应当建立规范的教育惩戒制度

/ 北京师范大学教育学部

近年来，中小学生欺凌与暴力事件，学生“辱师”“伤师”“弑师”案件以及“校长跪求学生学习”等“奇葩”事件屡屡见诸媒体，折射出学校教育与管理中的颇多无奈，不仅严重影响学生个体的健康发展，引发教师职业成为高危行业的恐慌，也严重影响了广大教师对职业的认知和工作态度，影响教师队伍的稳定，更为严重的是扰乱了学校秩序，给教育事业、教育环境、社会稳定带来负面影响。遵守规则是个体立足于文明社会所必须具备的基本素质，更是有担当的青年必备的基本素养。缺失规则教育，单纯依靠过度的赏识和激励是难以培养出遵纪守法、守公德讲诚信的青年一代的。这就需要国家必须重视教育惩戒在人的培养与发展中的重要作用，尽快制定规范的教育惩戒制度。

将教育惩戒纳入法治框架，赋予学校教育惩戒权

《中华人民共和国教育法》只规定学校有处分学生的权利，未对教育惩戒问题作出明确规定，导致了学校教育中必要的惩戒缺乏法律依据。《中华人民共和国教育法》第二十九条规定，学校及其他教育机构有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利。在我国处分是组织或机构行政管理中责任追究的一种形式，在我国教育法中通常用于对教师和学生的处理，具体包括警告、记过、留察、退学、开除等。但这些处分形式在中小学生教育管理中的适用范围以及所产生的作用极其有限。一是成长中的中小学生的违反纪律违反校规是较为普遍和大量的行为，其中绝大多数又属情节轻微。例如，课堂上讲话、做小动作，作业未完成或不符合要求，考试成绩不理想，迟到、早退、旷课，不做值日，与同学吵架或打闹等等，这些并不适宜用处分来进行惩戒。二是由于中小学生身心发展尚未成熟，对警告、严重警告和记过、开除等惩戒及其带来的不利后果缺乏应有的认知，使得处分难以发挥引导、约束和规范未成年学生的作用。

目前，教育惩戒虽被社会和学界重视，并在国家文件中提出，但依然难以成为一项学校管理制度得到具体、有效、合法的实施。2016年教育部、公安部、最高人民法院等九部门联合发布了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，在国家层面的文件中提出“教育惩戒”的概念，并强调“对实施欺凌和暴力的中小学生必须依法依规采取适当的矫治措施予以教育惩戒”，“充分发挥教育惩戒措施的威慑作用”；同时规定，学校对于屡教不改、多次实施欺凌和暴力的学生可以实施“转入专门学校就读”的惩戒方式。这表明了教育部等九部门对教育惩戒的积极态度，对于指导中小学校学生管理工作，强化学校规则教育，具有划时代的重要意义。但由于该文件只针对“实施欺凌和暴力的中小学生”，使得所谓教育惩戒的范围极其有限。2017年青岛市政府发布《青岛市中小学校管理办法》，其中规定“中小学校对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒。情节严重的，视情节给予处分”。通过地方政府规章赋予学校教育惩戒权，具有积极的进步意义。但在国家立法尚未对教育惩戒作出明确规定、该地方规章亦未作出具体制度设计的情况下，学校和教师实施教育惩戒依然存在较大的法律风险。教育惩戒的合法性问题，显然是地方政府规章所不能解决的。

惩戒是一种制度形式，它通过学校和教师必须遵守的一系列惩戒规则，通过规范化、系统化的规定来达成纠正失范行为、教育学生的目的。因此，必须将教育惩戒纳入法律的规范框架，通过国家立法赋予学校教育惩戒权。学校是促使学生认识和遵行公共道德、社会规范，进而实现社会化的重要场所。如果一味迁就、片面倡导“无批评的教育”，必然导致学生无视规则、无视义务和责任。教育惩戒权作为一种国家授权性规范，有利于在中小学生心中确立教育权威。有调查表明，实践中大部分教师对学生违纪行为的态度都是“不想管”“不敢管”“多一事不如少一事”，大多谈“罚”色变，“下课夹了教案走人”。原因是学生会认为侵犯了他的权利，会离家出走甚至自杀，学生家长会找麻烦，会被认为是变相体罚。由于教师的教育、管理行为缺乏法律与制度授权，导致社会、学生及其家长无视教师的专业权力与职责。长此以往，国家的教育方针将难以落实，党的十九大报告提出的“立德树人”的根本任务就难以完成。

