完善PPP财政风险管理研究——基于流量管理和存量管理相结合的视角

陈少强

现行政府和社会资本合作(以下简称“PPP”)财政风险管理模式主要表现为流量管理而非存量管理，其依据是通过未来预算支出规模来控制PPP规模，未来预算支出体现为费用而非债务。这种流量管理模式的优点是便于操作，缺点是信息披露不够完整，决策不够科学合理，各种机会主义和道德风险将带来新的风险等。PPP财政风险管理完善方向是在流量管理基础上引入存量管理，PPP项目资产负债信息和地方政府债务状况应在PPP财政风险管理中得到充分体现。

一、引言

随着2014年以来我国PPP项目的大规模推进以及政府方和社会资本方的深度参与，PPP风险特别是PPP财政风险问题也逐步凸显[1]，如何防范和化解PPP财政风险便成为各方关注的焦点。

学术界对于PPP财政风险管理的关注多集中于2000年之后。其中，国外的研究要稍早于国内。国外对PPP财政风险的关注主要体现在预算软约束和负债管理等方面。Guasch(2004)[2]分析了拉丁美洲地区1980—2000年近1 000份PPP合同后发现，30%的合同重新谈判并且谈判更有利于私人投资方，造成财政软约束。Aliona(2008)[3]发现印度尼西亚、马来西亚、泰国等国家PPP产生的大量政府或有负债加剧了1997年亚洲金融风暴。即便是在英国，有关报告显示，直到2010年英国仍有一半以上的私人融资项目没有体现在政府的任何财务报表之中，招致许多批评。2011年发生的葡萄牙政府财政危机的重要诱因就是 PPP 滥用以及负债管理不当[4]。针对PPP中存在的逆向选择、道德风险、财政幻觉等问题，英国、韩国等专门限定 PPP 投资范围和总量上限[5]。

国际组织特别是IMF的多份工作报告对PPP财政风险问题提出警告。IMF(2006)指出，政府通过PPP模式可以避免或延迟财政支出而预先享用其收益，但也规避了财政限制和预算约束。[6]IMF(2007)指出，PPP 模式的过度使用、不当使用则会演化为地方政府寅吃卯粮的融资工具，导致道德风险蔓延，易加剧、扩散经济风险；政府必须确保PPP被用于提高效益的正确目的，而不是被用来将支出移出预算和将债务移出资产负债表。[7]IMF(2016)指出，许多国家都存在认识上的误区，即PPP能降低政府支出需求和政府债务。实际上，在其他条件不变的情况下，PPP仅仅改变了政府现金流的时间，而非项目整个周期中政府支出总净现值。[8]

我国学者除了探讨PPP项目财政风险管理框架的一般性要素之外，也大多关注PPP项目的各类负债的识别、分类及其管理方面。温来成等(2015)[9]从建立各级政府专设PPP 管理机构和人员，有效监控财政风险，建立科学、全面的PPP 项目财政风险监管技术与方法，建立PPP 项目财政风险监管业务流程和管理制度，建立PPP项目风险合理的公私分摊机制，管控政府财政风险等方面，提出了加强我国政府与社会资本合作财政风险监管的政策建议。董再平(2016)[10]对照 Hana Polackova Brixi的风险矩阵模型，分析了我国PPP模式政府性债务类型及特征。周立柱(2017)[11]研究了国内外案例，认为 PPP 模式只是将政府的一次性财政支出转化为长期的财政支出，并未从根本上减少政府债务。黄新中等(2017)[12]指出，PPP 模式使用不当会加重地方政府的债务风险，包括PPP 模式可能被用来当作规避公共开支管理控制的手段，PPP 项目隐藏财务风险，PPP监管不到位引发风险。刘薇(2018)[13]探讨了我国PPP 模式风险识别、合理分担问题以及防范化解 PPP 模式财政风险问题。马恩涛等(2018)[14]通过借鉴国外特别是澳大利亚、菲律宾和巴基斯坦等国家在 PPP 政府债务风险管理上的先进做法和经验，建议我国应重点围绕PPP 政府或有债务管理的制度框架、担保限额、政府或有债务基金以及信息披露与会计准则等几个方面对我国 PPP 可能引发的政府债务风险提前进行预防和管理。

