东港市农村耕地流转问题探讨

杨晓东

摘要：探索如何合理流转农村耕地，让流转双方实现共赢，是土地流转顺利进行的关键所在。介绍东港市开展“整县推进”农村土地承包经营权确权登记颁证和抵押贷款试点工作以来土地流转情况，分析土地流转对东港市农业农村经济的影响，以及流转程序不规范、农民不愿流转等4个问题产生的原因，提出做好土地流转工作的建议。

关键词：土地流转；规模化经营；新型经营主体；农业机械化

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2018）04-0075-03

东港市位于辽宁省东南部，地处丹东市西南部，是国家商品粮基地县（市）和优质大米主产区之一。近年来，全市农村外出务工人员增多，尤其是留守农村的青壮年劳力减少，导致农村老龄化、空心村现象普遍存在。传统的零星粮食种植及以劳力换土地收成的模式已不再适应新形势的发展要求。实现规模化种植，采用机械化解放劳力，成为当前农业农村经济发展的新业态。而要实现土地规模化经营，发挥机械化的高效作用，必须首先解决一家一户土地经营方式的问题，这就需要将分散的土地向新型经营主体流转。探索如何合理流转农村耕地，让流转双方实现共赢，是土地流转顺利进行的关键所在。

1 东港市农村土地流转情况

东港市以承担国家农业部、省农村土地确权试点为契机，开展“整县推进”农村土地承包经营权确权登记颁证和抵押贷款试点工作。到2017年底，全市完成18个乡镇（街道）14.88万户的确权登记颁证阶段性工作，实测面积9.24万hm2，被评为全省农村土地承包流转示范县。全县土地流转面积2.60万hm2，占家庭承包土地面积的86.70%。新型农业生产经营体系构架基本建成，规模以上农业产业化龙头企业、农民专业合作社和注册家庭农场分别达到141家、829家、298家，其中，从事水稻生产百亩以上种植大户865户，包括千亩以上44户、家庭农场213家、水稻生产类合作社163家、农机服务合作社40家。新型规模经营主体经营水稻生产总面积2.13万hm2，占全市水稻种植面积的45.71%。土地流转促进了土地规模经营和粮食种植面积的扩大，全市耕地面积8.67万hm2，粮食总产量连续7 a超过5亿kg，其中水稻种植面积近4.67万hm2，产量35万t。

2 土地流转对东港市农业农村经济的影响

2.1 土地流转成为农村劳动力转移的必然需要

当前，东港市大多数农村青壮年劳动力不愿留在农村干农活，而选择进城务工，留守农村干农活的多为老人和妇女。即使这些人习惯了农村生活，但他们逐渐老龄化，劳动能力呈现下降趋势。为了避免出现土地抛荒，更为了减轻繁重的体力劳动，有的选择雇用农机作业，有的选择把土地流转出去让新型农村经营主体代耕。随着时间的推移，土地流转逐步成为农村土地经营的主要方式和农村劳动力转移的必然需要，规模化经营成为现代农业发展的方向。

2.2 土地流转能达到流转双方互惠互利的双赢效果

东港市山多地少，人均耕地面积不足0.13 hm2，即使种植效益较好的水稻，仅依靠这一亩三分地也很难致富。土地流转给农机合作社等新型经营主体之后，可以把农村劳动力从繁重的体力劳动中解放出来，或进城或在当地从事二三产业，其所获得的务工收入要远高于农业生产收入，这也是农村青壮年劳动力离乡进城务工的根本原因。与此同时，新型农村经营主体可以通过土地流转扩大种植规模，利用机械化实现节本增效，利用规模化提高经济效益，这样可以达到互利双赢的效果，成为土地流转双方增收的一大渠道。

2.3 土地流转促进了农机化发展

规模化与农机化是相辅相成、相互促进的关系。实现土地合理流转，可使原本一家一户分散的土地连接成片，形成土地适度集中规模化经营，能够有效发挥大中型农业机械的功能，提高农业生产效率，降低农业生产成本。同时，有助于农业新技术新装备的应用推广，提高农业综合生产能力。实践证明，没有土地规模化，就没有真正意义上的农业机械化，而农业机械化水平的提升，可以让土地规模扩大化，让土地经营利润最大化。到2017年底，东港市拥有各类农机近2万台，农机总动力达到63.8万kW，水稻生产耕种收主要环节综合机械化水平达到98.00%，位居全省前列。全市农机专业合作社发展到40个，拥有农业机械2 600余台套，固定资产总额1.5亿元，耕种收全程化作业服务面积近2.00万hm2。每逢春种秋收时节，面朝黄土背朝天、只顾弯腰劳作的农民越来越少，取而代之的是“铁牛军”。

