行政事业单位内控制度运行的有效性及其实践分析

许金花

（连云港市红十字中心血站 财务科，江苏 连云港 222000）

行政事业单位内控所包含的工作内容，主要由全面预算管理和固定资产管理两部分构成。全面预算管理含有全员参与和全过程预算管理的要求，固定资产管理则涉及到资产采购、配置、使用价值评估等构成要件。因此，在对内控制度运行的有效性进行分析时，需要分别在价值层面和物化层面展开。那么如何来界定“有效性”的内涵呢？在内控制度运行质量的全过程管理视域下，有效性应分别反映在事前、事中、事后等控制环节。在对各环节做出有效性与否的评价时，还需要建立起可供参照的指标体系。由于行政事业单位无法在市场机制下进行同业类比，所以该指标体系的建立具有一定的难度。在实践范畴，则需要以破解影响内控制度运行质量的短板为推手，不断完善内控制度的运行模式。

一、对“内控制度运行”的内涵解析

具体而言，可以从以下三个方面来对其内涵进行解析。

（一）内控工作内容

上文已经指出，行政事业单位的内控工作内容主要由全面预算管理和固定资产管理构成。全面预算管理指向了内控工作的价值领域，固定资产管理构成了内控工作的实物领域。尽管行政单位与事业单位的社会职能存在差异，但在价值领域提升预算资金的使用效益、在实物领域提高固定资产的配置效率，仍是当前所应追求的内控工作目标。但在缺少营利压力的情形下，上述目标的实现则存在着体制机制困境。

（二）内控制度结构

制度作为内控工作的稳定器，将在作用于“人”的基础上保证内控工作的有序开展。目前，行政事业单位在固定资产采购中所遵循的招投标制度，以及在预算管理中所执行的经费报销制度等，都属于内控制度的表现形式。内控制度结构又是由不同的制度设计构成的，其涉及到常规管理制度、规制制度和惩戒措施。

（三）制度运行机制

要在动态视角下来看待内控制度运行机制，即制度运行机制生成的动因是什么。行政事业单位内部遵循的是权威式管理，所以动因之一便是上级所发布的内控指令。但由行政事业单位的各层结构所致，内控指令的执行程度则时常受到主观和客观因素的干扰，这就给内控制度运行的有效性带来了挑战。

二、行政事业单位内控制度运行有效性的分析框架

从一般原理出发，分析框架可以在以下三个方面来做出。

（一）内控制度制定有效性的分析框架

从历史视域出发，行政事业单位从整体上已经拥有较为完善的内控制度。因此，这里的内控制度制定主要体现为制度优化。制度优化的逻辑起点，应是解决单位内控制度运行中所暴露出的短板，而这里的短板在不同的行政事业单位的不同历史时期，以及在不同的行政单位内部都存在着差异。在强化预算约束和国有资产管理的当下，内控制度制定的有效性应反映在内控制度短板破解的针对性和实效性。

（二）内控制度执行有效性的分析框架

以专项资产采购为例来做分析可知，其中含有专项采购立项、完成专项预算、开展招投标工作、配置到具体职能部门使用、对资产配置绩效进行考核等内容要件。不难知晓，这里已经涵盖了事前、事中、事后等全过程管理。因此，内控制度执行的有效性应反映在切实落实全员和全过程管理要求，并在过程控制中实现预算资金使用效益和固定资产配置效率。在缺乏市场评价的情形下，则需要从预算执行效果和资产使用频率等方面来考察。

（三）内控制度调适有效性的分析框架

在行政事业单位的内控制度运行中，需要引入权变思想。引入权变思想的考虑在于，当前行政事业单位所担负的社会职能日益重要，随之面对的职能内容也日益丰富。为了更好履行单位职能，需要在内控制度的运行上建立起柔性化管理模式，即追求内控制度运行的整体最优。为此，需要根据事由动态调适内控制度执行方案。

