计划生育政策实行模式探析*

李 博

(山西大同大学 商学院，山西 大同 037009)

计划生育政策实施四十年以来，政策制定者只重视政策实施的结果，未能对计划生育政策实行模式进行深入分析，使这一国策在实行过程中显现出可商榷的地方。 虽然在此过程中许多学者力求打开新局面，甚至一些学者已经把研究重点放在了实行模式的研究上，但大多数的研究依然放在“政策实施的结果”上。 之所以会如此，那是因为受蔽于经济。 计划生育政策的实行模式研究也局限于此，很难跳出“经济发展”的圈子来探索计划生育政策的实行模式； 另外，受蔽于传统的意识形态，将计划生育政策的实行模式完全限定在“权力本位”方面，很少能以批判性思维探索实行模式与“权利本位”的关系，从而不能通过社会互动、经济规律来构建适时、恰当、有针对性的实行模式。 鉴于此，对计划生育政策实行模式的研究应该真正回归到人与国家、人与社会、人与经济的研究之中，并把相关因素贯通起来，洞悉实行模式存在的问题，并藉由对实行模式的理解来诊断计划生育政策内在的问题。

1 实行模式的视角

以实行模式为视角探讨计划生育政策很少见，大多数研究者聚焦于计划生育政策的实施结果，但也有一些学者就计划生育政策的实行模式作出了探讨。 比如：丁煌就中国的“政策执行阻滞”现象进行研究[1]； 钱再见、金太军就政策执行中的“梗阻”现象进行研究[2]； 庄垂生就政策变通进行研究。[3]这些学者不仅从政策实行的层面上提出问题，而且就所提问题进行了详细的解析，无疑为计划生育政策实行模式的践行提供了丰富的经验。 另一方面，学者们致力于设计一个理论框架来展现政策实行的全貌，例如：龚虹波借助于数学函数，将政策实行过程视为一系列函数，建构一个公共政策的实行模式。[4]薛立强、杨文书以传统政策实行模式的特征：“层级加压+重点主抓型” “自上而下执行” “恰当政策+高层决心”为逻辑起点架构一个“诱导性体制”，加强政策制定者、政策执行者以及政策被执行者之间的沟通机制。[5]贺东航、孔繁斌运用中国特色制度的高位推动，通过层级性和多属性，灵活运用各种手段架构公共政策实行模式。[6]

从以上研究来看，不外乎两种：一种是宏观上架构一个实行理论框架； 另一种是对具体政策实行过程进行解释。 这些研究都忽视了计划生育政策实行过程的模糊性特征。 事实上，计划生育政策实行过程的模糊性极强，它的外延也十分混乱，上至党中央的决议、指示，下至基层干部的指导，都可以视为计划生育政策实行的依据。 计划生育政策实行的模糊性，不仅反映了政策所带来的社会冲突，还为政策的实行带来了极大的困难。

根据Matland的“模糊冲突模型”[7]，政策实行可以划分为四种类型：

1) 当政策模糊性低、冲突程度也低的情况下，选用行政性实行。 该模式的支配要素为“资源”，资源越多，行政性实行越有保障。 实行的过程好比一台机器，呈现出垂直方式，最顶端是中央权威机构，信息自上而下传递给实行层。 较低程度的模糊性意味着政策的实行者目标十分明确。

2) 当政策模糊性低、冲突程度高的情况下，选用政治性实行。 政策的参与者对于政策的目标明确，但是无法达成一致。 该模式的支配要素为“权力”，政策的参与者中，谁的权力大，谁就可以依靠权力要素将自己的意志强加于其他参与者，促使所有的政策参与者目标一致，实现政治性实行。

3) 当政策模糊性高、冲突程度低的情况下，选用试验性实行。 依照Matland的观点，该模式的支配要素是“情境”，情境是由政策对象中资源和参与者的数量决定的，不同的情境决定了政策的实行效果不同。 这里特别强调了政策实行中的“试验性”。

4) 当政策模糊性高、冲突程度也高的情况下，选用象征性实行。 顾名思义，指的是政策实行“标记”过程，如再次申述政策的重要性。 它的支配要素是“参与者定约的稳定性”，越稳定，影响力优势越大，政策实行效果越好。

