基于军民融合发展战略的军工能力建设模式创新研究

2018-12-13中国运载火箭技术研究院赵军贵师今卓李元芳薛冬青

军民两用技术与产品 2018年1期

中国运载火箭技术研究院赵军贵师今卓李元芳薛冬青

军工能力建设作为国防科技工业发展的重要基础，在完成国家重大任务的过程中发挥着重要的作用，其也是建设先进国防科技工业的中心任务之一。进入“十三五”时期以来，我国军工能力建设进入了新的发展时期。

党的十九大报告提出，要“坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力”。军民融合发展战略和创新驱动发展战略的实施对军工能力建设提出了转型发展的新要求。

因此，面向中国特色社会主义新时代，军工能力建设工作要紧密围绕军民融合发展战略进行系统谋划和顶层设计，推动军工能力建设模式创新，实现军民融合发展战略在军工能力建设领域落地。

“十三五”时期军工能力建设形势分析

依据《国务院关于深化国防科技工业投资体制改革若干意见的批复》，军工能力包括战略武器、关键主战装备的技术研究开发和总体设计能力，装备系统集成、测试和总装能力，关键分系统和专用军品配套研制生产能力等方面。

在工业和信息化部“三定”方案中，将军工核心能力定义为在武器装备研制中，对满足装备需求、推动技术发展具有重要作用的研发、制造、试验、测试、配套等能力，包括重要设备设施、核心技术和人才等方面[1]。

本文所指的军工能力建设主要是军工单位的重要设备设施研制等硬能力。

一、国防科技工业“十三五”规划总体要求

国防科技工业是军民融合发展的重要领域。《国防科技工业“十三五”规划总体思路》提出，要坚持军民深度融合，努力构建中国特色的先进国防科技工业体系，努力推进国防科技工业发展由跟踪研仿向自主创新转变、能力建设由任务能力型向体系效能型转变、发展路径由内向发展向开放发展转变、体制机制由基于平台的纵向结构向基于专业化的有效竞争转变。同时，《国防科技工业军民融合深度发展“十三五”规划》提出，要以军民融合支撑创新发展，以创新驱动增强创新活力，统筹实施好军民融合发展和创新驱动发展两大战略。

二、国防科技工业军民融合发展要求

2017年11月，《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》发布实施。其中指出，当前和今后一个时期是军民融合发展的战略机遇期，也是军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期，国防科技工业领域军民融合潜力巨大，要聚焦重点领域，完善政策法规，落实改革举措，推进军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系建设。《意见》围绕军民融合深度发展提出了若干措施要求，对军工单位的军工能力建设提出了新要求。

为深入贯彻落实军民融合发展战略，国家国防科技工业局制定下发了《2017年国防科工局军民融合专项行动计划》。其中提出，要强化顶层设计，推动重点领域军民融合率先突破；进一步深化能力结构调整，实施“同等能力同等对待”原则；深化国有军工企业投资主体多元化改革，积极引导各类社会投资主体参与国防科技工业投资建设，扩大军工投资的渠道和来源；加强军工能力建设军民统筹[2]。同时，国防科工局提出，要突出军民融合，切实把国防科技工业领域作为军民融合发展的排头兵和试验田，努力实现率先突破。

三、军工单位自身能力转型升级的需要

作为军工单位，完成国家重大任务是其首要责任，也是主要责任，军工单位的军工能力建设要积极适应国家政策变化的需要，按照体系化建设、内涵式建设的要求，瞄准重点型号研制生产的瓶颈问题和未来发展需要，提高军工能力建设的系统性、针对性和有效性，特别是围绕体系化、信息化、实战化的武器装备要求，提升研发设计能力、试验验证能力、综合集成能力。但是，国家投资具有局限性、滞后性，并且，国家对军工单位的投入力度和支持范围也在不断缩小，这在一定程度上倒逼军工单位要转变能力建设思路，多渠道筹措资金。此外，军工单位基于自身发展需要，能力建设亟需转型升级，要整合内外部资源，并积极吸收民口单位、社会资本参与军工单位的武器装备科研生产任务和能力建设，形成结构合理、有效竞争、规范有序的能力格局。

军民融合发展战略对军工能力建设带来的问题与挑战

军工能力建设支撑我国国防科技工业发展取得了举世瞩目的成就，为国防安全和国家重大科技工程的圆满完成发挥了重要作用。今后一个时期，是我国军民融合发展的战略机遇期，也是军民融合由初步融合向深度融合过渡、进而实现跨越发展的关键期。军民融合发展战略对“十三五”期间军工能力建设提出了更高的要求。面对军民融合发展战略的要求，现有军工能力建设存在以下5个方面的问题亟待解决。

一、传统军工能力建设滞后于型号任务需要

传统的军工能力建设以保任务为主，但经常出现无法满足任务需求的现象。“十三五”时期，国防科技工业提出了体系效能型能力建设思路，在基础性能力及平台能力建设方面加大了投入力度，改善了军工能力建设滞后于型号研制的局面，但在军工能力建设方式上，仍然以保障任务为主，以立足自身建设为主，尚未能完全融入军民融合发展的要求并进行军民能力一体化考虑，导致建设周期较长，与武器装备科研生产任务需要之间仍存在差距，这在一定程度上降低了军工能力建设的作用及其效益。

