联动机制： 公共消防安全服务供给的新思路
——以F市H社区为例*
2018-12-25纪铃捷
纪铃捷
(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350000)
0 引 言
随着中国经济的发展，工业化进程带动了城市化的发展，中国城市的规模和数量都在快速增长。 但是随着城市化进程的加快，中国城市公共安全也暴露出许多问题，城市公共消防安全事件变得日趋多样性、复杂性和衍生性，政府对于公共消防服务的供给远远难以满足人民日益增长的多样化需求。 在这种背景下，城市基层组织陆续开展两轮管理改革。 第一轮改革由上海和北京发起，确立了“两级政府、三级管理”的管理体制，增加街道办的职责。 第二轮的基层管理体制改革的特点以“局部实验”为主，涌现出“街道社区化” “行事分离” “党政组织下沉”等模式，相应地显示出政府与社会分离、社会组织参与治理的进步性。 但这些改革仍然范围有限，社会力量缺失、居民参与不足的问题仍未解决。[1]
当前中国城市公共消防安全服务仍是由政府主导的“指令型”供给模式，街道和社区的公共安全意识尚未充分建立，承担责任少，使得政府部门工作压力大，超负荷运转，无法真正解决人民群众的真实需求，造成公共消防服务供需失衡和供需错位现象。[2]
针对公共安全服务供给矛盾的问题，国内学者也提出不同的看法。 一方面，有些学者对社区公共服务供给的适用理论进行了充分探讨，陈伟东和李雪萍这两位学者则将多中心治理理论运用到了城市社区研究领域，提出了社区公共产品供给多主体秩序理论[3]； 宋世明在《工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示》一文中强调： 应把公共服务的市场化纳入到中国行政改革的实践框架中，这是符合配置政府权威制度与市场交换制度的功能优势的需要，这是遵循公共服务供给规律的客观需要，同样是提高政府能力的必然选择。[4]
另一方面，一些学者从社区公共服务供给机制和模式研究方面提出自己的看法，吕芳、潘小娟通过分析合同外包、志愿服务与协同生产之间这三个模式的差异，得出基于公民互助的公共服务协同生产模式是建立于人们的互惠合作之上，这更适合当下中国的国情[5]； 蒋源提出了“辅导式生产”的概念，以厦门市思明区居家养老“安康计划”为例，思明区政府主动搭建平台，创新管理模式、供给机制、服务项目、融资方式等，吸收社会养老力量，引入市场机制提升养老服务效能，充分发挥服务主体多元化与运作机制多样化的协同效应。[6]
通过对国内关于联合供给的文献梳理，在公共服务供给方面联合生产已经是大势所趋。 在中国，非政府组织发育落后，监管制度不健全，缺乏法律保障，导致中国公共服务的供给主体仍是以政府为主要力量，供给效率难以提高。 其次，国内提出的治理模式滞后于目前的现实需求，现有的研究主要集中在合同外包、引入市场化机制等方面，忽略了社区和非政府组织的重要力量，政府仍然需要承担大量的工作。 最后，国内关于治理机制的研究都只是个案化，没有形成一个整体性的研究思路。 国内研究的不足，正是我们需要重点关注的地方。 本文通过在社区的实地调研，从社区层次出发，弥补了研究视角的缺陷，试图提出一个适合中国社区治理的有效的公共安全服务供给机制。
1 案例分析： F市H社区公共消防安全服务供给现状
笔者于2017年5月11日对F市H社区开展了实地调研，并以H社区为例探索公共消防安全供给的可行性方案。
1.1 基本情况
H社区位于F市北部，社区占地面积0.4平方公里，总户数2 099，总人口6 364人。 有省长楼、省政府办公厅、省委组织部、省委宣传部、省教委等省直机关宿舍区和高中档住宅区79座，有省老干局、农科院、省汽车工业集团、省老年医院、省地震局、省统计局等单位7家。 社区商业服务网点127家，大大方便了社区居民的生活。
H社区根据《消防安全重点单位微型消防站建设标准(试行)》 《社区微型消防站建设标准(试行)》等文件，建立了社区微型消防站，主要承担防火巡查、消防宣传、扑救初起火灾等工作。
1.2 H社区公共消防安全服务供给现状