Matland的模糊冲突解释模型最大特点是：不再像以往实行模式关注于“自上而下”的政策制定者，或者“自下而上”的政策受体者； 关注的是政策实行的“模糊性”和“冲突程度”，并且提炼出每种实行模式的关键要素，方便政策实行模式的选择。

由此可见，实行模式视角既可以从静态路径考察，又可以从动态路径考察。 所以计划生育政策实行模式研究应不盲目为某种实行模式背书，而是立足于现实，从社会结构和经济结构的交互作用的角度来诊断计划生育政策实行的问题，为当下计划生育政策实行模式的优化配置提供可能的思路。

2 三种实行模式

经过对政策实行的理论考察，并在相关学者研究的基础上，计划生育政策的实行模式可以概括为三种： 动员模式、强制模式、交换模式。 需要说明的是，三种实行模式虽说都有自己发展的逻辑路径，但是由于计划生育政策的不变性，三种实行模式并不是完全相互独立的，而是交叉重叠的。

2.1 动员模式

“动员”这一术语起源于军事领域，最早由普鲁士人克劳塞维茨在他的专著《战争论》中提出[8]，后由日本人儿玉源太郎从《不列颠百科全书》直译过来，进而传入中国。 动员模式是将流动的财力、物力、人力集中起来，通过感召力和情感说服的方式，同时辅以运用权力的手段，引导社会成员共同参加的一种社会实践活动。

计划生育政策作为基本国策，动员模式一直是其实行的基本模式。 早期秉承“强国家、弱社会” “集体利益高于个人利益”的理念，依靠国家行政权力和感召力宰制式地实行计划生育政策，并且宏观上取得了良好的效果，政策在全中国落实到位。 之所以如此成功，源自于中国传统文化和伦理规范的一致性，为计划生育政策的实行提供了精神上的支持。 动员模式还为人们勾勒出“幸福生活”的画面，尽管这个画面有可能不明朗，但出于对“幸福生活”的憧憬，人们普遍接受了计划生育政策。

“把人民的利益摆在至高无上的地位”，这是党的十九大核心话语，是以新形势下的动员模式从软硬兼施的权力技术策略单向方式转向聚焦多向社会动员联合的方式，并且关注微观层面的个体动机。 所以，此时的动员模式一般有两层意思： 一是鼓动、发动的意思，带有诱致性因素； 二是指组织性的动员，带有强制性因素，后者与上文所提到的宏观层面上的动员更为接近。 由于群众路线是我党的根本路线，以人为本是科学发展观的核心，所以，新时期的社会动员是围绕着“说服”为中心要素，以市场原理为基础，发动群众从事实践性的社会活动。 “说服”体现了共同的价值认同感，通过感性、理性的认识，内倾、外倾的影响，形成刚柔相济的效果。 可以说，以“说服”为主的动员模式，能够消解“大政府”实行计划生育政策的强制力，提升交往的社会能力； 作为控制人口的计划生育政策，说服更显得人性化，将动员与说服串联起来，能够直抵人心，凝聚人心，为计划生育政策实行注入正能量。

值得注意的是，由于市场经济体制下的动员具有诱致性语义，所以动员模式在实行过程中也会隐藏着非理性因素——个体动机。 如何保证政策受体人的内在动机发生动摇是动员模式的关键所在，这就需要政策的实行者摒弃以往权力偏好于自己的观念，而是关注政策受体人的权利保护，否则就偏离了动员微观层面上以“说服”为核心要素的初衷。 在市场经济体制下，实行动员模式的计划生育政策的力量源自“说服”和“交往”的过程，再辅以选择性激励，以行为人的动机“对症下药”，促使政策受体人的动机发生变化，从而作出符合政策目的的行为。 因为政策受体人除了希望获得经济利益外，还在意自己的名声、被尊重程度、社会地位、情感、友谊以及其它相关社会利益。 这些因素直接影响政策受体人的动机，渐而经过交往和说服使其接受计划生育政策是可行的。 因为人既是知性动物也是感性动物，所以交往式的说服能让人深入肺腑，融化于心。

