建设“强富美高”新无锡背景下基本公共服务创新研究

陈 倩

（无锡太湖学院 商学院，江苏 无锡 214064）

在建设“强富美高”新无锡背景下，基本公共服务机制与路径的创新是加快无锡高水平全面建成小康社会的重要任务。保障和改善民生是政府工作的根本出发点和落脚点，结合无锡新时代高质量的发展要求，当前基础教育、基本医疗、社会保障、环境保护、基础设施等内容的公共需求全面快速增长，公共服务的创新与均等化是改善民生福祉，促进公平正义和构建和谐社会的重要策略。公共服务机制与路径的创新是加快无锡市高水平全面建成小康社会的重要任务。顺应十九大精神，研究公共服务创新的新机制、新路径、新政策，对推动“强富美高”新无锡建设具有突出的理论价值和实践意义。

一、无锡公共服务发展现状及存在的问题

无锡政府的公共服务职能近几年不断完善，公共服务水平不断提高，结构不断优化，近些年取得了显著的成就。政府公共服务支出不断增加基础教育、公共医疗卫生、社会保障等方面的服务水平。

（一）无锡公共服务的发展现状

1.基础教育方面，大力促进教育公平，成效显著。无锡坚持教育的优先发展，完善现代教育体系和提高教育的质量。政府致力于促进素质教育与教育公平，努力实现城乡基本公共教育服务均等化。具体开展了包括推进学前教育的普惠优质发展，推进普通高中的优质特色发展，现代职业教育和高等教育突破式发展，以及推动社会教育开放发展等措施，取得了显著的成效。

2.公共医疗卫生服务方面，推动基层医疗升级，势头强劲。无锡近年着力建设现代医疗卫生服务体系，完善基层医疗机构的补偿机制，进一步深化医药卫生体制的改革，构建了无锡区域的人口健康信息化平台，逐步完善了居民的电子健康档案。

3.社会保障方面，完善精准帮扶助困机制，稳健提升。无锡实行完善精准帮扶助困机制，完善社会救助、住房保障和供应体系。无锡开展了一系列精准帮扶和精准脱贫措施，确保低收入家庭人员各类帮扶救助水平相应提高，生活稳步改善。养老保障方面，伴随老龄化的进程，无锡政府实行“居家作为基础、社区作为依托、机构作为补充和信息作支撑”的多支柱全面养老服务网络构建。主要致力于建设社区居家养老服务，鼓励养老服务与医疗卫生相结合。

4.就业政策方面，实施高质量的就业战略，效果明显。无锡建立了就业与经济发展相联动的体系，形成了促进高校毕业生、失业人员和退役军人就业的综合性经济政策体系。在健全公共就业服务体系方面，建立了科学的就业质量评估体系和精准的就业服务机制，并加大了针对劳动者的终身职业技能培训制度完善。无锡政府努力拓展富民增收渠道，促进居民收入增长，合理调整收入分配结构。通过健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制和支付保障机制，实现居民收入与经济同步增长。

5.人口服务和管理方面，深化户籍制度改革，有效衔接。无锡积极提升人口素质、着力优化人口结构，促进人口均衡发展。伴随国家的户籍制度改革和城镇化进程，进一步促进人的城镇化这一进程，并在“智慧城市”建设的基础上，推动无锡人口服务管理的信息化。

6.环境保护方面，着力建设生态环境，状况向好。无锡政府在城市垃圾处理、农村垃圾处理、和饮用水源地保护方面做了大量的工作，逐步改善无锡生态环境。政府着力打造智慧环保、智慧气象，实施民生幸福工程，进一步增进本市百姓民生福祉。

（二）无锡公共服务存在的问题

无锡地方政府在江苏省的政策指引下，立足无锡的地方实际情况，转变政府传统职能，努力提高在公共服务方面的水平和覆盖率，取得了不错的社会效益。但目前，无锡政府公共服务方面还存在以下几个问题，需要进一步完善。

1.基本公共服务城乡差距明显，资源覆盖不均衡。无锡在经济发展过程中，存在着城市远超农村经济发展的现象，所以存在着城镇居民在教育、医疗、文化体育等方面享有优先保障的现实情况。资源分配不均导致城乡地区之间存在差别，部分地区的公共服务水平需进一步提高，体系需进一步完善。

2.公共服务政府建设力度不足，导向定位不精准。在建设公共服务政府的过程中，无锡地区仍须面临严峻的现实：基本公共教育水平城乡差距明显，基本就业创业服务存在缺失，基本公共文化体育建设力度不够，环境保护、环境检测问题不容乐观等。针对以上问题，无锡政府存在着运行机制不够完善、建设力度不足等问题，公共服务职能有待进一步的优化及完善，百姓的公共诉求仍没有得到完全有效的解决。