为防范PPP项目财政风险，我国从机构组织建设、专家库管理、咨询机构管理、程序管理、合同管理、项目库管理等多方面采取措施。其中，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21号，以下简称“21号文”)[15]成为国内判断PPP项目财政风险管理的关键性文件。21号文第25条指出：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

我国通过控制每年政府财政支出规模来确定PPP规模，表明PPP财政风险管理是一种流量管理，这与国内外讨论PPP资产负债的存量管理思路差异很大。笔者认为，引入预算流量管理是我国PPP财政管理的一个创新，它有利于有效遏制公共投资的预算软约束，防止各类市场风险向公共风险和财政风险的不当转嫁。但正如下文所述，我国现有PPP财政风险的流量管理也存在一些不足之处，需要完善。

存量和流量的划分和互动本身是任何管理不可或缺的内容要件，我国PPP项目财政风险管理也要回归本源，将PPP项目预算支出流量管理和资本负债的存量管理有效结合起来。

二、PPP财政风险流量管理基本情况

(一)PPP财政风险流量管理的表现

判断PPP财政风险管理是否属于流量管理是基于两个指标，一是PPP财政支出承受能力指标，二是在财政风险确定方面定义为费用(支出)而非债务。其中，第一个指标是PPP财政风险管理为流量管理判断的基本依据。

我国PPP财政风险管理的核心体现在财政承受能力论证上。21号文第2条指出，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。21号文第25条则指出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

以此看来，评估我国PPP财政风险管理最基本的指标是比较每一年度PPP预算支出责任与当年一般公共预算支出的比值，分子和分母都是流量，反映的是地方政府未来预算支出的规模，因而这种风险管理模式属于典型的流量管理。

值得注意的是，21号文中的分子为PPP项目需要从预算中安排的支出责任，与分母(一般公共预算支出)稍有不同，分子口径似乎大一些。为此，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90 号)[16]指出，“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP 项目。”此后，财政部在回复人大代表的提案中指出，《财政部对十二届全国人大五次会议第 2587 号建议的答复》(财金函[2017]85 号)[17]提及“10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP 项目”。实际操作过程中，地方政府将部分土地出让金用于安排支付PPP项目支出，但在分子中并未得到体现。

针对政府性基金用于PPP项目的支出口径问题，有的地方给予明确回应。例如，四川省财政厅关于印发《四川省政府与社会资本合作(PPP)项目财政承受能力论证办法的通知》(川财金[2017]91号)[18]指出，“市县财政可用于PPP项目支出的资金来源主要包括一般公共预算发展支出和政府性基金预算发展支出。其中：一般公共预算发展支出为一般公共预算支出扣除用于行政运转、必保民生、债务利息等刚性支出后，可安排用于促进发展的预算支出；政府性基金预算发展支出为依据相关政策规定可用于PPP项目支出的政府性基金扣除必须开支的成本性支出、政策性支出、债务利息支出后，可安排用于促进发展的预算支出。”

(二)流量管理对PPP财政风险防控的作用

我国PPP财政风险流量管理体现为风险管理模式的创新，最大的作用是便于简单和直接控制财政风险。

传统融资平台公司举债融资项目以及BT 项目的本质是以政府的信用进行融资，政府出具各种承诺函或者担保函，这样容易造成预算软约束、道德风险、地方财政风险累积过大过快等问题。在刚刚推出PPP项目的2014年，我国便汲取了英国、法国等国家PPP项目管理实践的经验和教训，也了解了过去工程建设管理的诸多弊病，一开始便注重财政风险防控。可以说，与融资项目和BT项目不同的是，我国PPP项目带有财政风险防控的“基因”。例如，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)[19]就明确指出，财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

在操作模式上，PPP项目财政风险流量管理也防止金融机构和社会资本的合谋并将风险转嫁给政府，如通过严禁各类借PPP变相举债(担保、保底回购等)的行为，对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目不得安排财政资金，防止社会资本和金融机构将PPP风险向政府转移，减少和规避财政风险等。