2.4 土地流转有利于农田基本建设和统一管理

大多数农户处于分散化经营，土地細碎化严重，而条块分割的土地很难进行系统的农田改造，也为农田基本建设增加了难度。通过土地流转实现土地规模化，有利于机械化大规模高效作业，有利于农田基本建设的统一规划，提高农田抵御各种灾害的能力。此外，传统的散户种植模式因各家各户种植的水稻品种不一，病虫害防治也五花八门，缺乏统一管理，往往因用药过多而加重农田污染。土地集中流转后，有利于农作物病虫害统防统治，有利于插秧机、收割机、集中育秧等先进技术装备的推广应用，有利于高效技术集成与现代农业发展。

3 东港市土地流转中出现的问题

3.1 流转程序不规范

在东港市农村，许多土地流转没有按照土地流转规范合同的约定来进行，有的只是口头约定而没有签订正式的合同，有些合同1 a一签，土地流转价格波动较大，一旦发生矛盾和争议，很难调解。农村耕地经营权流转大部分是自发行为，在乡村两级没有备案，具体对哪些耕地进行了流转，流转到何人耕作，目前尚缺乏有效监管。土地流转机制不完善及信息传播不畅通，阻碍了农户经营土地规模的扩大。

3.2 农民不愿流转

农民不愿流转自家土地的主要原因在于：一是社会保障体系不健全。离乡不离土，是多数进城务工农民的心态，因为农民进城务工无法享受到城市居民的社会保障，而农民一旦缺乏生存保障，就会以土地作为唯一的依靠，对土地产生强烈的依赖性。二是农民收入不稳定。离开农村进城务工也需要一定的勇气，没有一技之长的农民在困难的经济形势下来到城市生活并不容易，城市生活成本、教育成本等远高于农村，因此，一些农民仍把耕地作为最基本的生活保障，想留几分口粮田粗放经营，不愿轻易转移出让。三是耕地转出收益不大。由于东港市人均耕地不足0.13 hm2，一些人感觉土地流转没多少收益，流转与否没多大变化，不如自己种植，农闲再去打工，觉得这样稳妥些。四是连片耕作有障碍。在成片成规模的地块，总有没有外出的农民不愿流转自己的责任田，即使仅有几户不愿流转，也会给规模化经营和机械化作业带来困扰。

3.3 承包经营盲目，产量低、补贴少

一是种粮大户盲目承包耕地，扩大种植规模，在资金、用工等方面出现紧缺时，便采取粗放管理经营，导致单产和总产下降。二是种植大户补贴少，国家粮食生产补贴、良种补贴、购买生产资料综合补贴实际上均按承包耕地面积发放到原农户手中，种粮大户能享有的只是购置和更新大型农机的补贴，影响了部分种粮大户的积极性。

3.4 农忙季节用工难，工价高、人难找

由于大部分青壮年外出打工，在家的一般为50岁以上老人和中年妇女及留守儿童。一些没有机耕道、无法实现以机代牛工程的偏远村庄，因栽插、收割等农事相对集中且时间紧、用工多，各地用工普遍短缺，工价一再上涨，既增加了用工成本，又常常因找不到人而延误农时。

4 做好农村耕地流转工作的几点建议

耕地流转现象在农村虽已普遍存在，但在流转程序的规范性方面尚有欠缺。建议当地政府为农村耕地流转规范化做好指导工作，在政策上提高农民失业、养老等保障力度。

4.1 坚持政策化原则，保证耕地规范化流转

一是土地流转必须在土地延包年不变的政策下进行，以保持家庭承包经营制度的长期稳定。二是规范村委会行为。耕地流转必须坚持“依法、有偿、规范、自愿”的原则，村委会不能下指标或强制推行，要充分尊重农民的意愿，做到一切围绕农业发展、一切为了农民增收。三是规范耕地流转操作与管理。各级农村经营管理部门要各司其责，主动做好土地流转合同的签订，及时办理合同的备案、变更、解除等工作，积极稳妥调解、处理土地流转纠纷，确保承包耕地经营权流转工作规范、有序、健康发展。四是坚持耕地流转的主体是农民。农业生產效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转的过程中，务必要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，着力保证农村社会稳定发展。

4.2 稳定粮价，提高农民种粮积极性

近几年，国家粮食收购保护价一再调整，大大促进了粮食生产积极性，但由于各地粮库储备粮收购时间、数量有限，且收购要求较为严格，种粮大户常因时间紧迫而赶不上粮库收购期限。大量粮食一旦囤积，价格缺乏保证，易给粮农造成经济损失，挫伤粮农生产积极性。

4.3 发展多种形式规模化经营，加快现代化农业发展

一是探索并发展农民合作社、家庭农场、股份合作制等多种形式规模化经营，让更多的农民在农业生产中获取丰厚的利益，拓宽受惠人群。二是引导小规模种植户适度经营，因势利导，合理经营，适当调整搭配劳力物力。根据作物生长规律性，提高粮食产量。三是为种粮大户提供低息或无息贷款，简化贷款手续，保证贷款资金及时到位，改善农业生产条件，提高劳动生产率。四是增加农机补贴品目和型号，加大家庭农场和农业合作社农机购置补贴比例，提高新型农村经营主体机械化高效作业水平。五是加强机耕道、农田水利等农田基本设施建设，为粮食生产提供保障。

参考文献

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