H社区公共消防安全服务供给现状如图1所示，H社区所属的街道设有安全监督管理站，街道辖区内九个社区均设有社区微型消防站。
图 1 H社区公共消防安全服务供给现状
H社区还与所属街道、周边商铺、企业签署消防安全责任状，将消防安全纳入安全生产目标管理考核范畴，根据考核结果对先进社区给予通报表彰，对不合格社区给予通报批评。 对于安全生产这块，H社区实行的是党政同责，一岗双责制。 H社区的书记说道：
“我们社区下面，反正书记主任都是我嘛，现在街道是这样，叫党政同责，一岗双责。 原来比如说消防这块主要是主任做，他现在还要求书记也要负责，就是党政同责，一岗双责，你都要负责。 没有像以前那样分，书记主要党务这块，然后安全生产这块是主任去负责，他现在就是说党政同责，一岗双责。”
(2017年5月17日，张书记)
H社区志愿者消防队主要由社区成员、社区保安以及一些社区居民组成。 平时发生小型火灾，微型消防站第一时间需要到位，然后该社区物业管理公司的保安以及志愿者消防队的成员也会及时跟进，努力做到小型火灾自己扑灭，大型火灾尽量控制。 同时，通过调查了解，F市有几家消防器材公司会不定期地进入社区进行消防安全知识宣讲，但是主要以宣传公司产品为主，居民参与度较低。
谈到宣传工作方面，在H社区消防安全工作的负责人说到：
“你们叫宣传栏，我们叫专刊。 每个月出一期，这一期我出消防内容，下一期我们还有法制宣传，还有防台防汛，消防安全，文明交通等，有关安全的或者综治的。 我这个月做了这个专刊，照片拍下，写一份简报。 都是有任务的。”
(2017年5月17日，丽霞，社区工作人员)
街道还会不定期举行大型消防演练，主要由辖区内的消防大队组织开展，每次演练都需要九个社区派人过去参与、学习。 消防演练能够普及救火救援知识，对于社区微型消防站成员的实际学习效果还带有考证。
2 H社区公共消防安全供给存在的问题
2.1 供给主体方面
2.1.1 职责问题
在调查中，社区书记表示基层政府的许多工作仍然是发包到社区，“上面千条线，底下一根针”的局面仍然没有得到有效改善。 街道和社区的职责难以区分，许多工作最后还是落到社区，无形中增加了社区的工作量。
通过调查，我们发现H社区承担了许多基层政府的工作任务。 比如，环保局的环标车淘汰任务。 只要车辆的注册地是在H社区所属的辖区范围之内，H社区就要负责完成环标车淘汰的指标。 由于没有执法权，社区工作人员在处理这些问题时只能晓之以情、动之以理地被动处理，常常陷入一个尴尬的境地。
2.1.2 人力问题
在H社区调查时，人力问题成为了我们调研期间的一个关键词，H社区负责人提到了基层编制不足，工作量大，给社区带来了巨大的压力。 根据公安部的标准，微型消防站人员配备应不少于六人。 微型消防站应设站长、副站长、消防员、控制室值班员等岗位，配有消防车辆的微型消防站应设驾驶员岗位。
目前H社区总人数只有10人，整个社区事业编制的就只有书记一人，其他人员都是参照事业编制，属于劳务派遣。 这导致许多人员必须身兼多职，无法专门负责某一块的工作。
首先，人员配置不足。 社区管辖范围广，工作繁重。 基层政府也在积极采取措施解决问题，对H社区的网格化管理进行试点创新，但随之而来又出现了新的问题。
此次网格化管理试点在原来基础上加以改进，以前社区网格化成员是由社区里面的工作人员下网格，他们既要完成自身的工作还要承担网格里的工作，导致分身乏术，两边工作都无法兼顾。 本次网格化管理是区里面统一从社会上招聘专门的人员，分配到各个社区，工作归各个社区管理，档案工资等人事方面归街道管理。 刚开始试点两个月多月，书记表示如果此次网格化试点运行顺畅，确实能够帮社区减清一些负担。
不可忽视的是，网格员招聘人员也存在许多弊端。 例如： 招聘的工作人员流动性大、三班倒的工作时制如何有效保障网格员的安全、家庭住址远近等问题。
其次，激励机制设置不合理。 虽然社区与街道签订消防安全责任状，责任状里也标明每月消防安全任务要达成的指标，但是当问到有签责任状跟没签责任状对该社区完成工作的影响时，书记说到：
