措，尤如一缕缕春光，为初生的区属房地集团注入了发展活力。可以说，这一时期是区属房地集团的初创期。

1994年率先成立了新黄浦集团，随后永业集团、宝房集团、虹房集团、西部集团等相继成立，直到1999年嘉房置业挂牌，全市共成立了15个区属房地集团，覆盖所有中心城区和近郊区。据不完全统计，当时市房屋土地管理局共向14家区属房地集团（新松江除外）和原上房集团（市属房地集团）授权经营直管公房面积近5000万平方米，市值约为275亿元（按当时的评估价值）。

区属房地集团的成立，是伴随着土地使用制度改革和住房制度改革的不断深化、物业管理的不断探索而兴起和成熟的，是伴随着公有房屋资产授权经营改革、房屋管理、政企分开体制建立而发展的。区属房地集团既是改革开放、房地产市场发展的产物，同时又在促进房地产市场发展、完善市场经济条件下的房屋管理、改善本市住房管理服务质量等方面发挥了重要的作用，作出了重要的贡献，上海房地产发展历史将永远铭记这段难忘的历程。

区属房地集团从成立的那一天起，就承载着满满的社会责任，并且在发展中秉承房管行业“为民、便民、利民”的服务宗旨。当居民遇到“急难愁”问题的时候，是区属房地集团冲在最前沿，为居民挡风遮雨、排忧解难。1999年，各区属房管集团成立了房屋应急维修中心，为居民百姓提供24小时房屋应急维修服务，围绕民生，房管服务机制一次次取得突破和创新。一支支活跃在大街小巷的橙色房修队伍，成为“打得进、叫得应、修得好、管得牢”的房屋维修品牌。在这个行业曾涌现出徐虎（西部集团）、王海斌（徐房集团）、蒋华云（南房集团）等一批家喻户晓的劳动模范和先进人物，被人们亲切地称为90年代的活雷锋。“辛苦我一人，方便千万家”曾经激励了一代人。

2000年后，随着房地产市场的迅速发展，区属房地集团发展有了更宽阔的舞台。

区属房地集团不满足于直管公房授权经营管理，也不满足于以直管公房、售后公房为主体的居住物业管理，主营业务向房地产开发、商业地产经营、城市建设和区域经济发展等领域延伸扩展，在市场竞争中寻求突破与发展。随着房地产市场进入快速发展的轨道，在不断升温的需求推动下，呈现出一拨又一拨商品住房消费热潮。区属房地产集团在此壮大，以开发为主体的多种经营使集团的资产规模、市场份额、运作水平、竞争能力、企业品牌影响力日益优化，这些企业有的借壳上市，有的向海外拓展，有的跻身上海房地产50强……

但我们也看到部分区属房地集团由此蜕变，在市场竞争中、在利益驱动下，企业经营方向发生了变化，公司股权结构发生了变化，初创时期的服务宗旨发生了变化，有的国有企业转制为民营企业，有的主营业务与公房资产授权经营管理脱了钩，有的不再经营直管公房或售后公房等中低端的物业管理。特别是随着企业的转制和错综复杂的客观因素作用，有的集团直管公房授权经营关系名不符实，保值增值责任难以落实，有的集团重开发轻管理、重市场经营轻民生服务等现象较为突出，有的集团把物业管理视作企业发展的包袱、经营业务的鸡肋，长期处于经营亏损状态而缺乏机制创新。

（二）

社会在进步，时代在发展，区属房地集团转型发展是新时代的要求。再回首是为了再出发、再奋斗、再辉煌。

如今，上海住房已走过高速发展的20年，住房规模、居住条件、消费理念与当年不可同日而语。但是，“进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，住房问题仍然是困扰广大市民群众生活的堵点、难点和痛点。区属房地集团如何永立潮头，继续为上海房管事业的发展、为千百万上海市民居住生活造福作出贡献？这需要我们“传承与创新”。

“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”是党的十九大确定的方向和目标。根据《上海市住房发展“十三五”规划》，到2020年，要基本形成符合市情、购租并举的住房体系，实现住房总量平稳增长、住房价格总体稳定、住房困难有效缓解、住房结构有所优化、居住条件明显改善、管理能级显著提升的住房发展目标。今后几年的首要任务，是进一步完善“分层次、多渠道、成系统”的住房市场和住房保障两大体系：以政府为主提供基本住房保障，以市场为主满足多样性住房需求，保障和改善市民基本居住条件。

为落实党的十九大的总体部署和“十三五”住房发展规划所确定的各项任务，2017年以来市政府相继发文提出了一系列政策措施和工作要求，区属房地集团的发展将面临新的挑战、新的机遇。

