培育和规范住房租赁市场促进购租并举

李素芳

（华东理工大学，上海200030）

住房具有重要的社会属性，它既是消费品，也是生活必需品。满足公民的基本居住权利是政府的重要职责之一，确保“居者有其屋”才能维护社会和谐稳定。人们拥有住房的两种主要方式是购买或租赁，所以促进住房销售市场和租赁市场的协调发展，“购租并举”，打好组合拳，才能建立房地产行业的长效机制，促进中国房地产行业的健康发展。

一、发展住房租赁市场的意义及目标

随着中国城市化进程的不断推进，人口持续向大城市迁移，城市中的流动人口、新毕业的大学生流动性强、收入偏低，短时间内不具备购房能力，租房是比较合适的选择。然而，中国政府、房地产企业一直重视房地产销售市场，而租赁市场却发展滞后、管理混乱，甚至将子女受教育权利、户籍权利与住房捆绑，承租人的权利难以得到保障，把住房租赁市场的需求驱逐到销售市场，进一步推高房价，使中低收入家庭面临住房困难。所以，尽快制定相关的政策法规，合理发展住房租赁市场意义重大，有利于满足人民群众的多层次住房需求，保障中低收入家庭的基本居住权利，稳定房价，建立房地产长效机制，防止发生房地产业系统性风险，维护金融业稳定。

政府制定住房租赁市场相关的政策和法律法规要实现的目标主要有以下几个方面：第一，通过金融、税收政策引导社会资金进入住房租赁市场，增加租赁住房的供给。第二，规范住房租赁市场，稳定租金，改善租赁住房居住环境，保障承租人权利。第三，通过宣传教育、税收优惠政策引导人们进入租赁市场，形成合理的住房消费观，鼓励大家前期可以先租房，工作稳定、具备一定的经济实力后再买房，有序购房，防止房价过快上涨，建立房地产市场长效机制。

二、住房租赁市场发展的一般规律

（一）自由租赁阶段

在世界主要发达国家工业化和城市化的初期，大量农村人口向城市迁移，他们在城市没有住房，只能依靠租赁私人住房解决居住问题。这个时期被称为自有租赁阶段，主要特点是出租房源主要是私人住房，完全由市场自己调节，缺乏政府的引导和监管，随着租赁市场规模的扩大，这种自发的、零散的租赁方式导致租赁市场无序发展，市场租金过快上涨，承租人权利得不到保障，英国、德国政府都因为没有对租赁市场进行及时的干预和引导，引起社会各界的强烈不满。

（二）社会化租赁阶段

20世纪初，主要发达国家的工业化和城市化已经达到比较高的水平，租赁住房供不应求，各国普遍面临住房荒问题，于是政府纷纷加大对住房市场的干预，采取的普遍做法是政府大力投资建设政府公房或通过优惠政策引导私人企业建设公共租赁住房，所以这个时期各国的租房比例也都很高，美国、德国等国家的租房比率一度超过50%，社会化租赁住房占主导地位。

德国面临严重住房荒和财政短缺双重问题，政府主要通过财政、税收优惠等政策引导民间资金参与到公共住房供应中来，采取的主要措施包括：提供贷款担保、免息贷款、免税、放宽贷款年限等，引导私人地产开发商建造租赁住房，建好的住房在前30年内以低于市场的租金出租给政府指定的人群，减轻了政府的财政负担，同时有效解决了住房荒问题。

1937年美国联邦政府通过了首个全国住房法案，法案规定由公共住房委员会负责建设公共住房，以低于市场水平的租金出租给中低收入家庭，较好地解决了广大中低收入家庭的住房问题。

（三）市场租赁阶段

随着各国住房荒问题的缓解，政府为了提高配置效率和减轻政府财政负担，开始注重发挥市场的作用，逐渐减少对租赁住房的直接投资，转为向中低收入家庭提供补贴，同时制定严格的法律法规及补贴政策，保证市场秩序及中低收入家庭的居住权利。

20世纪40年代，美国住房短缺问题逐步缓解，政府开始进行住房融资系统改革，实行差别化政策，对于有能力购买住房的家庭提供住房贷款优惠鼓励人们买房，对于暂时没有购房能力的中低收入家庭，鼓励他们租赁私人住房，政府提供租房券补贴，实际支付租金和其家庭收入30%的差额部分由政府提供补贴。