通过立法使教育惩戒成为一项明确的行为规范，保证惩戒权行使的合法性

教育惩戒作为一种明确的行为规范，可以使学生根据规定，预先知晓或估计所实施行为的不利后果。一方面，规定明确的惩戒制度，有利于学生预测自己行为的后果，从而自觉减少、杜绝违纪行为的产生；另一方面，也能使学生认识到国家、社会、学校对青年一代的期待和要求，从小、从一点一滴开始，逐渐形成学生的价值观和是非标准。近年来频发的中小学生欺凌事件，表现出施暴者价值观的沦陷以及对规则的无视和无知，必须通过立法使教育惩戒成为一项明确的行为规范，有效发挥惩戒的制度功能。

在立法例上继续禁止体罚，对教育惩戒进行明确的授权和清晰的界定。目前，我国《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》均规定禁止体罚和变相体罚，但并没有对体罚和变相体罚进行界定。由此造成的后果是：一方面，教育中的合理惩戒可能被学生、家长、社会，甚至教育行政部门视为“变相体罚”，教师正当的教育管理行为面临家长“校闹”、被指控为违法的风险；另一方面，学校、教师在实施惩戒时缺乏明确的指引和行为约束，容易在体罚与合法惩戒间产生混淆。这也导致了实践中体罚的屡禁不止。

“惩戒”与“体罚”是两个不同的概念，有的国家允许惩戒并把体罚作为惩戒的一种形式，如美、英、韩；有的国家允许惩戒但禁止体罚，如日本。《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国未成年人保护法》均规定禁止体罚。若恢复体罚，上面三部法律和《中华人民共和国残疾人教育条例》《中华人民共和国幼儿园管理条例》两部行政法规，以及《幼儿园工作规程》《小学管理规程》《特殊教育学校暂行规程》等部门规章都需要修订。基于立法成本、历史传统（摈弃封建社会传统“棍棒教育”）的考虑，在立法例上可将惩戒与体罚作二元区分。即系统地建立教育惩戒制度，继续禁止体罚。

惩戒是学校教育的应有之义，但如果缺乏明确、科学的制度设计，就容易导致学校、教师由于缺乏衡量标准而难以把控教育、管理行为的度，导致实践中体罚屡禁不止等学校、教师的其他失范行为、侵权行为，特别是一些不服管教、侮辱顶撞教师的学生，更容易导致教师情绪以及行为的失控。因此，需要通过清晰的界定、明确的授权以及制度规范，促使学校、教师依法依规实施教育管理行为。

在内容上对教育惩戒在实体和程序上进行系统的规定。惩戒权应是国家法律授予学校实施的一种权力，它既是学校的管理权力、教师的职业权力，也是学校或教师必须履行的职责，不能随意放弃。作为一项权力，教育惩戒应明确限定教育惩戒的原则、范围、形式、实施主体和程序，通过立法使教育惩戒成为一项明确的行为规范，以约束学校、教师依法依规管理、教育学生。

一要明确惩戒权行使的原则。行使惩戒权具有一定的行政管理的特征，因此应该遵循比例原则。即行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，在作出处理决定可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将不利影响限制在尽可能小的范围内，使惩戒的“目的”和“手段”之间达到适度的比例。据此，实施惩戒必须尊重学生的人格和尊严，遵循目的上的正当性、手段与方法上的相当性和轻微性、不得逾越合理和必要的范围的原则。

二要明确实施惩戒的范围。惩戒权所及范围应包括学校之内，或虽不在学校内但在学校发生的活动之中。因为学校内和学校组织的活动，是学校管理职责所及之处，也是学校可控的范围。是否有权对学生在上述范围外的行为进行惩戒，哪些属于可以进行惩戒的行为，应进行必要的研究论证。例如，发生在校园和学校组织活动之外的中小学生欺凌与暴力行为。

