试论行政执法行为之检察监督

邵怡 严忠华

摘 要 检察机关对行政执法行为全面监督则起步较晚、探索较少，面对行政检察由点到面、由阶段性到全程性的领域性突破，检察机关亟需在理论研究和制度构建上作出符合司法需求和实践需要的有益探索。

关键词 行政执法 检察监督 制度构建

作者简介：邵怡，上海市黄浦区人民检察院检察五部主任，研究方向：民法、行政法；严忠华，上海市浦东新区人民检察院检察六部主任检察官，研究方向：刑诉法。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.296

一、行政执法行为检察监督存在的问题及原因

（一）行政执法行为监督路径和领域模糊

近年来，各地检察机关都在行政执法行为监督领域进行了程度不同、范围不一的探索实践，取得了一些个案经验、建立了一些区域模式。但距离行政执法行为检察监督的应然范围仍有很大差距，更多呈现出监督范围不清、重点不明的状况。基层检察机关更是面临传统案件难得、新类型案件难觅的尴尬局面。究其主要原因：一是局限于固有工作模式，未能根据形势任务的变化调整监督思路和理念；二是局限于固有工作领域，徘徊于原有与行政机关的往来模式，对全面开展行政执法监督缺乏宏观层面、全局层面的考察和调研，监督视角被大幅遮挡、监督步伐也必然阻滞不前。

（二）缺乏明确的规范依据和制度支撑

行政执法行为监督在立法上过于原则化，导致实践中无可操作的具体法律依据。尽管各地人大、党委相继出台不少有关加强行政执法行为检察监督的决议，检察机关也与相关行政机关会签工作纪要的文件。相比诉讼监督，行政执法行为监督的法律正当性仍显不足。监督的定位、范围、方式、程序等都不明确，导致监督缺乏刚性、存在任意性，难以避免执法不统一、不规范，使得在公众层面和行政执法机关层面都难以产生应有的监督效果。

（三）有关各方效能接应的内外部环境尚未形成

检察机关与行政机关之间虽有建立一定的执法信息共享机制，实践中运行仍不够畅通，缺乏制度约束，行政机关往往有选择性地输入和提供，检察机关实难掌握第一手、第一时间的行政执法信息，难以梳理发现具有倾向性、苗头性的行政违法行为。党委、人大对行政执法行为检察监督的支持尚未在检察权全面监督行政执法权之层面更新指导理念、调整方法策略，导致检察监督职能实难在行政执法各领域有效渗透，监督触角难以延伸，难免流于形式。

二、行政执法行为检察监督的职能定位

首先，监督立场上应坚持“全力而有限度”的原则。行政权具有很强的专业性、技术性，为了保持行政权的能动与自主，检察权全面回归的同时对行政权应有必要的尊重，监督权行使应恪守监督角色定位，以“适法有度”为基本原则、以督促履职为基本模式。在发现行政机关违法行使权力，损害国家利益或社会公共利益，且难以通过其他救济途径解决，行政体系内部也难以通过纠错机制矫正时，对于行政不作为违法，检察机关应督促违法行政機关在合理期限内依法履职，对于行政作为违法，检察机关应监督违法行政机关限期纠正，并将具体处理情况书面答复检察机关，而非代行其职责。

其次，监督领域上应坚持“全面而有重点”的原则。检察机关在行政执法领域的监督职能应全面扩展。“全面”是要抽象行政行为和具体行政行为兼顾，一方面建立对行政规范性文件的审查监督制度；另一方面建立多领域多触角的具体行政行为监督制度。“有重点”是在考虑现实中行政执法行为复杂多样性以及行政监察制度存在和检察监督精力有限情况下，有所侧重实施监督，可以“关系国计民生”、“涉及重大人身财产权利处分”、“涉及社会管理创新”、“社会关注度高影响大”等为选择评价标准。

再次，监督进路上应坚持“全程而有节奏”的原则。检察监督从事后监督转向事后与过程监督兼顾，监督触角应向行政执法行为历经的各环节各阶段包括行政权领域、审判权领域、执行领域全程延伸。当然在全面探索阶段，也要注意适度介入和适度启动，检察机关通过各种联系协作机制和备案跟踪制度，根据行政执法行为的性质和产生的影响，合理确定监督介入的时间阶段、合理采用各种监督手段，以合适的监督节奏追求更好监督成效。

