三权分置视域下农地流转风险及防范

黄建军

（河南理工大学，河南焦作454000）

从世界各国传统农业向现代农业演变的历程来看，农地的适当集中和适度规模化经营是客观的趋势和普遍的规律。相比农地的细碎化经营，农地的适度规模化经营能够提高农地利用效率，促进农业发展，增加农民收入，还能与农业科技投入实现有效契合，推动传统农业转型升级。

20世纪80年代初，我国确立了农村土地家庭联产承包责任制，农地所有权和农地承包经营权分离（即两权分离），这一制度在调动农民生产积极性、解决温饱问题的同时，也形成并固化了“家家有地户户种田”的农地细碎化格局。随着我国工业化和城镇化的推进，大批的农业剩余劳动力不断向非农产业转移、农业人口在城镇落户，通过农地流转实现农地适当集中和适度规模化经营，就成了农业现代化的必然选择。为响应实践需要，2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发现农业适度规模经营的意见》，正式确立了“三权分置”的农地制度，为农地流转提供了政策依据和制度保障。鉴于“三权分置”制度涉及到农业经济关系和农村社会关系的结构化调整，如果没有相关政策的配套和制度的协调，其运行也存在相应的风险，必须加以防范。

一、“三权分置”推动农地流转的机理———减少不确定性

随着我国工业化、城镇化的发展，农地流转的实践早已有之。在两权分离背景下，农地承包权和经营权没有分置，承包农户对于农地流转始终存有疑虑，担心农地流转之后，再也收不回来，失去生存保障，这严重阻碍了承包农户流转农地的积极性，导致部分农户宁可抛荒也不流转的情况。

经济学家诺斯认为，制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效的）结构来减少不确定性。[1]中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确指出：农村土地实行所有权、承包权、经营权分置并行，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。这就从制度上清晰地界定了三权之间的关系。在农地流转过程中，流转的是农地的经营权，不是农地的集体所有权和农户承包权。对于农地集体来说，不用担心集体所有土地流失的问题；对于农户来说，在打工的同时，可以放心地流转自己承包的农地，不用担心合同期满收不回承包地的问题；对于农地流入方来说，在流转合同规定的期限内，可以自主经营农地，不用担心承包农户的干扰。三权分置制度，明确了农地流转过程中集体、承包农户和流入农户的权利义务关系，减少了相关各方的不确定性，为流转各方提供了稳定的预期。

二、“三权分置”框架下农地流转存在的潜在风险

（一）非自愿流转

细碎的农地只有通过集中连片的流转和整合才能实现规模化经营，农地流入方要想实现规模经营，就必须要和同一连片区域的大量承包户签订土地流转协议。在同一连片区域，由于家庭劳动力数量、素质、非农就业稳定性、收入水平、社会保障水平等因素存在差异，不同农户对承包地的流转意愿也存在差异，[2]有些农户愿意流转土地，有些农户更愿意选择自己耕种。在农地流转意愿分化的情况下，农地流入方要成功与所有承包户就流转价格、期限、相关权利义务等达成共识并签订流转协议，必然会面临非常高的交易成本。

在过去的农地流转实践中，为了简化程序，降低交易成本，有些地方会选择集中流转。即由村集体（或者村民小组）作为流出方的代表，与流入方进行谈判；或者由村干部逐家逐户做农户的工作。一部分农户会碍于面子，并不是非常情愿地将自己承包的农地流转出去。相较与地方政府或者村集体直接强制农民流转土地而言，这种流转方式对农民意愿的违背程度“较轻”，还具有一定的“隐蔽性”，但其风险不容忽视。一些农户在没有非农就业或者非农就业不稳定的情况下流转了土地，非农就业失败之后返回农村，因为流转合同未到期，会陷于失地失业的窘境，成为社会稳定的隐患。

（二）农地非农化与非粮化

农地非农化指的是农地流转之后没有用于农业生产，而是用于第二或者第三产业；农地非粮化指的是农地流转后虽然用于广义上的农业生产，但并不是用于粮食生产，而是用来种植经济作物，或者用于养殖等用途。非农化会侵蚀农业的基础地位，非粮化则对国家粮食安全造成冲击。