3.公共服务供给形式单一，多元主体不协调。在政府提供公共服务的过程中，现有公共服务存在着成本支出较高而效率较低的状况。政府提供公共服务效率较低的主要原因是政府所提供的公共服务不以盈利为目的，以公共利益最大化为供给取向，缺乏利益驱动机制。与此同时，政府长期垄断公共服务，运行效率较低，造成一定的资源浪费、百姓在公共方面的需求依然未全面落实。此外，缺乏外部监督也是造成公共服务效率不高的重要原因。公共服务效率的低下不利于加快全面建设小康社会的进程，对经济健康发展造成不良影响。

4.社会组织公共服务功能欠缺，开发利用不深入。鉴于上述分析的完全由政府提供公共服务会造成效率较低的现实情况，政府应鼓励更多的社会组织参与到公共服务的提供中来，扮演公共服务提供者的角色。完全由政府垄断公共产品和服务的提供无法满足公众多样化的需求，与此同时社会组织的逐渐发展，其具有专业、独立和非营利的特点正好契合了这一要求。社会组织可以提供高效和多样化的社会服务，但由于当前法律制度、公共服务供给模式等限制，社会组织在公共服务领域的功能并未得到充分发挥。

5.公共服务法律机制不健全，保障支撑不夯实。近年来，无锡根据我市的具体情况出发，形成了包括基础义务教育、社会保障、公共医疗卫生、公共文化体育在内的重要领域的基本公共服务框架体系。公共服务的规范性要求在提供过程中遵守一定的规则，但地方公共服务的法律机制尚不健全，缺乏相关的专项法律制度。制度的不健全，使得公民在公共服务方面的利益受损或无法得到满足时找不到合理的法律申诉渠道。推进公共服务相关的法律机制的完善，也是推动无锡市法治化建设的重要环节。

二、无锡公共服务创新的机制构建

为了更好地建设服务型政府，维护社会的公平，构建和谐社会，政府需进一步完善公共服务体系和社会公平保障体系，构建无锡公共服务的创新机制。

（一）公共服务文化机制创新

1.强化社会普遍服务理念，寻找文化机制创新的突破口。公共服务在文化机制方面的创新突破口在于改变原来政府大包大揽的模式。社会普遍服务的理念与公共服务均等化的政策目标具有同质性，目标均为保障公民的基本权利，要求社会公正，满足经济福利增长的需要。社会普遍服务政策的推进有助于解决城乡公共福利获得不均衡和社会阶层发展机会不平等等方面的问题。公共服务文化机制的创新，有利于无锡市经济增长和全体市民社会福利水平的提供，是推进无锡基本公共服务均等化和创新的重要手段。

2.树立可持续发展理念，形成均衡发展的长效机制。坚持可持续发展的理念，按可持续发展的战略需求进行公共服务制度设计。在公共服务制度设计方面既要体现公平性、持续性和整体性要求，又要坚持可持续发展的均衡理念。逐步建立城市与乡镇均衡发展的理念，指引公共服务均等化制度的建设。在兼顾城市与乡镇发展不同的基础上，对公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障等共性问题和共同制度需求上进行设计；其次，通过不同地区和城乡之间进行资源要素的自由和合理流动，进而实现资源配置优化、优势互补、利益共享的公共服务均等化新格局。最后，促进建立以城带乡、以工促农的长效机制，对当前城乡间、地区间的差距以及落后地区存在的弱势地位予以补偿性的扶持。

（二）公共服务运行机制创新

从建设公共服务型政府的角度看，需要提高省内各地政府在公共服务工作的效率，逐步消除拖慢公共服务在效率方面存在的障碍。引入私营机构或社会组织逐步参与到社会服务过程中去，可以有效提升公共服务的水平和效率，有利于社会的长远健康发展和全面建设小康社会。

培育多元供给主体，可有效提高公共服务的水平。老百姓在公共服务方面的需求呈现出多样化和精细化的趋势，公共服务必然逐步走向市场化和社会化，在此过程中需要培育多元化的供给主体。社会组织可以成为下一阶段公共服务供给的主体之一，地方政府可寻求中间组织、社会组织提供公共服务，在价格与服务质量等方面接受政府、居民、社会等多方位综合监督。

（三）公共服务投融资主体机制创新

1.创新拓展多元融资渠道，突破公共服务发展的瓶颈。资金的匮乏将导致公共服务供给相关的项目或者设施推迟或建设缓慢，这与无锡市经济发展、保证公共服务供给效率的要求不符。满足与城镇化发展相匹配的高水平的公共服务，必须改变以往公共服务供给的供给理念、供给模式，以解决公共服务缺失的难题。创新拓展多元融资渠道，可有效解决资金匮乏，公共服务发展缓慢的局面。