“没有影响。 不是责任状的问题，其实我觉得领导都是这样子，如果说，这个东西很多都是政治任务啊，你自己如果，特别是我们体制内的，你有想做的，你没签这种，你也会去做。”
(2017年5月17日，张书记)
由此可见，H社区的公共消防安全的激励机制设置不合理，没有落实到位，造成公共消防安全的工作动力不足。 同时，H社区书记还提到：
“职称，就是说如果你自己去考，初级社工师或者是中极的社工师，职称这块它是有额外的，每个月有补贴。 每个月他们的工作要进行量化考评分数，优秀的每个社区是按照比例，不能超过20%，那就是一个社区有10个人，只有两个人能够拿优秀，1 500块。 那一定要有人拿C级，那是最差的。 以前是没有这样子的，但这个是各个街道不一样，现在是一定要有人拿。”
(2017年5月17日，张书记)
H社区部分人员表示因为日常工作量大，经常需要加班，他们没有足够的时间和精力去考资格证，也就只能拿到最差的C级的补贴，导致他们对社区的工作动力减弱，现有的绩效机制难以发挥激励作用。
2.1.3 资金问题
当询问到是否考虑过外聘一些消防中介组织，或者与社会上消防中介组织合作的问题时，消防安全工作人员这样说：
“说到钱，要一级一级往上批啊，除非说，一个社区只能报一个旧小区，或者这个小区想拿去改造，这个什么时候能批下来，这个旧小区没有消防栓，消防水带没有水，只有一些灭火器，也是存在安全隐患，我们把这个情况报上去，街道也要往上报，关于上面怎样处理，他们也要打报告上去，什么时候发下钱，这个确实我们也没有去跟踪，领导给不给你发钱，这个我们基层…我们这个工资是区政府发的，要用的钱，类似这种，首先要报上去，到区政府批，批完才敢叫社会组织。”
(2017年5月17日，丽霞，社区工作人员)
H社区的资金受到区政府限制，并且资金的审批过程复杂，时间长，效率低，导致许多老旧小区的消防安全设施无法得到有效完善，存在一定的安全隐患，对居民的人身安全具有潜在的威胁。
2.2 供给客体方面
2.2.1 民意反映程度低
基层协商民主需要技术和资源的支撑，社区资源有限，加之政府在搭建资源筹集平台上支持力度不够，使收集民意信息网络运行效率不高，不仅协商结果难以落实，还造成了部分社区居民习惯于组织安排，不善于自己发表意见，更有部分城市社区居民对社区事务冷淡，缺乏公共责任意识。 谈到民意采集情况，H社区负责消防安全的工作人员说：
“就我认识的居民里面啊，平时反映多的，还是旧小区。 他可能会讲我们的小区有点旧哦，不知道政府什么时候出钱给我们盖新的，我们这个电线老化了，消防设施也没去修，没有消防栓和灭火器，设施老旧又不齐全。 那个房子，你像我们这里楼梯一来，就看到消防栓，消防水带，配消防水枪，都很齐全。 人家房地产商就要求消防设施要齐全。 九几年的房子，哪里有要求那么多。”
(2017年5月17日，丽霞，社区工作人员)
H社区的居民的反映渠道其实有很多，首先，社区设有12345热线，通过拨打民意反馈热线电话提出自己的意见； 其次，实行两代表一委员制度，街道设有党代表工作室，每周都会安排一个党代表和群众进行互动，人们只要有问题，都可以及时跟党代表进行反映。 另一个人大代表由辖区内的居民投票选举，每年都会在社区开展一次述职会，社区工作人员也会收集居民平时呼声较大的事情进行反馈； 第三，最近刚开始试行的新网格化管理，居民可以向网格员反映自己对消防工作方面的意见。
2.2.2 安全知识缺乏
即使有多种民意反映渠道，社区居民对于消防安全的知识还是比较匮乏。 笔者随机采访了几个社区居民，发现居民对消防知识只停留在自救层面，比如用湿毛巾捂住口鼻，安全通道的位置等等，但是对于消防器材的具体使用，比如灭火器这类常见器材，却一无所知，这从另一侧面也体现了社区居民的消防安全意识还不够，社区工作人员应该大力宣传消防安全知识，不断丰富居民的自救与灭火知识，增强居民的消防安全意识。
2.3 供给内容方面
2.3.1 专业技术方面
通过调查我们了解到，H社区在进行消防安全巡查工作时，其工作人员本身的技术是有限的，只能进行初步的安全隐患排查，无法达到专业的水准。 由于辖区内商铺众多，有些社区人员只是为了完成指标任务，走马观花，达不到真正防范消防安全隐患的目的。 社区工作人员说道：