三、PPP财政风险管理引入存量管理的必要性

PPP财政风险流量管理存在着信息披露不完整，结果不确定以及各种机会主义和道德风险带来新的风险等问题，需要引入存量管理。

(一)全面披露政府风险信息

现有PPP财政风险管理考虑了政府财政支出流量的上限，较传统的融资平台公司管理有了很大的进步，但其缺陷是而没有综合考虑PPP项目所带来的资产价值等存量，更没有考虑PPP项目对经济增长的贡献以及社会效益，也没有充分关注政府支出所对应的负债，其结果是政府作为国有资产所有者的权益信息披露不全面，在此基础上所形成的风险管理制度和措施也不够全面(详见图1和图2)。虽然国家有关部门一再发文，要求规范PPP项目中的各种不规范的行为(实际上是控制各类隐性和或有的债务支出)，但毕竟由于缺乏整体披露，给PPP财政风险整体管理带来不必要的障碍。

存量和流量是事务的“一体两面”，不能只顾流量而忽视存量，或者只考虑存量而忽视流量。PPP项目财政风险管理需要了解PPP项目特别是政府财务和资产负债等一系列信息，不仅仅包括财政支出流量的情况，也要反映政府存量资产和负债的情况。因此，政府通过在PPP项目流量管理基础上引入存量管理，更能全面、客观反映政府管理信息，为风险控制提供制度保障。

图1 PPP流量管理

图2 PPP流量和存量管理

(二)为风险管理注入确定性

风险管理的初衷是为不确定的环境和结果注入确定性，但目前PPP项目财政风险管理的核心指标，是要求地方政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。从方法论角度看，10%的具体数额是确定的，但从PPP风险管理测算过程来看，其结果必然存在不确定性。这是因为，现行PPP财政风险管理测算是要求自PPP项目实施之日(通常是当年)起至未来若干年度(PPP项目实施周期一般至少是10年，不超过30年)内的上述比值都应不超过10%，也就是说，要求未来分值不超过10%。这种测算方法的好处是便于操作和管理，但其不足之处是，未来若干年份无论是分子(PPP项目需要从预算中安排的支出责任)还是分母(当年一般公共预算支出)都是不确定的，分子分母的不确定性，必然带来分值的不确定性。

这种用未来结果来判断PPP是否操作可行的做法(见图3)与一般项目是否操作可行的逻辑(见图4)有较大差异。一般项目操作的逻辑是，基于过去和现在结果确定的实施来判断未来是否存在风险及其风险损害程度，并基于这种损害程度的前景分析，预测未来应采取何种措施予以补救。尽管我国项目流量管理也考虑到基于过去和现在的数据，但毕竟由于二者评估时点和评估标准存在差异，两种风险评估的结果也有很大不同。

图3 PPP财政风险评估模式

图4 通常的风险评估模式

笔者认为，风险评估和风险管理的基本任务就是量化测评某一事件或事物带来的影响或损失的可能程度，PPP财政风险管理工作的任务就是基于地方过去和现在的发展状况来判断现在和未来PPP项目的财政风险。尽管未来充满不确定性，但过去和现在的运行结果是确定的，基于这种结果的确定性来评判未来风险状况是有现实依据的。从世界各国来看，赤字率和负债率是用得最多的财政风险评价指标。虽然各国对赤字率和债务率与财政安全状况的关系没有统一定论，但不容忽视的一个事实是，无论是赤字率(财政赤字占国内生产总值的比重)还是负债率(年末债务余额与当年GDP 的比率)，反映的都是过去和现在的财政状况，从而判断一国(地区)现在和未来财政风险状况。总之，引入基于过去和现在确定性的存量指标管理，有利于为PPP风险管理标准和程序注入确定性。