如上所述，计划生育政策的动员模式伴随着社会和经济的发展具有嬗变性。 从一元的强制命令发展为交往式的动员方式，交往式的动员模式更加关注个体的动机，凭借“交往+说服”促使个体产生内生性动力，若再配以外部的选择性激励，计划生育政策的实行会产生良好的社会效果和政治效果。 不过，计划生育政策终究锁定在“计划”二字，因此在市场经济体制下，以“说服”和“交往”为基石的动员式计划生育政策永远不会扮演决定性角色，而只能是一个不痛不痒的角色，它天然地依附于公权力强制的角色里。

2.2 强制模式

就计划生育政策的实行而言，强制模式应是最好理解的实行模式，因为“强制”与计划生育政策从未分离过。 强制模式要求计划生育政策受体人无条件地服从行政权力所带来的命令，是一种以服从为本位的实行模式。 此种模式定位于“权力”，而权力具有腐蚀作用，为此权力必须受到制约，这是现代法治国家公认的公理。 也就是说，以法治为圭臬的国家，权力并不是为强制服务的，而是为权利服务的。 权力被制约后，由权力而产生的强制力也会发生变化。 所以，强制模式的强制力逐渐发展为“实行力”[9]。 实行力具有张力和包容性，且是个中性词，本身又具有“强制”和“自行”之义，它源自法治理念下的服务精神。 该精神体现了计划生育政策的实行者从管理者转变为服务者的理念，适应了市场经济体制。

“实行力”这个词通常被限定在已有的政策、法律框架内使用，看重于法治的价值，强调平和的执行。 因此，计划生育政策应是有实行力的，违背计划生育政策不一定就是强制执行。 例如： 怀孕的女职工即使违反了计划生育政策，依旧可以享受基本福利，这是处于人性的关怀，不能因为其违反了计划生育政策就被剥夺了基本权利。 从时间上看，实行力与强制力同样有差异，实行力是即时力，一旦拥有了实行力也就具备了即时力； 但是，强制力的生效时间为法律生效后或行政催告程序结束后才可以产生。 再者，在作用对象方面，实行力既作用于计划生育政策的实行者，也作用于计划生育政策的被实行者，因为实行力是以服务理念为基石，它将计划生育政策放入一个服务协商的平台，成为一个平衡力。 而强制力仍然是传统的行政行为的执行力，只作用于计划生育政策的被实行者，是一个强力。 也就是说，伴随着法治而发展的强制模式束缚了传统意义上的“行政权力”，它的强制性是在“法治”和“服务”的层面上进行的。

计划生育政策不再是行政权力意志的表现，而是社会多元利益的表现。 因为，实行力是多元的，不是一元的，它是由自行履行力、强制力等多个力集合而成，它好比是一个巨大的战场，各种力在其中角逐，实现此消彼长的动态平衡，最终实现均衡。 一言以蔽之，法治中国的计划生育政策实行模式是以“实行力”为中心要素，立足于服务理念，是以往计划生育政策的行政强制力的继承和完善。

2.3 交换模式

交换模式的计划生育政策要求政策通过市场来选择，完成一次市场交换的过程。 就是说，政策的实行者通常会释放一个诱导因素，如经济利益、荣誉、机会、升职等，政策的被实行者按照自己所需来做出回应。 交换最大的优势就是在市场经济洪流中政策被实行者自觉、自发地遵守了计划生育政策。 某种程度上来说，交换也能够为人口数量设定边际，因为人在市场活动中被衡量为是有价值的，并且具有交换的价值，所以每个理性人都希望通过市场交换接近最佳的状态。 假设某对夫妇由于经济条件并不想生育，而计划生育政策从它的角度作了干预，有可能干预的结果致使这对夫妇的生活条件变得更糟糕。 反之，计划生育政策的实行者提供一个多生孩子的经济利益交换，政策的被实行者一定也会作出反应。 所以说，市场经济体制下，交换模式会使多数夫妇理性地考虑生育问题。