三、行政执法行为检察监督制度构建

（一）能动拓展监督范围

1.在普遍性、具有共性的行政执法行为中拓展监督范围。各地检察机关根据高检院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》、《人民检察院检察建议工作规定》等规定，以环境污染、土地资源管理、食品药品监管、医疗卫生等关系民生且问题多发、易发的领域为重点，开展行政检察促进社会管理创新工作，积极探索对行政违法行为进行监督。在业已开展的这部分监督实践和经验基础上，乘势而为进一步加强监督，社会公众的认可度和相关行政机关的接受度都较高，可以有效避开各种阻滞和障碍，加快监督进程。

2.在区域性、特殊性行政执法领域拓展监督范围。行政执法行为相应地具有区域性、地方性特色，地方检察机关在监督范围拓展上，亦应有针对性、有侧重性地开展，要兼顾宏观层面信息考察和具体事件分析考量，及时有效捕捉监督线索开展监督，使得监督职能在区域行政执法领域有力渗透。如山东省院通过《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范》、广东省院下发《关于确定行政检察促进社会管理创新试点单位的通知》和《关于开展行政违法检察监督试点工作的意见》、浙江省院召开全省行政执法监督推进会等，各地因地制宜，探索符合区域发展要求的监督重点，办理了大批成功案件，取得了较好社会效果。①

3.在交叉性、附带性监督审查中拓展监督范围。对行政执法行为全程实施检察监督，不仅要在行政权领域、审判权领域和执行领域的各环节各阶段上全面覆盖，在有关违法行政与职务犯罪交叉、诉讼行为与非诉行为交织等场合，监督职能亦应全面履行。如要把行政诉讼裁判执行监督与非诉执行监督结合起来，在执行领域兼顾违法执行行为的监督和行政机关怠于申请或怠于移送强制执行等违法行为的监督等。②

（二）规范构建监督行为

1.“顶层设计+基层创新”，完善监督依据和操作程序。完善行政执法行为检察监督的立法建议有：在《人民检察院组织法》、新修订的《行政诉讼法》以及相关行政法律法规、司法解释中进一步明确检察机关的监督职能，明确赋予检察机关对行政执法行为的知情权、确认权、审查权、重大程序参与权、调查核实权等具体权能，明确规定行政机关接受检察监督的法定义务和具体的法律责任，对检察监督的具体范围、方式、程序、效力等作出具体明确的规定。立法指导实践也来源于实践，立法总是相对滞后，所以要发挥基层创新作用，推动制度创新，适时推动法律的修改完善。

2.适度引入法律原理原则，有效弥补监督职能空缺。作为国家公权力中回应社会发展需要最积极能动的干预力量，行政权处在超前于行政立法的前沿地带，尤其是社会转型时期极易出现行政法治真空地带，检察机关自然需要跟进相应监督，而此时法律规则显然不够依赖，这就需要借助作为法律重要部分的法律原则来进行。③在法律規则缺位时，行政执法行为应遵循法律原则，检察监督亦至少可参照法律原则对行政执法行为是否违法、应否实施监督作出符合立法精神、体现法律价值的评判和处理。

（三）积极营造监督环境

1.积极争取各级党委、人大、政府的支持，同时加强与行政机关的协作配合。借助各地人大制定和完善有关加强行政执法行为检察监督的工作决议或决定，为行政执法行为监督创造良好的区域环境。在此基础上，加强与行政机关的沟通配合，共同研究制定开展行政执法行为监督的决定、意见等规范性文件，探索行政执法与行政监督对接工作机制。

2.建立制约配合监督机制。第一，建立信息共享机制，行政机关将有关行政执法资料移送检察机关备案审查，既能确保行政执法知情权，又能敦促行政执法行为自觉规范；第二，建立重大事项介入调查机制，重大行政执法活动应邀请检察机关派员参加，检察机关如认为必要也可主动派员介入。由此不仅有利于及时开展监督，也有效增强行政执法的透明度；第三，建立联席会议机制，检察机关与行政机关召开定期或不定期联席会议，及时沟通协调疑难复杂的行政执法案件，及时分析研判新的法律法规和执法理念，从而更好达成共识，推进监督工作纵深发展。

3.“检察工作一体化”优化内部监督环境。深化内部各职能部门对行政违法行为案件线索的移送和流转，注重从职务犯罪、刑事犯罪案件中探索行政违法行为监督的重点领域、重要途径和具体措施。依托“部门工作作用力与反作用力”的相互作用形成共赢合力，通过内部协作机制，聚焦行政违法行为监督等新的职能领域，以内部案源线索的特定性、针对性、有效性，探索有数量、有质量的监督案源。

注释：

①②最高人民检察院民事行政厅.行政检察工作的现状与发展.国家检察官学院学报.2015，23（5）.

③广州市人民检察院课题组.论我国行政执法检察监督制度的构建.中国检察官.2011（8）.