(三)防止相关主体行为异化

如前所述，目前我国PPP流量管理的逻辑主要是基于未来所有PPP项目预算支出之和与当年一般公共预算的比值来判断当前地方政府是否适合选择PPP项目，但这种“贴现式”的论证思路容易导致地方政府和社会资本做出一些有利于自身的选择，进而导致相关主体的行为异化。一是减少未来一般公共预算支出责任，如通过减少或者忽视政府对PPP项目的维护保养的支出责任，减少未来PPP项目财政支出；二是虚增未来一般公共预算支出规模，如某地方政府为了当地PPP项目顺利通过财政承受能力论证，将预测未来15～20年的一般公共预算支出增速为20%，大大超过正常的预测水平；三是过度透支未来政府性基金支出责任；四是风险管理向下级政府层层加码，项目审批过于复杂，导致地方政府PPP项目入库时间太长，PPP项目两评一案批复到项目采购至少需要半年以上时间，有的地方需要1年以上时间；五是有的地方财政部门以提高PPP项目质量为由，在采购咨询机构环节采取简单一刀切的方式，设置过高门槛，如要求咨询机构必须是国家PPP项目咨询机构库的单位，导致那些不在项目库的咨询机构缺乏竞争的基本资格，损害中小咨询机构的合法权益，与当前国家“放管服”和负面清单管理的基本政策导向相违背。究其原因，就是在基于未来流量来管理、评估财政风险的流量管理模式下，PPP相关主体钻了PPP财政风险管理的空子，通过人为操纵未来支出来规避财政风险管理的约束。因此，增加基于过去和现在的债务存量状况(资产、负债等)这一确定性的标准作为判断未来PPP项目财政风险的依据，将大大减少相关主体为规避风险防控而带来的异化现象。

四、PPP财政风险管理引入存量管理的可行性

现行PPP财政风险管理引入存量管理的做法有助于克服现行PPP财政风险管理的上述不足，但这种存量管理思路能否在我国落地还要受到现行预算和财务会计制度的约束。本部分将从资产负债的视角探讨我国PPP财政风险引入存量管理的现实可行性，并着重讨论PPP项目财政支出是否纳入债务统计口径问题。

(一)PPP财政支出是否确认为政府债务

PPP项目财政风险体现为未来财政支出，这种财政支出是体现为债务性支出还是非债务性支出，目前在理论和实务界存在争论。

1.反对的观点。

现有政策法规并不支持PPP财政风险支出属于政府债务的主张。新《预算法》第35条指出“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”如果将未来PPP项目财政支出列为政府债务，那么PPP行为则违法了《预算法》的有关规定亦即政府违法。此外，2014 年财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)[20]第 11 条规定，地方政府负有偿还责任的存量债务中，通过 PPP 模式转化为企业债务的，不得纳入政府债务。

学术界也有不主张将未来PPP项目财政支出纳入政府债务统计范畴的声音。崔志娟(2018)[21]在分析我国在确认为政府方的一项公共基础设施时，是否也同样需要确认为一项负债问题时，提出了不能将此确认为负债的主张。原因有二：一是《预算法》的法律要求，政府部门除了发行政府债券之外，不允许通过其他方式举借债务；二是不符合负债概念，根据《政府会计准则——基本准则》第33条，“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”，此处的现时义务是指“政府会计主体在现行条件下已承担的义务”。按照国办发[2015]42号[22]规定的“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”以及财金[2014]76号文[23]规定的“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”，政府付费是依据项目公司未来提供公共服务的质量，以项目公司提供的公共服务满足政府绩效考核标准为前提，因而，PPP项目提供服务的支付承诺，属于未来发生的经济业务或者事项形成的义务，不属于现实义务，不能确认负债PPP项目的政府财政支出责任不确认负债的情况下，政府在发生未来支付责任时于当期确认为一项费用。

孟春(2018)[24]也认为，根据《地方政府债务风险分类处置指南》、《地方政府转向债务预算管理办法》和《政府会计准则——基本准则》对地方政府债务及负债的范围认定，PPP支出责任不属于上述政策文件明确的范畴，因此不同于政府债务或负债。同时，规范的PPP项目不涉及隐性债务。隐性债务一般认为是未纳入预算管理，最终需要政府承担的债务，而规范的PPP合同中财政支出责任与预算管理衔接，不涉及“隐性”。[25]

2.支持的观点。

首先，上述解释似乎并未从根本上解除PPP项目财政支出是否属于政府债务支出的困惑。从国际会计准则的处理来看，PPP项目财政支出符合政府债务的定义。按照《国际公共部门会计准则32号——服务特许权协议：授予方》(IPSAS32)规定，服务特许资产属于政府的同时，政府要确认为一项负债。但授予方确认为一项服务特许资产时，需要符合以下条件：一是授予方对经营方所使用基础设施必须提供的服务类型、提供服务的对象和服务价格实施控制或管制；二是在服务协议期末，授予方通过所有权、收益权或其他形式控制该基础设施的重大剩余收益。以我国典型的PPP项目模式(如BOT)而言，我国PPP项目似乎符合国际会计准则有关负债的规定。

