中国政府会计权责发生制改革与建议研究

文/SOONVILERTH PHONESALY，中国海洋大学

当今世界的主题离不开改革与发展，中国改革开放已经20多年，传统的计划经济体制已经逐渐转向了市场经济体制，许多旧的方法和管理体制都将面临着改革。收付实现制已经不能满足中国的需求了，加之从国外的政府会计体系来看，中国还是与他们有着不小的差距。所以说，中国应不断完善预算会计制度体系，权责发生制则顺应大众发展湖流。权责发生制是国际热点，研究它可以有效地对中国政府会计理论体系提供一些建议。

1 政府会计的目前形势

在财政工作中，政府会计可以很好的对财政资源进行综合管理，从而让政府更好的履行社会职责。在1998年，中国政府颁布《财政总预算会计制度》，并一同施行《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》，明确各公共权利机构，例如各行政机关和事业单位以及各级部门，在会计工作中把主要核算制度定位收付实现制。把国际会计师联合会中的相关划分标准作为依据。让会计权责发生制度、修正后的会计权责发生制度以及基础收付实现制度和调整后的收付实现制度共同组成会计基础。而在后续实际政府工作中，多使用的是两种调整后的会计标准，同时加以不断调整。而中国政府实际采用的，还是在2001年提出的《财政总预算会计制度暂行补充规定》中规定的，以收付实现制作为基础会计方案，在特殊环境下使用权责发生制。同时，医院会计作为我国施行权责发生制的代表，其施行的权责发生制也是相应调整后的、不完整的。

2 政府会计权责发生制的必要性与可行性

2.1 政府会计权责发生制的必要性

政府如果想进一步的让公众明确政府收支情况，那么对会计权责发生制进行改革是必然前提。近些年，财政预算管理机制调整，会计制度改革正在逐步进行，而会计权责发生制改革是这些的基础。而市场经济也在不断的完善，这种内外部环境统一的变化，让中国在宏观经济制度上也进行了细节化但是重大的改革措施，尤其是财政预算方面。但是在政府会计方面，相关改革十分不足，会计制度不能很好的在实际中使用，尤其是中国政府仍然在使用过去的收付现实制，这种制度下，政府会计信息不足以完成反映信息、公开信息的任务，政府财政信息不够明确，直接让财政问题无法被早期的工作凸显出来，使得政策制定人员不能很好的调整政策。所以只在权责发生制开展的基础上，对政府会计相关制定标准进行调整，才能让会计信息得到完善，适应现代的会计要求。

2.2 政府会计权责发生制的可行性

随着改革的进行，权责发生制的优越性越来越显著，中国政府改革的内容就在于权责发生制的动因上。权责发生制能在政府的资产管理和负债管理等方面中发挥更好的作用，促进政府履行应尽的责任，更好公开财政信息，让会计信息更加真实。

权责发生制在中国有过一定的实践经验，这一点为后面的政府会计改革提供了很大的帮助。政府权责发生制的改革离不开中国在经济、政治体制上不断做出的努力和改革，这些外部条件都为其改革创造了良好的环境。近年来，党的十九大和“十二五”规划都给政府权责发生制的改革提供了方向。随着中国不断加快财政预算管理体系改革以及行政改革的步伐，对会计信息的要求越来越高，无疑会推动政府会计权责发生制的改革，同时会计权责发生制的改革也将作为中国政府改革体系的重要一部分。

总而言之，中国外部大环境和政府内部动因都为政府会计权责发生制的改革提供了条件，而关于这一方面的理论探讨也已经发展了十多年，部分地方政府也参与了一些实践工作，中国政府应尽快推动会计权责发生制的改革。

3 中国政府会计确认基础存在的问题

3.1 忽视其他使用者对会计信息的需求

尽管自2017年初以后，新政府会计准则正式实施，要求政府部门在编制决算报告时采用收付实现制，在编制财务报告时则采用权责发生制，推动了权责发生制的改革步伐。但从实践角度看，新政府会计准则在我国的实施时间较短，尤其是在地方政府推行时还存在很多难点和经验，政府部门在编制财务报告时仍然会采用收付实现制，而决算报告依然以收付实现制为主，这促使权责发生制在政府部门中的应用较少，还需要很长一段时间才能发展完善。