德国的社会租赁住房是由政府引导私人开发商建设的，随着约定的30年低租金期限的结束，原来的社会租赁住房逐渐转为私人租赁住房，政府随即调整住房政策，逐步退出住房租赁市场，减少对房地产开发商的补贴政策，转为向中低收入家庭直接提供租房补贴。

总结以上各国租赁市场发展的过程，可以看出，在城镇化的快速发展阶段，城市住房供应不足，各国政府都加大了社会租赁住房的投资，主要方式有政府直接投资、通过政策优惠鼓励私人开发商建设，各国的租赁比例都高于自有比例。在城市化进程完成、住房荒问题缓解后，政府开始减少直接投资，鼓励市场化运作，通过建立完善的法律体系和监管制度来引导和规范市场。

三、美国、德国住房租赁市场经验借鉴

（一）健全的法律制度保障承租人权利

1.德国的法律制度

德国在保障住房领域制定了严格的法律体系，促进了住房租赁市场的健康发展。德国住房政策主要包括：《住房建设法》《住房租赁法》《租金水平法》《私人住房补助金法》，为社会租赁住房供给、中低收入家庭房租补贴、租赁市场的规范提供了法律框架，有效维护了住房租赁市场的稳定和保护承租人的利益。

德国的法律制度对租期和租金做了详尽规定，对租金核算也有严格标准，租金涨幅在3年内不得超过20%，即使有正当理由想提高租金，如对房屋进行改造等，也必须与访客协商一致，否则只能通过诉讼解决。法规明确规定禁止以高于原始租金价格进行转租，防止住房租赁领域的非法投机行为，政府通过制定“房租合理价格表”对房租水平进行严格限定。如房东的房租超过“合理价格表”20%，就构成违法行为，超过50%就构成犯罪行为，如不及时更正，房东将面临高额罚款甚至牢狱之灾。房东不能随意解除租房合同，不可以通过强制手段让房客搬出房屋，即使法院判令房客搬出，在法院设定的合理迁出期限内，房客仍然享有合同和法律规定的各项权利。德国法律更倾向于保护承租人的权利，才使得大家愿意租房、安心租房。

2.美国的法律制度

美国有完善的住房立法体系，20世纪30年代以来，美国关于住房的立法达27个之多，这也是美国住房政策的重要经验。

承租人享有优先续租权利，房东不得无理由拒绝。如果房东认为承租人有不当行为要终止租赁合同，房东必须先向法院提起诉讼，如果法院判处承租人确实可以驱逐的，由警察来执行，房东不得直接驱逐承租人。有些州对老人及残疾人士有更为特殊的保护，新泽西州的《老人及残疾人士受保护租赁关系法》规定老人和残疾人士享有受保护的租赁期，最长可达40年，房东在这个保护期内不得收回住宅。

（二）税收激励政策

1.高昂的房产税

美国法律规定，房地产拥有者每年缴纳税率为1%-2.5%的房产税，高昂的房产税使物业闲置的成本很高，因此，业主通常需要将房屋出租以抵消房产税的不菲开支，这一措施有效降低了美国房屋的空置率。

2.折旧抵税政策

在美国，租赁房屋的维修费用和各项维护支出都可以用来抵税，租赁住房每年折旧部分也可以用来抵税。美国1981年颁发的《经济复苏税法》规定30-40年的出租房折旧期可缩短为15年，租赁房屋由此可获得更大的抵免税收优惠。

3.税收抵免计划LIHTC

税收抵免计划制定于1986年，提供减免税收的优惠政策，吸引私人企业和投资者投资适合中低收入家庭居住的住宅项目。美国住房与城市发展部（HUD）的数据显示，2012年全国近500万套保障性住房单元中，在LIHTC项目框架下新建或改造的单元数为198万套，约占总数的40%，新建和改造量是住房与城市发展部下辖所有保障性住房项目中最多的，LIHTC是当前推动美国保障房建设最主要的力量。