三要明确规定惩戒的形式。对于学生的违纪行为采取怎样的处理方式，决定了教育惩戒效果的好坏。所以，针对学生的性格特征、违纪行为的内容和程度采取有针对性的惩戒方式在教育惩戒的实施过程中是至关重要的。应根据不同年龄段学生的身心特点，灵活运用多种惩戒方式，确保发挥其最大效用。在惩戒的形式上，应遵循形式法定原则，采用列举式为惩戒提供明确可选的形式。要限制惩戒权行使的自由裁量程度，严禁自创或自设惩戒形式，严禁随意变更惩戒的范围、程度和形式，禁止无度惩戒。

专门学校是为那些有不良行为习性、不适合在普通学校接受教育的未成年人提供的特殊教育机构，其责任之重大在于它承担了普通教育不能胜任的职能──挽救失足青少年。要充分认识当前复杂社会环境中专门学校教育在青少年发展中的重要作用，确立强制性“转入专门学校就读”的惩戒方式，同时对我国专门学校教育制度进行改革：在入学上，确立由特定机构决定的强制性；在教育内容、师资及学校评价上，将矫治与心理疏导教育作为重要内容及考量标准，使专门学校适应不良行为矫治和促进学生健康发展的要求。从发达国家教育惩戒的形式看，强制性转学（转入专门学校）是教育惩戒的一个具体形式，并非学生及其家长的自由选择。

四要明确惩戒权行使的主体。就行使主体而言，校长、教师和学校特定组织负责人是接受政府或学校委托实施惩戒权的法定主体。虽然都拥有惩戒权，但三者之间应有所区别，并应该在立法中得到体现。教师行使的惩戒权的范围应有所限制，应明确长时间停学、强制性转学、开除等涉及学生人身权利和受教育权的严重惩戒，只能由校长或学校专门惩戒机构作出。入职年限较短、缺乏教育经验的教师是否可以进行承接、可以进行怎样的惩戒，应作出明确规定。法律规定之外的其他主体实施的惩戒必须严格禁止。

五要明确规定惩戒的程序。任何权力的行使都要遵守一定的程序才能避免随意性，防止权力滥用。教育惩戒作为一种管理权力，必须有正当程序，以保证惩戒实施过程中的公正性。实施惩戒应预先告知学生被惩戒的事由；在做出涉及学生受教育权的严重惩戒前，应当告知当事人及其监护人做出惩戒决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人要求听证的，学校应当组织简易听证程序。学校对学生采取的教育惩戒行为还应恰当、如实记录、备案，包括学生的姓名、事件发生的日期、不当行为的类型、惩戒的依据、惩戒的措施等。

建立监督与权利救济机制，平衡学校与学生之间的权利和义务

重视教育惩戒权，并不意味着忽视学生的人身权利和受教育权利。学校、教师与学生之间的法律关系是一种具有公法特征的法律关系，与此相适应，惩戒权作为立法赋予学校或教师的权力，是国家教育权的具体化，具有典型的公法特征。作为一种强制性权力，惩戒权应该受到限制，限制的目的与归旨在于保护学生的合法权益。在行使惩戒权时，应以尊重学生的基本权利为前提，以保护性的方式对学生施以积极影响。

建立教育惩戒的监督机制。中小学生绝大部分为未成年人，在心智与心理发展方面尚不成熟，对于侵犯自己权利的行为难以采取有效的应对措施。因此，必须建立必要的监督机制，强调教育惩戒中对未成年人的主动保护与对侵犯学生权利行为的积极预防。一方面要发挥各级教育督导机构及其督导人员的功能，将学校和教师的惩戒行为列入法定的专业监督职责范围，特别是要关注教育惩戒的适度性问题，防止和纠正惩戒过程中违反比例原则的行为；另一方面，积极借助学生及其家长、社会以及司法的力量，形成上级教育行政部门指导与监督、社会的监督、学生及其家长监督以及司法监督等多位一体的监督体系。

建立违法惩戒的救济机制。无法律救济的权利是无保障的权利。权利的法律救济作为一种寻求权利保障的行为或过程，对于任何权利的实现都是必不可少的，是权利实现的核心和灵魂，是“法定权利”转化为“实有权利”的可靠保障。在教育惩戒制度的设计中，一是要在学校中建立方便、简易的学生投诉通道，利于学生维权；二是要明确惩戒权不当行使给学生造成侵害时的法律救济途径，为学生依法维权提供组织和制度保障；三是要明晰违法实施惩戒的民事、行政和刑事法律责任，防止惩戒权滥用。