“我们安监站那边，除了食品安全，我们没有这个技术，这个东西要鉴定，这个食品安全它有专门的食品安全站管理，食品不属于我们管，我们只要看餐饮店，看它有没有营业执照，有没有卫生上岗证，厨师有没有那个上岗证，然后厨房里面要贴那个液化气，你要是有注意那些细节，厨房里面要贴一下，如果有用液化气的，用之前要检查，用之后也要检查，它有一张专门的那个表格，还有注意事项。”
(2017年5月17日，丽霞，社区工作人员)
2.3.2 专业知识方面
根据笔者了解，H社区的主要消防技术、消防知识来源于区消防大队的定期培训和社会上一些消防器材公司进社区的宣讲。 但是这些培训和宣讲间隔周期较长，知识内容不够全面，技术水平无法及时提高，且社区内的消防专业人才匮乏，安监站的成员并非消防员出身，对消防安全服务供给的重视程度低。
3 联动机制：破解公共消防安全供给困境的新思路
3.1 联动机制的必要性
H社区经济发展程度较高，是F市第二大社区，管辖面积广大，人口流动量大，随之而来的一系列亟待解决的社区治理问题也与日俱增。 生活在本地的原生居民对高质量服务的需求较大，而大量的外来流动人口面临着许多基本的生存和生活需要。 由于政府职能部门承担着许多行政类的工作，无暇顾及民生服务，导致居民多样化的需求难以满足，从而对政府产生信任危机。 为了提升政府公共服务的供给能力，H社区必须要将权力下放，进行职能转移，向服务型政府转变，社区居委会作为基层自治组织，担负着繁重的行政任务，承接政府转移职能的精力和能力有限，需要一股新鲜力量来承接和开展基层社会服务项目。 社会组织和社工具有承接政府转移职能的能力，也需要通过一种方式深入社群提供服务以实现自身价值和自身的发展壮大，政府的职能转移则为其提供了一个有利契机。
F市政府在消防供给方面的重点仍停留在基础设施和装备建设上，对于基层消防供给仍属于指令型模式，用行政指令来安排社区组织的消防工作，尚未与社会组织进行联系合作，没能有效发挥社会组织和社区的主体作用。 当前，F市社区内志愿消防队的数量屈指可数，消防救援能力低下，迫切需要建立一个政府、消防中介组织和社区居委会三位一体的消防安全供给联动机制。
3.2 联动机制的概念
联动机制是指某一领域内，各个主体通过一定的联系方式，进行相互协调合作响应，各服务环节的互动交流、联动协作，以提升服务效率的机制。[7]
在公共消防安全服务供给环节中，基层政府通过各种优惠政策扶持消防中介组织，通过购买中介组织的服务，并对其进行监督管理，保证服务质量。 消防中介组织接受政府的购买，对社区委员会的居民进行教育、培训，提供服务。 社区委员会则建立起了政府和民众沟通的桥梁，在落实政策、沟通和监督居民维护消防设施的行为上发挥重要作用。 公共安全消防供给应该是联动的，建立政府、社会组织、居民之间的联动机制是公共消防服务供给在适应新时代形势下的新出路。
3.3 联动机制主体之间的互动关系
3.3.1 政府与消防中介组织
从政府与消防中介组织的关系上来看，他们之间的联动合作是推动社会的自我消防管理能力提升的一个重要平台。 在消防中介组织成立初期，政府通过政策扶持，主要是在组织经费、业务对接、客户开发方面予以扶持。 在消防中介组织逐渐成熟之后，可以采取政策支持，适当授权，对消防中介组织的运行不进行任何控制，从一方面组建消防中介服务的行业协会，授权给相应的消防协会对其进行监督管理，使消防中介机构能够加强自身的建设，在市场化竞争中不断发展。[8]
消防中介组织和政府之间的互动也能带来许多优势。 第一，消防中介组织能够给予政府技术上的支撑，由于消防安全问题日趋复杂化，政府财政收入有限，公安部门的技术难以满足当前变化多端的环境形势，需要依靠消防中介组织的先进专业技术，才能更大程度杜绝安全隐患，避免不必要的损失。 第二，对于消防监督执法部门而言，借助消防中介组织的力量，通过合理有效的管理，可以弥补当前消防监督力量不足的局面。
3.3.2 消防中介组织与社区居委会
