北京“产城融合”疏解模式研究（下）——北京“产城融合”式疏解的主要模式及路径分析

荀 怡

（北京市经济与社会发展研究所，北京 100120）

“产城融合”的发展模式是经济社会发展阶段的必然选择，也是新常态下加快产业疏解、缓解人口压力的一个突破口，还是推动北京经济转型升级的有效方式。从理论和实践经验来看，“产城融合”内涵丰富，具体实践路径和方式与产业类型、发展基础、文化环境都有密切的关系，在实际操作中需要更为精细的设计。

一、“产城融合”的主要模式及适用情况

“产城融合”是在城市和经济发展中逐步形成的一种理念。从产业和城市功能的关联关系来看，“产城融合”可以分为产业主导型、城市主导型和共生型三大类。这三种不同的“产城融合”类型之间有一定的关联性，如产业主导型的经济开发区建设既有可能是在现有经济开发区基础上被动型地进行“产城融合”式发展，也有可能是新建的开发区实行主动型“产城融合”式发展；城市主导型的综合型城镇建设主要属于被动型“产城融合”发展模式；共生型的城市新区则主要属于主动型“产城融合”发展模式。基于此，我们将“产城融合”的实践模式分为四大类：

1.新建产业主导型模式。是指新建产业集聚区要将“产城融合”作为发展的最终目标，进而探讨开发区空间整合的规划策略。在这种模式下，推动开发区空间整合的动力机制，主要包括外部动力（宏观政策的策动力、城镇化的推动力）和内部动力（产业升级的推动力、功能升级的推动力）两个方面，这类模式以新建集聚区为主。

2.产业主导改造型模式。是在一定的空间范围内，通过完善城市功能，改变单一功能的发展模式，强化居住职能，吸引高端就业人群回流，促进形成合理比例的职住平衡，减少远距离通勤交通量，以多样性促进城市的活力再造和复兴，构建一个由内涵升级而来的活力区（Activity District），这种模式以城市中央商务区发展和产业园区改造类型为主。

3.城市主导型模式。主要指根据现有城镇区位、发展基础和发展环境，以及进一步演化趋势，改造现有城镇功能配置，确定引进发展的产业类型，针对性地采取产城功能融合导向的产业发展路径和产城空间融合网络的产业布局结构优化策略，在宜居宜商的基础上实现宜业，推动城市价值的不断提升，这种模式主要用于旧城改造类。

4.共生型模式。主要指在城市建设中，以规划管理为重要抓手，完善产业和城市功能基本单元，根据不同的主导产业和功能，规划配套相应的生产和生活服务设施，推动实现新区生产、居住、服务等功能高度复合。这种模式主要适用于有一定规模的综合性开发区域，如城市新区建设。

二、北京“产城融合”式疏解的主要模式选择

全球工业发展历程表明，不同产业类型对空间的需求不同。装备制造业等资金密集型产业的用地空间需求较大，而且要求用地较为完整；电子信息产业等劳动密集型产业就业人群以普通技工为主，收入较低；创新研发类技术密集型产业用地空间较为灵活，就业人群以高素质人群为主，收入较高，这些都决定了产业与城市发展、公共服务等的关联性。

在已确定的北京四类疏解功能中，公共服务功能的疏解需要与产业疏解和部分行政性、事业型服务机构、企业总部疏解相结合，依托于现有资源状况，与产业和城市发展相互融合，促进实现“产城融合”。据此，可以将“产城融合”疏解分为产业疏解和行政事业单位疏解两大类，前者主要以北京周边区域为承接地，行政事业单位疏解则以通州为承接地。由于保定、廊坊、唐山等地经济社会发展基础比较薄弱，通州与城六区社会公共服务等差距也比较大，居民对产业疏解带动公共服务提升的期盼也比较明显，加上在居住地选择的影响因素中，公共服务、基础设施等因子的影响力也比较大，要形成产业疏解与人口疏解的同步，就需要形成反磁力，将产业疏解和功能疏解与公共服务等配套统筹考虑。据此，可以将北京“产城融合”疏解的主要模式确定为共生型模式。在疏解产业和功能的过程中，还要充分考虑到承接地的发展特性，在共生型疏解模式的基础上，借鉴城市主导型、产业改造型模式中的一些做法，对承接地的产业发展与城市功能进行改造。