2.创新专业人才引进政策，扶持公私合作模式健康发展。公私合作模式在发展过程中可能存在政治风险，技术问题，金融风险、建设风险、运营管理风险等，创新专业人才引进政策，引入精通项目建设知识、金融知识、法律知识等专业人才，有助于在公私合作模式发展过程中理顺双方关系，推动公私合作模式向可控方向健康长久进展。

三、促进无锡公共服务创新的政策建议

近年来，无锡地方政府在公共服务方面有了长足的发展，各地方政府正从经济建设型政府逐步向公共服务型的政府进行转变，这一趋势符合我市的地情，也符合现代政府改革与管理的理念和趋势。但是无锡地方政府提供的公共服务暂时仍无法完全满足民众的需求，综上分析，结合当前公共服务发展中所存在的问题与可能的建设机制，结合我市建设“强富美高”新无锡的背景，提出以下促进无锡公共服务创新发展的相关政策建议。

（一）发展基本公共服务，实现公共服务均等化

基本公共服务建设是保障公共服务型政府建设的基石，基本公共服务的目的是保障全体公民的权利，是具有保障性质的基础性服务。

1.发展基本公共服务，完善社会保障与就业政策。政府大力发展基本公共服务，首先，完善社会保障政策、扩大就业，保障公民的基本生存权。社会保障是地方政府公共服务职能的重点，这对缩小城乡地区差距有重要的作用。就业是公民生存之本，我市需要在基本公共就业服务、就业援助、就业见习、职业技能培训、农民工培训等方面进一步做实做好，保障公众通过就业获得生活来源。其次，完善公共教育制度，包括免费义务教育、普惠学前教育资助、中等职业教育国家助学金等，保障公民的教育权。进一步提高我市公民的基本素质，夯实全面建设小康社会的民众基础。再次，进一步完善城乡公共设施的建设，尤其是增加乡镇、农村公共设施的投入，解决以往公共设施缺失和不完备的问题，满足公众日常生活需求。

2.完善公共服务体系，实现公共服务质量优化。提高公共服务质量的优化，达到公共服务在省内城乡之间和不同群体之间都能享有标准的水平，提高公共服务的数量和质量。公共服务的均等化需要做到以下几个方面：首先，确定构建公共服务体系的目标，继续深化公共服务的理念；其次，将公共服务的重点逐步从城市转移到乡镇与农村，缩小城乡差距，逐渐实现城乡之间公共服务基本均等的构想。

（二）建立公共财政体制，增加重点领域财政支出

深入建设公共服务型政府，首先需要建立公共的财政体系，增加政府在公共服务领域的支出。完善的公共财政体制可以成为公共服务发展最强有力的财政支持。

1.建立可持续发展的公共财政体制。公共财政体制的改革是建设公共服务型政府的必然要求。公共服务的均等化，需要做到公共财政支出要以人为本，从生产投资型向公共服务型进行转变，建立可持续发展和良性发展的公共财政体制。健全财力和事权相匹配的财政体制，增加财政在公共服务领域的支出，促进重点领域的发展。政府可以把资源更多地投向公共服务领域，将资源更多地投入到关键性的可以促进社会事业的发展领域中。将财政支出更多地转向基础公共教育、医疗卫生、社会保险和文化体育等方面的建设。

2.增加重点领域的财政支出。地方政府在公共服务领域的发展，需要增加重点领域的财政支出。这些领域包括：首先，基本公共教育领域。大力发展免费义务教育、中等教育助学金等项目，满足公民受教育的权利。其次，社会保险领域，保证职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、职工基本医疗保险等的健康持续发展。再次，基本医疗卫生领域，增加基本医疗卫生投入，建立居民健康档案，完善健康教育、预防接种、传染病和突发公共卫生事件的处理能力，形成治疗和防御相结合，保障公众健康。最后，生态环境领域，注入更多资金，重视城乡居民饮用水安全保障，完善环境监测评估与应急服务，达到人类与环境的可持续和谐发展。

（三）推进地方政府转变，建设公共服务型政府

推进公共服务型政府的建设进程需要江苏各地政府职能的转变。推进地方政府公共服务职能的建立是新时期民众的需求，也是政府为人民服务、执政为民的要求。在提供公共服务的过程中，政府职能既不能缺失，但也不宜过分越线。政府在履行好经济调节以及市场监管职能的同时，还需要做好公共服务与社会管理的智能。无锡需要根据各地的实际情况进行发展，以满足各地区、不同群体间的公共服务需求。

（四）培养法治文化，创新服务法制化管理

法制建设是公共服务型政府建设过程中的关键环节。无锡地方政府需要结合本地需要，制定专项的公共服务立法或者是地方性的行政法规，促使江苏在各地区的公共服务建设过程中做到有法可依和违法必究，厘清各自的责任与义务，做到江苏公共服务的法制化管理。完善公共服务提供过程中的程序法也可以进一步规范公共服务的程序过程，以便于清晰流程、查出错误和修正错误。建立细分的法律制度体系，在公共服务领域的投融资以及监管等方面予以规范，创造有利于公共服务均等化实现的法律制度环境。