其次，PPP未来财政支出定义为政府债务支出有其理论基础。笔者在CNKI 期刊网查找有关PPP财政风险的文献资料时发现，国内外大部分学者的意见趋向于将PPP项目财政支出作为政府债务对待，其理论支撑是根据世行专家Hana 债务风险矩阵模型[18](见表1)。根据该模型的描述，PPP项目中的基础设施维护属于直接隐性债务(见表1左下角)，而有关PPP直接或者间接的担保则分别属于或有显性债务或者是或有隐性债务(见表1右侧)。

表1 政府债务风险矩阵

最后，现行将PPP财政支出定义为费用性支出并未能从根本上防范和化解风险。白德全(2018)[26]认为，在现行的政府会计准则下，政府性债务通过 PPP 化解后，可以直接移出其资产负债表，但是这一举措并不能真正消除地方政府的债务，如果项目在建设过程或者建设完成后出现了违约以及经营失败的问题，导致债务不能偿还，那么地方政府最终还是要成为债务的偿还者。因此，PPP的债务隐藏机制并没有改变政府性债务的本质，只不过是让其脱离政府的预算管理，并拉长了债务的偿还期限。

3.实际的做法。

我国近年来为规范PPP的发展，采取负面清单或者限制式的措施(见表2)，这些措施，从上述债务风险矩阵的角度看，债务风险防控重点实际上就体现在防控PPP项目中各类隐性支出和或有债务支出。从我国最近有关防范风险的文件来看，隐性债务的概念正被较多地使用，有部分替代或有债务的趋势，这是在中国语境下的债务风险防控的描述。即便如此，笔者认为，国家相关规定的实质内容并未超脱Hana债务模型的范畴。

表2 我国规范推进PPP工作采取的有关措施

一个有趣的现象是，国家对待和处理债务问题规定也在不断变化。一是原《预算法》第28条规定，地方政府“非经中央政府批准，不得借款”。2015年以后，省级政府可在中央政府设定的债务上限范围内借款。二是将项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务，如义务教育债务，具体见财政部《关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》(财预[2014]351号)[20]，这说明，一般债务的内容也在随着时间的变化而变化。

由此可以看出，判断一项支出是否属于或者不属于政府债务支出，并非根据政策法律条文，并非基于本本主义，而应要实事求是地看待。据笔者观察，PPP财政支出风险管理实际上是按照债务风险矩阵的思路推进的，只不过这种推进方式不是“显性”而是“隐性”地推进。笔者称这种现象为“有意识的模糊”。这种“有意识的模糊”可能是在我国当前有关制度缺失、制度不完善而又必须重视债务问题等复杂环境和多重目标下的一种现实选择，这种处理方式为相关部门政策处理提供了一定的空间，也为日后改革奠定了制度基础。

实际上，我国在践行PPP财政流量管理举措的同时，也在采取措施进行存量管理(见表3)，最典型的例子是清理和整改PPP项目存量。根据财政部公开发布PPP项目库清理退库结果显示，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1 695个，涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2 005个，涉及投资额3.1万亿元。

表3 PPP项目清库的有关要求

(二)PPP项目政府资产的确认

伴随着PPP项目政府支出是否和如何纳入负债管理，PPP项目的政府资产如何确认和管理也成为一个新问题。笔者认为，PPP项目政府资产的确认与政府的投入方式以及PPP模式有关。