三、影响有效性的原因分析

聚焦行政事业单位内控制度运行现状，需要对影响内控制度运行有效性的原因进行分析。结合上述分析框架，这里将从三个方面展开分析。

（一）职能壁垒所形成的影响因素分析

前面已经指出，对内控制度进行优化，需要建立起内控制度运行的问题域。但受制于行政事业单位职能化组织结构的影响，财务部门难以通过打破职能壁垒来获得问题域的全貌。或者，受到职能壁垒的影响，财务部门也无意去了解全部问题域。这样一来，在优化内控制度时便可能陷入“我向思维”的泥淖，最终为内控制度的执行与调适带来风险。

（二）激励冲突所形成的影响因素分析

行政事业单位在推动内控制度的有序运行时，须要重视激发起全员参与内控的意识，并将这种意识最终落实为全体职工的自觉行动。但就目前的反馈来看，对内控制度运行质量负责的主体，主要下沉到了职能部门的负责人这一层。由于职能部门负责人并不具有内控监管的专门知识，以及在部门管理工作的牵扯下也无法全面监管部门成员的内控执行状况，因此，内控制度执行往往偏离单位的内控总目标。

（三）权利结构所形成的影响因素分析

在内控制度运行中引入权变思想，便要求根据内外内控环境的变化来动态调适内控计划和方案。然而，行政事业单位的财务部门并不具有这项权利，作为执行层的财务部门主要执行上级所交付的预算管理任务。可见，权利结构影响因素将会削弱内控制度调适的有效程度。

四、优化内控制度运行的实践

根据以上所述，优化内控制度运行的实践路径可从以下四个方面来展开。

（一）在内控制度制定中构建信息共享平台

为了增强内控制度制定中的有效性，需要在现行职能化组织结构下构建起信息共享平台。在构建信息共享平台时，需要对信息交互的网络化结构进行分析。笔者认为，由于是针对内控制度运行有效性而言的，所以信息交互的网络化结构应以财务部门为圆心、各职能部门位于圆周上的形态，通过信息共享平台的建立来为由财务部门主导的内控制度优化提供问题域。

（二）以信息化成果辅助部门开展内控工作

这里涉及到内控制度的运行方面，而行政事业单位内控制度运行的对象则包括专项采购项目内控、专项经费使用内控等。为了防止在内控制度执行中存在系统性风险，以及避免职能部门之间在专项经费使用上非理性竞争局面的出现，财务部门应依托单位已有的信息化建设成果，在线与各职能部门开展相关事宜沟通。同时，对部门所提交的采购申请和专项经费使用申请进行初审，进而为统筹单位资金使用提供事前控制的条件。

（三）引入市场合约模式落实部门绩效评价

根据笔者调研发现，行政事业单位各部门的日常办公经费在使用上存在着监管不力的情况，以及归属于各部门使用的固定资产也存在着使用和管理不当的现象。笔者建议，可以引入市场合约模式，即由部门负责人与行政事业单位管理层签订经费和固定资产使用合约，在合约中明确双方的权益与职责，从而，以落实部门主体责任为中介，以落实部门内控执行绩效奖励为核心，倒逼部门负责人对部门成员的内控执行情况进行跟踪监管。

（四）增强内控职能给予制度边际调整权限

行政事业单位作为非营利性组织，无法将市场评价纳入到内控制度运行的有效性评估中。因此，在追求单位社会职能实现的基础上，应将内控制度运行作为辅助单位实现社会职能的方面来看待。这就要求，管理层要增强内控的职能，即提高财务部门的职能地位，使其能够在执行内控制度时，根据事由对具体的内控方案及时做出边际调整。

结语

笔者认为，行政事业单位内控所包含的工作内容，主要由全面预算管理和固定资产管理两部分构成。内控制度运行的有效性主要反映在内控制度的制定、执行和调适环节。优化内控制度运行的实践路径为，在内控制度制定中构建信息共享平台，以信息化成果辅助部门开展内控工作，引入市场合约模式落实部门绩效评价，增强内控职能给予制度边际调整权限。