二、传统军工能力建设的系统性不够

“十二五”期间，国防科工局深入开展了体系论证工作，以体系规划牵引项目落实，体系化论证和建设能力得到了较大幅度的提升。各单位军工能力建设基本能够按照体系化要求进行规划论证，充分考虑建设项目的系统性、完整性，但在项目评估审查和立项过程中，由于受科目政策要求的影响，评估原则必须严格按照科目政策要求进行，经常出现对建设项目经费大幅调减，面积严格控制，基本不留扩展空间等情况，最终导致建设项目自身的系统性、完整性不强，与民用领域能力统筹考虑的系统性不够，建设项目形成能力的刚性强、柔性弱等问题。

三、传统军工能力建设的前瞻性不够

现有军工能力建设政策的要求是支持背景明确或技术需求明确的建设项目，因此，建设项目规划论证和建设更多地围绕型号需求和技术需求来展开；而对于前瞻性能力建设项目，由于国家对军工单位的支持力度不大，特别是对军工单位的前沿能力建设项目支持基本没有，建设单位对能力建设的前瞻性考虑不足，对前沿项目的积极性和自觉性不高，对兼顾民用领域的前瞻性需求考虑不足，虽然在进行建设项目的系统方案设计时会预留拓展空间或接口，但总体上与军民融合发展要求相比，仍存在差距。

四、传统军工能力建设的经济性不强

传统的军工能力建设主要立足于国家资金投入，因此，建设单位的首要目标是考虑如何有效地从国家主管部门获取项目和资金支持。在项目规划论证过程中，通常将政策支持的方向作为规划论证考虑的第一要素，按照政策方向开展论证，导致规划论证项目或系统方案可能不是最合理的，建成后部分项目虽然投入较大，解决了当前任务急需，但对民用领域能力充分利用的考虑不足，对形成的能力为民用领域服务的考虑不足，导致项目经济性不强，个别项目甚至会给建设单位带来资产负担。

五、传统军工能力体系的开放度不够

无论是通过国家投资还是自筹资金建设，军工能力往往自成体系，对外服务和开放程度较低，对外部资源和能力的有效利用率不高，这与新时代军民融合发展战略的要求存在较大的差距[3]。这种模式已逐步显现出投资消耗大、重复建设、资产效益低、形成能力时间长、企业负担重等问题，而民口企业却面临着资金充沛、产能过剩、任务不足的尴尬局面，因此，急需在军民融合发展战略的指引下，立足于军工单位自身构建开放共享型军工能力体系。

军民融合发展战略下军工能力建设的创新探索

军民融合本质上是一场深层次的制度变革和利益整合，是对现有体制机制、管理模式和能力布局进行改革创新的过程。进入“十三五”时期，军工能力建设要转型升级，必须以军民融合发展战略为指导，坚持创新发展，积极探索建立“十三五”时期军工能力建设新模式。

一、创新树立军工大能力观

国防科技工业肩负着富国和强军的双重使命，在军民融合发展国家战略的指引下，军工单位在其科研生产及运营过程中要树立“大能力观”，按照军民深度融合发展的思路来开展各项工作。

“大能力观”就是站在国家战略全局的高度，站在企业发展的顶层战略层面，以任务为牵引，立足于技术、产品、能力和资本的军民深度融合基础，按照科研生产产业链的要求，坚持军民一体，从能力使用和管理的视角来看待能力建设，将军品能力、民品能力，以及所有可供利用的能力都纳入军工单位的整体能力考虑范畴，建设开放共享型的能力体系，强调“有所为、有所不为”。“大能力观”强调能力不仅是自己建设，而是广泛利用；资金渠道来源不仅是国家支持，更要考虑多渠道筹措，大力寻求社会资本的投入和支持。

二、创新科研生产管理模式

军工能力建设的最终使用者是武器装备科研生产部门，因此，能力效益能否充分发挥，发挥程度有多大，军民融合的程度有多深，科研生产管理体系和管理模式也至关重要。因此，要按照“大能力观”进行思考，从军品科研生产体系出发，进一步创新军品科研生产管理方式。

一是，在理念上，要以开放的胸怀来统筹军民资源和能力，将民用能力纳入军品科研生产管理体系中，在科研项目规划和策划阶段就将民口能力纳入整体考虑范围，充分利用民口单位的资金优势和技术优势，以及其参军的热情优势。

二是，在具体做法上，倡导建立军品科研生产竞争性管理机制，实施多定点研制、竞争性采购。

三是，在资质上，引导参与军品科研生产的民口单位积极申请军品科研生产需要的质量体系资质、保密资质、武器装备生产许可资质等相关资质，作为参与军品科研生产的必备条件。

四是，在管理要求上，要按照产品标准一致、质量管理一致、进度节点一致等要求进行统一管控。民口单位有强烈的市场意识和丰富的市场经验，但对军品科研生产管理要求不了解、不适应，只要有机会参与军品科研生产，就能够很快适应军品的质量管控要求，成为军品科研生产的有机组成部分。