三、北京“产城融合”式疏解的主要实现路径

要实现疏解承接地的“产城融合”，需要北京与承接地的共同努力，由于北京在科技实力、公共服务方面突出的优势，输出地与承接地在推进“产城融合”方面的职能有所不同。并且，由于产业和人口发展最终都要融入当地发展，就北京而言，“产城融合”疏解主要可以分为三个阶段，在每个阶段重点各有不同。

第一阶段，规划转移产业类型，估算需要的配套服务规模。根据地区经济发展需要，确定具体的转移产业类型，并估算不同产业转移后所需要的基础设施、公共服务等配套服务需求，结合承载地经济社会发展实际情况，确定产业及其配套服务转移配置方案。由于不同产业类型对区域交通条件、公共服务的需求有明显的差异，需要针对不同产业类型进行深入分析，有差别地推进基础设施和公共服务体系的建设。从北京来看，主要转移产业类型包括一般性产业特别是高耗能产业、区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业、部分行政性、事业性服务机构和企业总部等几大类，由于不同产业人口对基础设施和公共服务的需求略有差异，要分类详细论证。首先，一般性产业特别是高消耗产业。要求交通便利，尤其是需要便捷的公路交通、铁路枢纽，对科技人才发展环境有一定要求，教育培训体系要比较完善。其次，区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业。农副产品、基础原料等大宗商品的仓储物流功能，以及服装、小商品、建材等区域性专业市场，要求靠近服务市场、交通便利，对公共服务质量有一定要求。服务外包、健康养老等部分新兴服务业，对城市生态环境要求高，对医疗服务水平也有较高需求；金融机构电子银行、数据中心、呼叫中心等劳动密集的后台服务功能，对城市基础设施现代化、网络化和生态环境要求较高，对公共服务质量有一定要求。再次，部分行政性、事业性服务机构和企业总部。对轨道交通出行的需求比较突出，对教育、医疗等公共服务的质量及居住环境、工作环境要求高。

第二阶段，完善基础设施、转移产业，建设配套公共服务。按照交通等基础设施先行、公共服务与产业同步建设的原则，推进转移产业落地。基础设施先行主要是指交通、网络等现代化、智能化基础设施的率先建设，尤其是交通方式、智能化设施建设重点等都应当被最先确定和建设，为产业进驻提供便利。公共服务与产业同步建设主要指根据产业转入带来的人口变化，同步建设医院、学校、职介、社保等公共服务设施。需要注意的是，要使人口随产业做到真正疏解，基础设施和公共服务必须采用不弱于产业输出地的标准建设。

第三阶段，转型升级，推进融入，完善公共服务。产业发展重点需要完善相应的市场，要想让疏解产业更好地在承接地发展下去，就必须根据产业发展类型，结合承接地产业链发展基础，培育产业体系和人力资源支撑体系。以一般性制造业为例，一方面要加快高耗能耗水产业的转型升级，利用新区域的后发优势，发展产业链，使得疏解产业与地区产业有效衔接，拓宽和培育服务市场，提升企业竞争力；另一方面要依托北京良好的科技优势，结合承接地公共服务优势和人力资源优势，加大对人才的吸引和培养力度，形成梯度型人力资源支撑体系。与此同时，继续根据产业人口需求，不断完善公共服务体系，提升公共服务质量。

对于承接地而言，由于产业发展阶段性不同，在不同阶段对于承接产业所做的准备也不一样。在第一阶段，承接地需要充分梳理本地产业、基础设施和公共服务资源，规划本地产业与疏解产业之间衔接的方案，估算基础设施和公共服务缺口，设计承接疏解产业的主要方案，做好各项准备工作。第二阶段，按照规划确定的方案，给予疏解产业、基础设施和公共服务一定的自主权，推进疏解项目尽快落地。这个阶段，政府只需要做好保障工作，尽量避免由于产业疏解带来的各种社会问题。第三阶段，积极推进本地产业与疏解产业的对接，以及公共服务的对接，推进疏解产业融入当地发展。这个阶段，要充分尊重市场规律，发挥市场在区域资源调配中的重要作用，尽量避免政府的越位和缺位问题。