（三）多元化的金融支持政策

1.德国的合同储蓄制度

在德国的保障性住房金融制度中，最具代表性的是合同储蓄制度（Contract Savings for Housing，CSH）与配贷机制。合同储蓄制度是指金融机构和买房者之间订立合同，买房者只要按合同规定在一段时期里连续储蓄一定数量的资金，就有权在未来某一时间获得合同规定数量的买房贷款。一般而言，当储蓄达到所需贷款额的40%-50%时，买房者才有资格获得所需的贷款，并且严格规定贷款用途只能用于购建、维修和租赁住房。合同储蓄制度的储蓄和贷款利率均低于市场平均水平，同时合同储蓄制度下的储蓄资金免收利息所得税，贷款享受政府的财政贴息，还可以获得政府相应的资金补助，因而融资成本大大降低。据统计，在德国约有35%的居民参与合同储蓄制度，鼓励人们储蓄，扩大保障性住房的资金来源，因此，被称为“房价稳定器”。

2.美国的REITs模式

1986年《税收改革法案》出台后至1995年，美国共计向市场投放的中低档住房大部分为廉租房REITs项目。REITs汇集众多中小投资者的资金，解决了租赁住房的资金需求，同时以稳定的收益回报投资者，成为美国租赁住房的重要持有机构。EQR是美国第一家上市的出租公寓REITs，1993年成功上市，市值已经达到275亿美元，标准普尔500指数的成员，在全美拥有300多处物业、11万套公寓，常年保持着8%左右的收益率。REITs的繁荣不仅为美国公寓住宅提供了长期可靠的资金来源，同时为广大中小投资者提供了安全可靠的投资渠道。

（四）租房补贴政策

1.美国的租房券(HousingChoice Vouchers)

租房券制度是美国政府针对中低收入家庭最重要的补贴政策。20世纪70年代，美国出现经济停滞与通货膨胀并发的“滞胀”现象，政府面临巨大的财政赤字，政府设立第一个租房券项目，直接对中低收入家庭进行货币化补贴，实现了补贴对象由住房供应者向住房需求者的转换。

租房券项目补贴的对象为收入不高于当地平均收入80%的家庭，补贴标准是对于当地平均房租超过家庭收入30%的部分。租房券制度在美国实施良好，并不断完善，给予中低收入家庭更多的自由选择权，允许受助家庭根据自己的意愿选择不同租金价格的住房，选择租金高的住房，高出平均水平的租金由住户承担。反之，节省的补助也可以自己保留，扩大流动性，租房券可以在全美任何地方使用，增强了租房券的流动性和交易性。

第一，租房券项目针对性性强、覆盖面广，其规模超过联邦政府任何一个住房资助项目。第二，不存在房屋维护等后期费用，减轻了联邦政府的财政负担。第三，提高运行效率，同等资金投入可以资助更多的中低收入家庭，充分利用市场调节机制，减少政府干预。第四，有效解决了社会弱势群体过度集中的问题，承租人持有租房券可以到全美任何地方居住，切实缓解了贫穷群体再集中的难题，有利于社会稳定。

2.德国的租房补贴政策

德国政府根据家庭收入、人口数量、租金水平给承租人提供房租补贴，确保每个家庭有支付房租的能力。如果承租人实际缴纳租金超过了其家庭收入的25%，政府补贴差额部分，联邦政府和地方政府各负担一半。法律规定住房补助金只能用来租房，不能购置房产。德国的住房补贴范围非常广，全国有超过500万中低收入家庭获得不同形式的政府住房补贴，每年的补贴额度超过166亿欧元，是德国最大的财政支出之一。

（五）机构参与程度高

德国的住房租赁企业是最重要的供应主体，约占租赁市场40%的份额。德国住房租赁企业发展历史长，专业化、规模化经营程度高，为了延长服务价值链，住房租赁企业积极开展多元化经营，通过专业化管理、规模化经营、品牌化效应降低了空置率，提高了投资回报率。

在美国各类租赁住房的供给主体中，最重要的是专业化的公寓出租企业，其在大部分地区住房出租行业的占比在60%以上。美国的公寓REITs非常发达，在核心城市，REITs拥有的资产占住宅租赁市场的30%以上。公寓REITs拥有大量的可租赁物业，实行专业化管理，形成规模经济，不仅有效地满足了居民巨大的租房需求，而且吸引了更多投资者，社会保障基金等机构都成为了公寓REITs的主要持有者。公寓REITs一方面，为住房租赁机构提供融资支持，另一方面，住房租赁业务的稳健经营也为REITs投资者带来了可观的收益。