以上多措并举，将推动军品科研生产形成纵向行政管理、横向协同管理，建立起适应军民融合深度发展的多维度矩阵管理模式，推动军民融合科研生产管理模式和管理流程创新。

三、创新军工能力建设模式

创新科研生产管理，优化科研生产流程为军工能力建设模式创新奠定了基础；在此基础上，创新军工能力建设模式，要在能力建设顶层规划设计上下功夫，构建以军为主、军民一体的能力体系，探索研究军工能力体系效能型建设模式。

（一）区分能力属性进行分类对待

军民融合的主体是军，目标是强军，因此，军工单位是军民融合的重要主体，要根据军工单位的发展规划和发展目标，进一步梳理军工单位的产品及能力，将产品细分为核心产品、重要产品和一般产品，并以产品为基础，将能力划分为战略能力、重要能力、一般能力三类，根据不同的能力性质采取相应的建设策略。

按照“小核心、大协作、专业化、体系化”的建设思路，进一步优化军工单位的军品科研生产能力结构，突出核心能力、精干重要能力、放开一般能力，进一步优化军品科研生产能力布局，形成社会资源参与的军民融合科研生产布局。即核心能力立足自身建设，突出核心能力的体系化建设，推动军工能力建设更加聚焦武器装备科研生产任务需要，更加聚焦自身发展需要；统筹重要能力建设，充分利用国民经济能力，充分利用社会优势资源能力，重要能力自建和利用相结合，与军工单位的其它资源能力一起形成核心能力的有效补充；一般性能力要充分利用社会协作，实现军品科研生产能力的分类管理、动态调整、合理布局、开放共享，积极扩大民品协作配套范围，为军工能力建设提供有益补充。

（二）能力建设要体现系统性、前瞻性和经济性

坚持能力建设项目的系统性、前瞻性和经济性原则。按照满足当前武器装备科研生产任务需求和未来发展需要的目标，强化顶层系统方案设计，制定完整性方案，并积极研究国家政策，在坚持统筹的基础上开展建设，确保能力建设项目的系统性。同时，积极进行前沿技术跟踪，超前谋划，保持建设项目的前瞻性，避免项目建设完成时条件已显落后，特别要注重用中国制造2025和工业4.0理念和思路来指导军工能力建设。注重项目的经济性，在论证项目建设方案时，坚持技术先进性和经济性的统一，并不断优化资源配置，以增量投入带动存量优化，进一步提高投资的效率、效益和效果。

（三）提前启动项目实施，满足任务需求

紧密围绕军品科研生产任务需要，立足于军工单位的军工核心能力建设，在做好前期系统谋划和项目论证的基础上，针对任务急需，积极预先开展军工能力建设，尽快形成能力，满足任务需要。同时，按照军工能力建设的管理要求，履行事前备案程序，严格按照要求规范实施，为申请国家的事后补助奠定基础。

（四）创新建设模式和建设方式

在构建军工核心能力的过程中，在立足于国家经费投资建设核心能力的同时，也要积极探索多种方式，如研究以能力收购代替新建模式，可以快速形成能力，满足任务需要；采取能力租赁、能力调配等方式，盘活存量资产；立足于多渠道筹措，除积极争取国家经费投入和自筹经费投入以外，积极吸收社会资本参与军工核心能力建设；参照军品科研生产管理模式，对于特别重大和复杂的建设项目，建立项目总指挥和总工程师制度，加强建设项目方案的系统筹划，实现能力建设与科研工作的紧密结合。

四、创新完善后评价机制

积极创新建设项目的后评价制度，将军民融合程度纳入后评价要素中，建立后评价反馈机制。在能力建设项目完成后，要对项目建设效果和作用进行系统、客观的分析和总结，主要包括项目目标评价、项目实施过程评价、项目效益评价、项目扩展性评价、军民融合程度评价、服务经济社会程度评价等。评价的重点是建设目标的实现程度，项目主要技术指标、经济效益指标的实现程度，特别是将军民融合程度作为重要的评价指标。通过分析，评价已完成的能力建设项目的军民融合水平，总结其建设过程中的经验教训，通过及时有效的信息反馈，为未来能力建设项目的决策、实施，以及军民融合程度的提高，提出相应的改进建议。

五、创新政策支持方式，建立、完善事后补助机制

国防科工局提出，要扩大采用事后补助方式，根据承担任务情况、是否符合能力布局、投资效果等，合理给予补偿。但相关的事后补助管理规定及操作细则尚未出台，急需进一步细化、完善相关规定；同时，对符合改革方向的军工核心能力建设项目要进一步扩大事后补助范围，进一步扩大能力建设支持的范围，以鼓励建设单位自筹资金、提前投入，引入社会资本，与民营企业合资合作，在全面满足科研生产任务需要的同时，推动军民融合深度发展。