农地非农化或者非粮化，客观诱因是源于农地在不同用途上的利润差异。同样的农地，用于第二产业和第三产业，其利润要比用于农业生产要高的多；农地用于种植经济作物，要比用于粮食生产的利润高的多。据农业部门测算，一亩地种蔬菜的收益是种粮食的5倍，搞水产养殖和花卉种植是种粮食的7倍。[3]主观因素是农民对农地流转之后使用的漠视。在三权分置框架下，农户的土地承包权能够得到有效保障，在土地流转过程中，农户会更关注流转租金（或收益）的数量以及支付方式等问题，不关注农地流转之后如何使用。与此同时，在农地流转过程中，地方政府和村集体（或者村民小组）的监管缺失也为流入方改变农地用途提供了“机会”。作为地方政府来说，农地非农化能够为自身带来经济上的收益和政绩上的显示，故而可以“选择性失明”；作为村集体（或者村民小组）来说，虽然制度上规定其“有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为”，但在操作层面，村集体（或者村民小组）没有行政执法权，也没有经济上的激励，导致其监管流于形式。

（三）土地流转违约

市场经济是法制经济，在土地流转市场上，流转双方签订流转合同之后，都有义务遵守合同约定。就我国国情而言，流转双方都有违约的可能。对于农地流出方来说，流转前过高地估计自身城市生存能力和非农就业水平，当其失去在城市的非农就业返回农村之后，会重新要求取消流转合同，自己经营承包地。对于规模经营的农地流入方来说，因为农业的自然风险和自身的经营不善，陷于长期亏损、甚至破产状态，不能履行流转合同，农户无法获得相应的租金和收益。

“两权分离”框架下，农地流转具有一定的封闭性，流转主体的选择有身份的限制。现有的《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》均规定，农地流转时，在同等条件下，受让方（也就是农地流入方）是本集体经济组织成员的，享有优先权。这种流转在农地的配置效率上没有达到最优，但它可以借助风俗习惯、乡规民约、公共舆论等农村熟人社会的非正式制度安排，比较有效地化解流转纠纷。在“三权分置”框架下，农地流入方完全突破了成员身份限制，只要是有意愿和能力从事农业生产活动，都可以作为合法的流入主体参与农地流转，农地流转的开放性更强。这种格局下，农地流转纠纷，就只能借助法律手段；考虑到“法不责众”，在面对弱势群体的农民时，法律解决的成本可能就会相当高。

三、“三权分置”框架下农地流转的风险防范

“三权分置”强调在坚持农村土地集体所有的前提下，保护农户的承包权，放活农地的经营权。针对上述存在的各种风险，只有制定相应的措施，才能有效协调各方利益，实现农业适度规模经营，促进农业转型升级。

（一）坚持以人为本理念

从宏观层面来讲，伴随着我国新型城镇化的发展，农业就业人口逐渐向非农产业转移，农业实现适度规模经营是一个必然的发展趋势。但是，由于我国农民的整体素质偏低，其非农就业还存在相当程度的不稳定性，非农就业失败后重新返回农村就业的情况在相当长时期内会持续存在。因此，在农地流转问题上，政府必须要坚持以人为本理念，充分尊重农民意愿，贯彻自愿原则，切不可急躁冒进。要因地制宜，综合考虑农地特点、农业劳动力转移质量、农地流入主体情况等因素推进农地流转。[4]要处理好效率与公平的关系、发展与稳定的关系，坚决杜绝各种形式的强迫流转行为，坚守“农民利益不受损”的底线不动摇。

（二）提高农户素质

农民由于整体素质偏低，在市场经济农地流转的过程中，处于弱势群体的地位。在风险防范的过程中，必须要提高农民的素质，调动农民自身维权的意识。可以以村为单位，由乡（镇）农业管理部门组织专家，对农民进行教育。一是要加强对“三权分置”农地制度的教育，重点围绕“三权分置”制度下农地所有权、承包权和经营权的权利内容进行介绍，提升农民的权利意识，引导农民用权利来约束村集体（或村民小组）的权力扩张；二是要加强风险教育，介绍农地流转过程中可能的风险，引导农户在农地流转过程中根据自身劳动力结构、非农就业情况作出理性选择，防止盲目跟风流转农地；三是要加强法制教育，提高农民的法律意识和合同意识，引导农户明确自身在农地流转过程中的权利义务，遵守合同约定。