（五）构建多元竞合性公共服务供给体系，创新拓展多元融资渠道

1.构建多元竞合性公共服务供给体系。市场化改革的过程要求在公共服务中供给主体进一步多元化，在服务的供给方式上要求多样化。构建多元竞合性公共服务供给体系，有助于建立良性的合作伙伴关系。鼓励和扶植私营部门和社会组织进入公共服务领域，进一步细分公共服务对象，提供差异化的公共服务。这一过程中，政府、企业和社会组织之间通力合作，互补优势，既保证政府在服务提供中的主导地位和责任主体地位，又需要引入市场化机制，充分利用社会组织效率高、形式灵活的优点，形成公共服务多元化的供给格局。他们之间既可以相互竞争，又存在相互合作的机会，政府应在确保其供给主体地位的同时，为他们提供公平的竞争机会。政府负责公平市场竞争秩序的营造，社会组织通过特许经营、招投标或者参股等方式共同参与提供公共服务，该举措可有效解决公共服务提供不足的难题。

2.促进社会组织发展，创新拓展多元融资渠道。合理降低准入门槛，促进社会组织发展。构建多元供给机制，需要在法律许可的情况下放宽社会组织的准入机制。做到政府引导、合理规划、完善监督，降低私营组织和社会组织的政策风险。消除不合法、不合理的歧视性差别待遇，可以激发社会组织的投资积极性，鼓励多元主体积极参与到公共服务供给的过程中去。

3.促进社会组织发展，创新拓展多元融资渠道。尊重基本经济规律，按照市场规律多元化发展，产业化经营理念鼓励社会组织的发展，提升其承接公共服务的能力。鼓励社会组织参与到制定公共服务领域数量与质量标准的过程中去，提高其社会服务的效率。多元融资渠道可以缓解政府因财政资金压力而导致的公共服务效率低下等问题。推动公私双方的合作，创新一个适应于无锡地区特色的公共服务供给模式可以加快城镇化发展的进程，提升公共服务的有效供给、为促进无锡经济持久快速发展提供持续动力。

（六）优化公共服务绩效评估机制，完善科学评估体系

提高公共服务效率的有效方法就是建立公共服务绩效评估机制，即通过该项机制监督公共服务的投入与产出比，提高公共服务的效益，实现公共服务均等化。

1.发展多元化的评估主体。优化公共服务绩效评估的机制，需要发展多元评估主体，包括个人、组织和机构。公民是服务接受的对象，也应该是公共服务绩效评估的主体。其次，应该发展同体和异体评估相结合，由公民和专业组织共同参与评估，有助于建立服务、责任和法治的政府。另外，设立专门评估公共服务绩效的专业机构，实现多元化评估主体以及结果的客观与公正。

2.构建公共服务绩效评估体系。完善公共服务绩效评估的考核指标体系，设计有效的公共服务绩效的指标体系，从多主体、多维度进行公共服务的绩效指标设计，运用DEA层次分析法，模糊评价法等工具，以及德尔菲评价法（专家意见法）等评价方法进行绩效的综合评价。绩效指标体系必须是具体的、可实施的。合理确定绩效导向，将学龄儿童受教育状况、民众社会保险率、城乡收入差距率、城乡居民就业率、基本设施建设率、社会发展满意程度、生态指标等方面引入考核系统。

公共服务绩效评估体系的设置需要体现以下几个功能：第一，反映功能。通过指标体系反映政府公共服务决策的效果、管理的质量、社会组织提供服务的质量。第二，评价功能。通过评价体系对公共服务全过程进行评价，为政府提供量化指标。第三，检测功能。对公共服务的各项指标和运行状况进行预测，设置标准值，发现偏差，进行分析与纠正，提高公共服务项目的正确性与高效性。第四，矫正功能。根据公共服务评价指标体系结果的对比分析，做出评估效果评价，为政府调整公共服务的政策，优化资源配置建言献策。

（七）创新公众参与渠道，完善民主政治制度

在基本公共服务创新过程中，创新公众参与渠道，完善民主政治制度。发挥私营机构和社会组织贴近群众、了解群众的优势，增强各地基层的自治能力。建立民众监督和社会约束的制度，让民众在公共服务实施过程中有较强的参与性，对公共服务资金的使用、项目构成等内容进行监督。创新公众有效参与机制，通过多种手段和制度鼓励社会团体和公众参与相关决策的制定过程。只有鼓励大众发挥积极性，才能在公私合作供给公共服务的过程中实现建设“强富美高”新无锡的目标。