第一，完善租购并举住房市场体系。

在房地产市场发展过程中，最先起来的是商品房交易，以新建的、销售型的住房为主。逐渐地，存量住房超过了新建住房。但是租赁住房的发展始终没有起来，重销售轻租赁的现象延续至今。造成市场结构不合理有种种原因，其中有税负过重的问题，有供地方式单一的问题，也有消费观念的问题。从当前来讲，租购并举就是要重点发展住房租赁市场：要完善相关政策制度，激发市场活力；要增加租赁住房供应，改善供应结构；要培育市场主体，发展自持租赁经营；要满足市场需求，拓展市场化的长租产品。2017年，市政府办公厅印发《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》的通知（沪府办〔2017〕49号），引导租赁市场的发展。在培育发展住房租赁市场过程中，区属房管集团有条件、有责任发挥市场的引领作用，并有着得天独后的优势。

第二，完善“四位一体”住房保障运行机制。

“十二五”以来，大力推进住房保障制度建设和保障性安居住房建设，取得了很大的成效。上海住房保障体系的特征是“四位一体”、租购并举，广覆盖、多渠道解决中低收入家庭住房困难问题。“十三五”期间，住房保障制度还要进一步完善，保障性住房建设、运营要可持续稳步推进，其中很重要的一点是更好地发挥市场机制的作用、发挥国有企业的作用。从目前来看，保障性住房的建设任务依然繁重，供不应求的局面还未根本扭转，同时保障性住房市场化筹措机制还未真正建立。“十三五”期间，保障性住房新增供应55万套是规划预期目标，我们期望区属房管集团能成为保障性住房建设、筹措、运营的稳定器和压舱石。

第三，建立“留改拆并举、以保留保护为主”的旧区改造和旧住房改造机制。

上海将在加大历史建筑保留保护的要求下，继续加大旧区改造和旧住房改造的力度，以满足人民群众改善居住条件的强烈愿望。在此形势下，保留保护的要求更高了，但改造速度和既定的改造任务不能减，依赖传统的以拆除改造为主的方式将不可持续，改造资金将成为更加突出的瓶颈问题，需要通过制度创新、机制创新、方法创新去破解难题。上海面临的旧区改造和旧住房改造任务十分艰巨，可从四组数据来体会：

1.据2015年底的统计，上海中心城区还有成片二级旧里以下住房400万平方米（约20万户），且都是难啃的骨头，这还不包括中心城区零星的和郊区城镇的二级旧里以下住房。“十三五”规划的约束性指标是，改造完成240万平方米，也就是平均每年完成48万平方米。2016年和2017年分别完成54万和48万平方米，2018年计划完成40万平方米，明后年将面临更大的挑战。

2.据2014年的排查，上海存在安全隐患的老旧住房近1700万平方米，其中危险房屋和严重损坏房屋有320万平方米，2020年前要全面完成安全隐患处置工作。

3.据最近的调查摸底，上海大约还有18万户居民没有用上抽水马桶，另外还有约16万户居民是合用卫生设施的。市委、市政府对此高度重视，正在抓紧研究制定相应的改造政策和推进措施。

4.城中村是城市建设和发展中遗留的问题， 是外来无业人员的集聚地，是城市管理的痛点。城中村改造被纳入国家棚户区改造任务。据2014年不完全统计，上海有城中村近200个，截至目前已启动城中村改造项目47个，涉及既有城中村约三分之一。也就是说，还有120多个城中村正等待着改造。

除此之外，上海还有大量的一级旧里、50、60年代的老工房需要改造，甚至70年代的新工房其房龄也将满50年了。既有老旧居住小区普遍存在的居住配套标准偏低、公共空间不足、养老助残设施缺乏、小区停车难等问题，需要逐步改善居民居住生活环境。在历史建筑保护中、旧区改造和旧住房改造中，区属房管集团应该成为一支中坚力量。

2018年8月13日，市政府举办由各区政府负责人参加的“坚持‘留改拆’并举、深化城市有机更新、切实加强历史风貌保护、加快改善市民居住条件”专题培训班，市长应勇作开班动员讲话，要求充分认识做好“留改拆”工作的重要性、紧迫性和艰巨性，要统筹考虑、分类施策、着力推进，既要刻不容缓地加大历史风貌保护力度，传承历史文脉，留住城市记忆，又要坚定不移地加快推进旧区改造，千方百计地改善市民居住条件，全力打好“留改拆”攻坚战。