3.2 不利于政府性资产的核算和反映

权责发生制对于政府部门固定资产的管理能发挥更好的作用，能更准确地核实政府固定资产的折旧、摊销等情况，但这些均建立在一定的技术和人力成本的基础上，实际应用中还存在很多困难，而政府会计采用的收付实现制基础，则会造成政府资产信息的失真，不利于政府资产的核算。自2016年开始实施的行政单位会计制度对政府资产计提折旧有明确规定，如不需要进行计提折旧则不设置累计计提科目。但中国政府对资产计提折旧并未作出强制规定，这导致一些政府职工对资产核算重视不足，对资产计提、摊销处理不够严谨，甚至为了减少核算量而忽视资产计提折旧、摊销等等，造成政府资产核算信息的失真。

3.3 负债信息的披露缺乏完整性

在实施收付实现制时，政府的财务报表是不能反映这些问题的，即是无法完整地披露出政府的负债信息，如一年的财务报表，当期收入的显性负债将被计入报表中，而未用现金支付的以及当期未收入的隐性负债则不会被计入报表，这无疑会造成政府部门的实际债务高于财务报表所反映的负债情况，且使财会人员夸大了政府的可用财政资源，政府潜在的负债危机也容易被忽视，对政府部门的长远规划和发展造成不良的影响。

3.4 政府会计权责发生制改革的建议

第一，立法是推行改革的前提条件。西方部分国家和OECD国家的权责发生制改革均表达出一个关键信息：法律法规先行作保障。比如新西兰政府是最早引入权责发生制的国家，自20世纪80年代末起开始实施改革，于1988年出台《国有部门法》及1989年颁布《公共财政法案》，多项法案的出台为权责发生制的改革和实施打下了坚实的基础。中国政府于2017年1月1日执行的新《政府会计准则》初步构建了政府会计核算体系，并明确了五个财务会计要素。但目前，中国的政府会计法律法规还相对落后，政府需要尽快出台新的法律法规，推进权责发生制在政府部门的改革和实施。

第二，加快配套设施建设及技术开发。从其他国家和国际组织的经验中可以发现，引入权责发生制处理政府财务信息，对政府的信息系统和技术要求较高。繁多的财务信息如果没有专门的信息技术系统，仅靠人力难免会出错，处理效率也相对较低。中国在改革会计权责发生制时要根据各部门对会计信息的需求，针对性地调整会计软件或引进其他软件，如法国引进ACCORD系统专门处理支出核算问题。加快配套设施的建设和计算机技术、信息技术的开发，既能解决财务信息处理问题，降低错误率，也能提高政府部门的效率。

第三，加强财会人员的技能培训，提高政府人员的专业素养。中国政府长期实施的收付实现制，在操作和技术层面都相对成熟，对于财会人员的要求较低，很多政府人员不需要太多培训就能熟练掌握。但引入的权责发生制相对复杂，对财会人员的要求也随之提高，需要他们发挥自身的主观能动性，对权责发生制有深度的认知。因此政府部门不仅要针对财会人员开展理论知识培训，加强他们对权责发生制理论和内涵的理解，与时俱进，在实际工作中应用时，还应加强专业技能的培训，提高财会人员的操作能力，促进权责发生制的广泛应用，提高工作效率和管理能力。

第四，加强宣传引导，引发政府人员对政策的思考和认同。要切实落实政策，需要政府人员的认同和支持，只有各类一线工作人员对政策有所思考和深入的理解，才能让各级政府职员都能建立改革的观念，深刻认识到政策改革对于中国财政改革的重要性。因此各级政府应加强宣传指导，指导政府人员开展财会工作，让政府人员理解引进权责发生制的重要意义，促进全面改革的顺利开展。