（三）加强农地流转全过程监管

防止农地流转非农化和非粮化，可以确保农业基础地位和国家粮食安全，避免出现社会系统性风险。为此，必须要调动农地流转相关主体的积极性，对农地流转进行全过程监管。一是要做好农地流入方的资质审查。可建立农业管理部门、村集体（或村民小组）代表、承包户代表、农业专家等多方参与的农地流转审查监督机制，采取书面报告和现场查看等方式，对农地流入方的主体资质、农业经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查审核，让真正愿意从事和关心农业发展的人（或组织）拥有土地，从源头上控制农地非农户和非粮化；二是要做好流转农地使用情况的信息公开。农地流转后，农地流入方要通过一定的渠道，公开农地使用状况，接受承包户、村集体（或村民小组）、农业管理部门和社会的监督；三是做好流转农地使用情况的不定期巡查。农业管理部门要组织专门人员，对流转农地使用情况，进行不定期巡查，发现违规使用要及时进行制止和纠正。四是调动农地流出方（承包户）监督的积极性。在农地流转合同中要特别约定，凡是农地流入方改变农地用途的，农地流出方（承包户）有权终止流转合同并要求赔偿。

（四）加大对农地流入方的扶持

针对农地流入方可能遭遇的自然风险和经营风险，政府要积极作为，多措并举，提高农地流入方应对风险的能力。一是国家要加大对农田水利基础设施的投入，增强农业抵御自然风险的能力；二是要加大对农业科技的投入，改良农作物品种，帮助农地流入方生产出适应经济新常态下消费需求的健康、绿色农业产品，保障“舌尖上的安全”；三是完善农业补贴政策。农地流入方围绕当地主导产业和特色产品，开展适度规模经营的，要按其经营面积和亩均标准由中央财政对其进行直接的农资综合补贴；对农地流入方开展的仓储烘干、晾晒场等基础设施建设给予贷款贴息支持；对农地流入方投保农业保险给予一定的保费补贴，分散和降低其生产经营风险；四是加大金融支持，商业银行在县域的分支机构和农村信用社，可以建立新型农业经营主体生产经营直报系统，为农地流入方提供点对点对接信贷、保险等服务，对符合信贷条件的灵活确定贷款期限，简化审批流程，解决其信贷资金需求。

（五）完善配套制度

一是完善农村社会保障制度，大力提高失地失业农民（尤其是老年农民）的社会保障水平，消除农户流转土地的后顾之忧。[5]二是完善农地纠纷解决机制，畅通农户申诉渠道，依托乡（镇）农页管理部门，建立农地流转纠纷调解和仲裁机构，通过多种方式及时解决农地流转纠纷，避免矛盾升级。三是完善农民培训制度，对农业转移人口开展非农就业技能培训，提高就业稳定性和收入水平；对农地流入主体进行市场需求信息获取、营销策略、现代农业技术等内容的培训，使其真正成为爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民，降低经营失败的风险。四是设立农地流转保证金制度，由农地流入方缴纳特定数额资金，用于在经营失败时支付给农户，减少农户损失。

（六）规范农地承包权互换制度

“三权分置”框架下，农地承包权始终属于农户，不能流转，但是，承包权可以在同一经济组织内的农户之间进行互换。面对我国农地细碎化的分布格局，在承包农户流转意愿分层的背景下，农业管理部门要做好农地流转意愿摸底调查工作，选择农地流转意愿高的区域推动农地流转。对于集中连片区域内不愿意流转的承包户，村集体（或村民小组）可以组织同一集体经济组织内的成员进行协商，在愿意流转和不愿意流转农户之间，互换农地承包权。既可以在同一连片区域内互换农地，实现地块位置变更；也可以在不同区域互换农地，实现地块合并。关键是要规范协商的程序，充分尊重承包户的意愿；承包权互换后，可以重新签订承包合同，颁发土地承包经营权证。

[1]诺 斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联书店，1994.

[2]许恒周，郭玉燕，石淑芹.农民分化对农户农地流转意愿的影响分析[J].中国土地科学，2012(8).

[3]王颜齐，郭翔宇.土地承包经营权流转外部性问题探索——基于土地发展权的讨论[J].学术交流，2014(7).

[4]赵颖文，吕火明.关于农地适度规模经营“度”的经济学理论解析[J].农业经济与管理，2015(4).

[5]常 伟，李 梦.农地大规模流转中的风险及其防范化解[J].湖南社会科学，2015(5).