交换模式的计划生育政策基点在于利润，利润的杠杆效用可以驱使人们遵守或者漠视计划生育政策。 换言之，如果计划生育政策的制定者自以为是地无视市场交换原理，不但计划生育政策实行效果式微，甚至极有可能迷失自我，曾经出现过的恶劣计划生育政策标语“喝药不夺瓶，上吊就给绳”就是例证。 交换模式的计划生育政策主要任务是协调，即利益协调，它的最佳诠释就是“各得其所”[10]。 不过正如上文所言，计划生育政策的关键词在“计划”，市场经济中的交换原理与计划具有天生矛盾性，由此会引发复杂的社会现象，致使计划生育政策在市场实行过程中问题丛生。 可是话说回来，无论计划生育政策，还是市场经济，都是为了满足一种需求，或获得一种利益。 从这个思路上看，似乎又有共同点。 以此利益完成交换，实现经济效益最大化，一样是交换模式的使命。

交换模式的计划生育政策原则上应当与市场经济体制相适应，按照交换原理来讲，生育的决定权应由每个家庭自主决定，不过可以在宏观上以原则的方式制定交换模式的计划生育政策来平衡出生率和出生数，但仍会受到其它因素的制约，如经济发展水平、社会保障程度、养育成本、妇女的生育率等。 市场模式的计划生育政策就是要按照市场交换原理，实现实行者和被实行者的利益均衡，以此完善计划生育政策——降低政策成本，实现政策效益。

3 诸种模式之间的关系

基于政策行为人理性决策的程度、科层制的程度、经济体制下专业分工程度，笔者将动员、强制、交换三种模式作一个简单区分。

动员模式是计划生育政策实行模式的基础，它的核心要素是“说服”。 不过，“说服”在计划生育政策中的角色永远不会像强制或交换那样重要。 这是由现实社会经济属性所致，所以“说服”有时在计划生育政策实行中的地位很尴尬，是“基本要素”，却无法凸显。 林德布洛姆在《政治与市场》一书中，将“说服”定位在政治精英大规模的、普遍的一种训导制的画面。 他认为“说服”是原始、简单的，虽与强制和交换手段平行实施，但不如它们延伸得远。[11]显然，林德布洛姆将说服、强制、交换作了区分，按照他的想法，说服是训导出来的。 林德布洛姆的“说服”缺少“情感”因素，无法以精神感召力改造个体行为的内在动机，就是说林德布洛姆的“说服”更像是部队的纪律式服从，在道德上却激励不足。

无论是情感上的说服，还是训导式的说服，它们的研究面向都是以个体的内在动机为逻辑起点，由内心的改变，影响行为上的改变。 这与交换和强制有本质的不同，交换以利益为目标，强制依赖于权威和权力，二者行为的引起都来自外部效应，也就是说，外部效应影响行为上的改变。

笔者将计划生育政策的三种实行模式放入一个模型继续进行对比分析，如图 1 所示。

图 1 计划生育政策实行模式的模型

如图 1 所示，将计划生育政策实行模式以科层式程度、理性决策程度、分工与专业化三个维度放入一个框架内加以比较，清晰地看出以情感因素为基石的动员模式离中心点最近，具有基本要素的属性。 随着分工与专业化程度维度越高、理性决策维度越明显，强制主导式和交换主导式成为计划生育政策实行的主要模式，并且动员模式逐渐成为强制模式的补充形式。 图 1 还显示出强制模式紧紧压住了交换模式，明示了计划生育政策强制模式属于最有力的实行模式，而且目前占主导地位，那是因为计划生育政策制定的初衷就倾斜地偏重于保护政策实行者。

就理性决策程度而言，预设了计划生育政策的相对者都是理性的人，强制模式和交换模式并不打算从个体的内心改变来达到实行的目的，而是从外部选择性的激励来改变个体的行为，由于从外部改变个人行为不可能纯粹理性，非理性因素会直接影响到理性行为，所以会导致非理性因素干扰越大，理性选择程度越低，有可能越接近动员模式。