从消防中介组织和社区委员会的关系来看，政府通过财政支出购买消防中介组织的服务，使消防中介组织能够为社区居委会提供相关的消防培训和教育，针对消防安全事件，能够达到事前预防、事中救援、事后修复的程度，提高社区居民的自救能力。 反之，社区委员会通过对居民意见的收集，针对具体情况，和消防中介组织进行沟通，使消防中介组织的服务落地，根据每个社区不同的情况提供不同的服务，达到效益最大化。
社区委员会应积极组织创建社区志愿消防队，让社区居民参与公共消防事务，为本社区内的成员提供志愿消防服务。 消防中介组织对志愿消防队进行专业化的培训，使志愿消防队能够为居民提供更好的服务，发挥出更大的作用。
3.3.3 政府与社区居委会
提供公共消防基础设施建设是政府的职能，政府有责任为每一个社区提供基础消防设施建设。 而社区中的每一个居民都要自觉维护基础设施建设，社区委员会应定期检查、维护消防基础设施。
《中华人民共和国消防法》第六条规定：“各级人民政府应当组织开展经常性的消防宣传教育，提高公民的消防安全意识。” “村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关等部门，加强消防宣传教育。”同样，政府必须加强消防宣传教育，积极组织、安排消防宣传教育活动。 社区居委会应当积极开展消防安全讲座、消防演习等一系列活动，使得消防意识深入人心。 更重要的是社区居委会能够将消防中介组织提供的服务对政府做出反馈，政府作为购买公共服务的主体，更具有权威性，通过反馈能够督促消防中介组织提供更加优质、便民的服务。 同时，政府应履行管理和服务职责，积极引导和指导相关社区志愿消防队开展工作，并对表现良好的志愿消防队给予一定的奖励。
3.4 联动机制的运作分析
在多元参与态势中，基于分工合作基础上的政府自上而下的主动作为和企业、民间社会力量自下而上的多领域积极参与应成为其主要特点。[9]一方面，政府必须在整个机制中主动作为，在针对公共消防安全服务方面的政策制定、对消防中介组织的引导以及相关法律的制度保障方面给予大力支持。 政府制定政策也要因势而变，根据每个地区的不同情况，在提供公共消防安全服务的过程中发现政策的不足之处，推动政策改革从而建立更完善的公共消防安全供给体系。 同时，政府要帮助社区引入资源，搭建起消防中介组织和社区的对接桥梁，在政府的推动下，消防中介组织的资源进入也会变得更加快速和有效，能够为以后的合作打下扎实的基础。
另一方面，社区是促成地方政府与社会组织之间得以实现深度合作的根本要素，“让社区回归社会”的本质诉求，是形塑地方政府与社会组织良好互动关系的根本逻辑。[10]目前来看，H社区基本上成为政府部门跑腿的单元，承担着许多政府职能部门下发的任务，而很少体现其应有的社会属性，未能实现完全自治。 政府通过购买消防中介组织的服务，使得消防中介组织转接社区的一部分社会事务，承担社区因为人手不足而无法大量开展的消防安全宣传、知识等一系列公共消防安全服务工作，减轻了社区的负担，激发社区活力，增强社区的自治能力，形成一个双向互惠的过程。 在联动机制中，社区作为一个平台，能够承上启下进行沟通，塑造政府和社会组织的良好互动关系。
最后，公民也需要转变观念，克服对政府提供公共服务的依赖，在享用服务的同时，自觉参与到政策制定和政府绩效评估等事务中来，对政府和消防中介组织的行为进行监督，提出自己的看法和意见，不断完善联动机制在公共消防安全服务供给中的效率和质量。
4 结 语
综上所述，本文针对F市H社区的公共消防安全供给问题进行描述和分析，根据H社区当前公共安全服务供给的现状，以及在探索新模式的过程出现的一些问题，提出了公共消防安全联动机制供给的新思路。 城市公共安全服务供给的总体趋势是社会化多元主体共同供给，从“指令型”逐步向“开放型”社会联合供给模式转变，社区居委会和消防中介组织是其中不可或缺的参与力量，只有体制内和体制外两股力量形成合力，里应外合，形成三位一体的联动机制，才能满足人民群众日益增长的多样化公共消防安全需求，提高基层政府供给效率和能力，使得基层的公共消防安全的供给真正服务于人民、受惠于民。