我国PPP模式分为政府付费型PPP、使用者付费PPP和可行性缺口补助三类，具体定义见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)[19]。其中，政府付费PPP趋于紧缩[注]据了解，政府付费类PPP趋于收缩的理由是这种模式容易突破10%的“红线”，但这种说法其实不能自圆其说。例如，假设某政府付费型的PPP项投资额为10亿元，全部运营成本为5亿元，政府需要累计付费15亿元；假设某缺口补助项目投资建设成本和运营成本为20亿元(其中，建设成本为10亿元，运营费用为10亿元)，而项目公司可以通过使用者付费获得5亿元的收入，则政府实际付费为15亿元。同样是政府付费15亿元，但只因为前者是政府付费PPP项目，后者是可行性缺口补助PPP项目，就判断前者不允许采用PPP项目而后者得到允许，这在道理上是不合理的。如果是这样的话，地方政府和潜在社会资本就可以合作，有意识地将运营成本从5亿元提高到10亿元，则该PPP项目就因为是可行性缺口项目而得到通过，而项目公司和社会资本的使用者付费可以为0，政府也没有多余支付财政支出。这样看来，有的地方拒绝采用政府付费类PPP项目，实际上是不自觉地将政府付费PPP项目支出作为债务来处理的，而可行性缺口补助PPP财政支出则可以不属于债务支出。笔者认为，这种判断依据是基于典型的双重标准。，而使用者付费类PPP项目个数又较少，较多类型的是可行性缺口补助PPP项目。在这种项目模式下，政府与中标的社会资本共同出资组建项目公司(SPV)，政府一般通过其平台公司少量出资(如20%)，大部分资金由社会资本出资(如80%)，项目公司组建后从事正常的建设、融资、运营，在项目周期结束后移交给政府，其中，最常见的是BOT(建设-运营-移交)模式(见图5)。

图5 PPP项目投融资框架

按照 “谁投资、谁拥有、谁受益”的产权确认基本原则，在PPP项目中，政府方出资的部分在项目建设完成并进入运营期应当计入“固定资产”，但按照财政部《企业会计准则解释第2号》 (财会[2008]11号)的相关规定，BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。PPP项目资产如何确认，目前国家在财务会计制度处理上并没有做出明确规定[注]限于篇幅，本文将不探讨PPP项目资产确认的会计处理问题。。据了解，有的国有公司将此类资产作为存货或者无形资产来处理。

五、结论与建议

(一)主要结论

相对于传统的投融资模式，PPP模式一开始就带有防范财政风险的“基因”。从形式上看，我国PPP财政风险管理是通过考察未来财政支出流量承受能力(即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%)来体现的。这种流量管理的模式便于操作，易于控制PPP规模，对于短期防范PPP财政风险有重要贡献。

但是当前PPP财政风险管理模式存在一些缺陷：第一，由于缺乏存量信息，流量管理依据不充分，所反映的结论不够全面。第二，基于未来流量状况对当前存量状况做出决定，会导致风险评价结果的不确定性。第三，从中长期来看，这种流量风险管理也带来相关主体行为异化问题，各种急功近利和避险的机会主义倾向将增加交易费用，影响PPP效率；财政未来支出压力被低估，新的PPP财政风险不容忽视；管理部门防范财政风险也会导致风险向市场主体转移，在一定程度上不利于市场公平竞争。

(二)有关建议

现行PPP财政风险管理的思路需要改变，建议在流量管理基础上引入存量管理。考虑到我国预算和会计制度的现实情况，PPP财政风险管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP财政风险管理基本原则是，PPP政府支出责任“有意识的模糊”问题要尽快得到解决，政府及相关各方在PPP支出方面的责任应进一步明确，PPP项目资产负债管理最终应与其他资产负债管理有效结合。

1.近期建议。

近期建议是维持流量管理的现状不变，但对存在的问题采取有针对性的措施。同时，要完善相关财务会计制度，增加PPP项目信息披露内容，并修改PPP风险论证的名称。

(1)采取针对性的措施。短期来看，在我国《预算法》等法律难以做出大的调整框架下，承认21号文中财政承受能力10%的合理性和有效性，但要针对当前存在的问题提出改进建议，具体包括：一是防止PPP操作中的一些机会主义行为，如对地方政府一般公共支出增幅虚增的行为提出警告，严重的采取通报批评和处理责任人等措施。二是要求地方采取措施，防范过度增加政府性基金带来的风险，并做好相应的预案安排。三是完善PPP项目库管理。在保障项目入库质量的情况下明确各级政府对PPP项目审批期限以及修改期限和修改的次数，防止PPP项目拉锯式重复审核，耽误项目正常入库进度。四是优化PPP项目入库管理方式。PPP项目的初衷是推进公共服务供给侧结构性改革，提高公共服务质量，效率优先应成为PPP运行的优先考虑。为体现我国放管服、负面清单管理的大趋势，建议优化PPP项目入库管理方式，防止将PPP项目统计监测职能演变为行政审批职能，淡化审批制，取消有关咨询机构必须是国家咨询机构库的相关限定，并在增强地方入库的责任意识基础上逐步引入备案制，提高项目入库效率。五是明确PPP项目入库的政府责任边界。划分各级政府部门PPP管理的事权责任划分，建议国家层面PPP中心更多侧重于全国性财政风险的监控，而省级及以下政府部门侧重于PPP项目财政风险、技术、财务、工程层面的审查。