譬如，以选择性激励从外部激励个人或群体从事一定的行为，并没有改变个人或群体的价值观和行事想法，但个人或群体顾及“面子”，不能够理性地进行选择，这时候动员模式的效果就会好于强制模式和交换模式的效果，因为一定的传统文化和伦理观念如印记一样牢牢地刻在心里，不是轻易能够改变的。

可见，一味以说服加强认知教化，以说服改变行为者的认识，完全是从内心约束政策被实行者的行为，就是说要高尚的道德品质，不要顾及个人的利益。 如果站在现代市场经济体制的范围里看待这种思想，大家都会觉得不理性、甚至荒谬。 原因很简单，高尚的道德品质不能解决“油盐酱醋”问题。 这与强制模式的工具、目的正当性和交换模式的诱致、合理性背道而驰，偏离了理性坐标。 从条件上看，机械地割裂了动员模式面向强制模式的维度。 这时候，动员模式相对独立存在。 因此，我们可以完全以情感因素劝导，用内在化的社会道德的感召力替代工具、目的正当性和诱致、合理性，从而改变个体的内在动机，引发行为。 简言之，动员模式适合于非理性因素集中统一的时候。

相反，越靠近理性坐标，分工与专业化越精细。 可以预期，无论是计划生育政策实行者如何运用法律赋予的实行力，还是通过利益交换诱导政策参与者遵守计划生育政策，都需要专门机构、专门人员从事专业服务。 这就会导致每个理性的人为权利而斗争，为的就是交换模式所带来的各种利益。 他们会在计划生育政策交换模式运行的各个环节本能地为自己的利益进行“成本效益”计算。 因为计划生育政策的“隐性价格”因素静静地浮现在个人成本效益的“空间里”。 交换模式带来的效益越大，人们越有动力维护计划生育政策赋予人们的权益； 反之，计划生育政策的效益越小，则实行的阻力越大，人们会自觉不自觉地规避政策规定的责任，甚至无视计划生育政策的存在。

科层式程度，是垂直性的，与动员主导和交换主导不在一个面向，动员主导和交换主导是平行的、网状的，二者在交往性的关系中会运行良好。 所以说，以说服和劝导为主的动员模式需要政策实行者和被实行者在平等的平台上进行交往性的行为。 说明科层式程度越接近于原点，动员模式实行的越好。 换句话说，动员式模式需要呈网状的大量基层机构，这些机构是亲民的，而不是垂管民的(科层式)，也就是说，政府与民众交往之流越好，横向动员面就越大，更能满足政策实行者的愿望。

基于不同维度的分析，每种实行模式呈现出的配置也不同：以说服和劝导为主的动员模式，以法治为保障的强制模式，以利益和效益为主的交换模式。 因此计划政策的实行模式不能单靠动员模式； 也不能简单地运用交换模式，让“无形之手”接管； 更不能简单地运用强制模式。 如果将动员模式作为强制模式和交换模式的有效补充形式，那么计划生育政策实行的明显优势表现在两个方面：①拓宽计划生育政策的实行空间； ②可以消解计划生育政策与市场经济体制的冲突。

综上所述，计划生育政策的三种实行模式的轨迹是动态变化的，整体上呈现趋同化，具有一定的共通性和互补性。 基于此，计划生育政策的实行不应采用单一模式，而是根据社会和经济的发展需求进行回应性的选择。

4 结 语

客观上来说，计划生育政策的实行模式受制于社会结构和经济结构。 若是简单地说，计划生育政策采用某种实行模式，那是不科学的。 应是伴随着社会结构和经济结构的动态变化，采用适应的实行模式，或者几种实行模式的混搭使用，保持“人口红利”的持续性。 主观上来讲，因为计划生育政策的意识形态较强，所以三种实行模式不可能同步发展，它们的发展取决于计划生育政策的制定者和实行者的做事风格。 因此，笔者希望通过对计划生育政策实行模式的探析，能够尽可能把握好计划生育政策实行的时代脉搏，更好地为中国社会和经济的发展提供动力。 当然，鉴于计划生育政策的模糊性和冲突性的特性，我们不能完全期待以这三种模式清晰地看出计划生育政策的所有问题，笔者只是想呈现出计划生育政策实行过程中不可或缺的维度。