第四，持续推进住宅小区综合管理，提高物业管理服务水平。

在房管领域里，物业管理始终是一个遭受较多诟病的行业。从纵向来看，与20年以前相比，物业管理行业取得了很大的发展，管理水平有很大的提高，但物业管理服务质量始终不能满足市民群众日益增长的美好生活需要。一些老的深层次问题还没有根本解决，新的矛盾、新的问题又凸现出来。提高物业管理服务质量，要从社会治理上着眼，从体制机制上入手，理顺关系、明确定位，同时要发挥区属房管集团生力军的作用。过去三年（2015-2017年）已经历了一轮住宅小区综合管理三年行动计划，新一轮的三年行动计划已经拉开帷幕，2018年2月，市政府办公厅印发了《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》（沪府办发〔2018〕8号）。提出的主要目标如下：

一是提升住宅小区运行安全水平，让小区更安全。计划完成各类旧住房修缮改造3000万平方米；开展老旧住房、老旧住宅电梯、高层住宅消防安全隐患排查和处置工作，推进住宅小区安防监控系统改造更新，开展既有住宅小区电动自行车充电设施配建工作。

二是改善住宅小区公共管理秩序，让小区更有序。创建“无违建小区”，开展规范化管理，培育品牌物业服务企业，建立具备专业素养的住宅小区项目经理队伍等。

三是促进住宅小区环境整洁，让小区更干净。基本实现住宅小区垃圾分类，开展雨污分流整治工程和二次供水设施改造，全面推行住宅小区公共区域清洁维护标准等。

事实上，要真正实现这些目标，必须在体制上进一步完善，在机制上进一步理顺，在制度上要有所突破。

第五，完善居住和非居住全覆盖的房屋管理体制，以及直管公房管理机制。

上世纪80年代以来，上海房屋管理体制经历了多次调整，远的不说，就以最近几年为例，2015年底建管委与房管局合并，2017年6月新的房管局又成立，其目的都是为了加强房屋管理，寻找更好的管理模式。新的房管局成立，特别强调一点，就是要加强全市房屋的统一管理，不仅是居住，非居住房屋也要管起来，这是城市安全运行的重要内容之一。新局成立后，我们就此开展了专题研究，分析了居住房屋和非居房屋不同的管理特点，以及不同用途、不同行业非居房屋管理的主要特征和存在的主要问题，从专业监管和行业管理的角度提出了加强管理的对策措施。同时，旨在加强本市直管公房管理的调研正在不断深化过程中。所有这些都要求区属房管集团，承担新的使命、新的任务，在公有房屋授权经营管理和物业管理中如何担当更大的社会责任，需要在实践中加以探索。

为了进一步加强房屋管理，市委市政府明确提出，区房管集团作为区属功能性国有企业，要以房屋经营服务为主业，回归公益性、强化专业性。2017年9月，市政府颁布了《关于促进本市区属房管集团转型发展的指导意见》，要求各区按功能性、公共性、专业性的要求健全区属房管集团建制，确保每个区至少要有一个区属国有企业，成为以房屋管理为主营业务、以接受区政府委托为基本功能、以承担非营利性公共服务项目为工作要求的房管集团。转型发展的方向将突出六个方面：

一是协同推进住房保障工作。承担保障性住房建设和筹措、公共租赁住房日常运营管理，接受并按规定管理商品房开发项目配建的保障性住房按要求提供保障性住房物业服务。

二是加强公有房屋管理。做好直管公有房屋授权经营管理，确保公有房屋的安全使用和公房资产的保值增值；做好公有住房和售后房住宅小区物业服务，协助区房屋管理部门推进住宅小区综合治理。

三是开展租赁住房建设、住房代理经租、住房自持租赁经营、房产中介服务等，在发展机构化、规模化租赁企业，规范房地产中介服务等方面，发挥房屋管理专业性集团的引领作用。

四是接受区政府委托，实施国有土地上房屋征收补偿安置和公共性项目的房屋动迁工作，承接建筑物（构筑物）拆除工程。

五是发挥专业优势，积极参与旧区改造、旧住房综合改造、住房修缮工程，培养房屋修缮技能工匠，拓展居住物业服务、房屋修缮养护等业务，开展市场化房屋维修服务。

六是承担托底保障任务，包括居住房屋或住宅小区应急维修、房屋使用安全排查和应急处置、防汛防台房屋抢险救助、无人管理小区应急托底管理、白蚁防治等。

按照市委、市政府的要求，区属房管集团正在加快转型发展的步伐，并已初见成效。

面对新形势、新要求、新任务，不忘初心，方得始终。“牢记使命，敢于担当”是上海房管人的精神所在，更是区属房管集团的精神所在，让我们共同期待区属房管集团转型发展，迎接更加辉煌的明天！