(2)尽快出台PPP相关财务会计制度。我国已有企业会计制度和政府会计制度，但对于政府和企业共同组成的项目公司的会计制度还没有出台，对有关PPP项目支出(包括政府方的支出)在会计上如何确认上没有统一的意见，对PPP资产如何分类确认也没有说明，建议尽快出台相关制度予以明确。

(3)完善信息披露。在每年的“两会”中披露PPP项目信息，包括PPP投资占公共投资和GDP的比重，PPP项目的政府承诺事项等，以更好地接受社会监督。

(4)修改PPP风险论证的名称。PPP的本意是政府和社会资本合作，财政风险是政府风险的反映。在中国语境下，财政支出是从流量意义上的政府支出，甚至在多数情况下被理解为一般公共预算支出，因而财政风险更多是从一般公共预算支出流量角度来论述的，政府存量情况并未能得到体现，因而现行财政风险论证方式客观上存在局限性，建议回归PPP关于政府和社会资本合作的本原，将“PPP财政承受能力论证”修改为“PPP政府承受能力论证”，这样能更好地引导舆论，反映PPP财政风险全貌。

2.中期建议。

中期建议是调整PPP财政风险评价指标，实质性地引入存量管理，增加风险监控信息并强制性予以披露，以接受人大和社会公众的监督。

(1)调整风险评价方法。现有21号文10%的“一票否决”的流量风险评价制度存在诸多不足，建议增加存量评价指标。为体现PPP财政风险风险评价制度的过渡性，建议在保留现有10%的约束制度的同时，减少其在PPP财政风险评价权重，并同时增加负债率等评价指标，以实事求是地评估PPP财政风险。

(2)增加风险监控内容。主要是增加两个方面的信息：一是资产负债表信息。随着政府权责发生制会计制度的推广运用，我国在财务会计管理能力逐步提升之后，可根据《国际公共部门会计准则32》等国际标准，对新增PPP产生的政府资产与负债净现值予以披露。通过越来越多的项目信息披露，就可逐渐编制部分政府资产负债表。二是未来财政支出信息。无论PPP财政支出是否纳入债务统计的范畴，它体现为实实在在的政府支出责任，而且是资本性支出责任，必须用未来收入来进行偿还。建议新增一项财政支出指标，该项指标暂命名为“债务与PPP支出”，这样便于将每年PPP项目财政与当年债务还本付息支出一起统计，更全面地揭示财政风险情况。

(3)加大PPP财政风险信息披露。主要包括两点：一是随着《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》的贯彻落实，越来越多的地方政府将会向人大报告国有资产有关情况，建议以此为契机，将PPP项目资产及其负债情况纳入向人大披露的范围，以更好地体现社会公众对PPP整体情况的认知和对PPP财政风险管理的监督。二是将“债务与PPP支出”体现在《预算法实施细则》中，强制性地要求地方统计，以综合反映地方风险状况。

3.长期建议。

(1)编制PPP项目资产负债表。从长期来看，随着我国权责发生制政府会计制度的全面推进和国有资产报告制度的建立健全，试行编制PPP项目资产负债表，并与政府资产负债表相衔接。

(2)修改《预算法》相关条款。将PPP支出责任纳入政府债务统计口径(但要同时披露PPP支出存在绩效管理以及风险支出责任的不确定性问题)，明确中央和地方政府层级PPP规模的上限，便于各级政府全面披露未来政府支出责任，全面规范政府行为，推动财政经济社会的协同发展。