四、中国租赁市场发展现状

相对于发达国家成熟租赁市场，中国城镇化率比较低，长期的重售轻租严重制约了中国租赁市场的健康发展，存在这诸多问题，主要归结为以下几个方面。

（一）房地产市场供给结构失衡

房地产行业是地方经济的支柱产业，土地出让收入是地方政府重要的财政收入来源，所以许多地方政府往往更加重视房地产的销售，缺乏对租赁市场的引导和监督。开发商为了快速回笼资金，开发建成的住房几乎全部进入住房销售市场，导致租赁住房投入少、供应不足。房价过快上涨，而政府提供的保障性廉租房数量有限、覆盖面小，广大中低收入家庭普遍面临买不起房、租不到房的难题。

虽然现在政府规定开发商必须配建一定比例的保障性住房，一般为5%-10%，但是政府回购的价格不足以补偿开发商的成本时，一方面，开发商存在强烈的弥补利润损失的动机，重要的方法就是提高同项目商品住房价格。另一方面，基于现行的预售价格审批制，政府在没有其他财政补贴的情况下，默许以提高预售价格作为对开发商的补贴手段。开发商实际上将配建保障性住房的成本完全转嫁给商品住房购房人，甚至借此获利。

（二）政策性租赁住房覆盖面小

中国政策性租赁住房包括廉租房和公租房两种，廉租房主要包括实物配租和租金减免等方式，但仅限于本市户籍人口申请，非户籍人口只能望而兴叹。中国保障性住房覆盖率计算方法不科学，地方政府为了完成覆盖率指标，将大量动迁安置房计入保障性住房，而实际租赁住房占比普遍低于宽口径的保障性住房的30%，“十二五”计划各地保障性住房覆盖率目标为20%，而实际租赁住房覆盖率仅为6%左右。除廉租房制度下的租金补贴外，中国尚未针对中低收入阶层实行广泛的货币化补贴制度，中低收入家庭尤其是刚毕业的大学生等“夹心层”住房困难难以解决。

（三）承租人的基本权益缺乏保障

目前，中国还未出台保障承租人及出租人合法权益的住房法律，住房租赁管理涉及部门多，分工不合理，管理体系混乱甚至产生冲突，管理效率低，缺乏有效的租金管制机制，租金价格波动较大，租赁合约期限短，承租人的权益缺乏有效的保障。人民银行2010年的一项抽样调查显示，城市房屋租约期限在1年以内的占49.42%，1-2年的占40.99%，2年以上的仅占9.59%。承租人普遍缺乏“安居感”，租房只能作为一种临时的过渡。同时，面对稀缺的教育资源、医疗资源，承租人的权利也无法得到相应的保证。

（四）租赁市场缺乏成熟的机构投资者

由于房地产开发资金量需求大、融资成本高，开发商往往选择快速开发、快速回款的销售模式，而不愿进入投资周期长达几十年的租赁市场，目前一些上市房企、房屋中介也在尝试布局长租公寓，但目前融资成本高、回收周期长、投资回报率低等问题严重制约了相关业务的开展。

以上住房租赁市场存在的问题，首先，会造成很多中低收入者租不到合适的住房，影响社会稳定，其次，会把更多的住房需求释放到销售市场，引起房价过快上涨，不利于经济的发展，所以住房租赁市场的发展依靠自身的调节无法解决这些市场失衡问题，需要政府的引导和干预，从法律法规、税收政策、金融政策等方面加以引导和支持才能解决以上问题。

五、培育和规范租赁市场的建议

（一）增加租赁住房供应

规定开发商拿地必须配建一定比例的租赁住房，目前在部分省市已经开始实施，一般配建比例为5%-10%，但是对于配建的保障性住房政府要根据实际开发成本回购，防止相应成本转嫁给同项目商品房，造成政策不公平。充分发挥国企的市场导向作用，政府以低价出让土地，然后国企以低利润开发，如上海近期推出了租赁住房用地，规定国企开发商只租不售，100%自持，在这种模式下对开发商的现金流是一个巨大的考验，需要辅以完善的金融政策支持才能长久发展。通过征收房产税等方法增加住房持有成本，从而使空置的私人住房进入住房租赁市场。

还可以借鉴德国的住房合作社经验，政府牵头成立住房合作社，鼓励社员将资金储蓄在合作社里，合作社为社员提供租赁住房，社员能以较低的租金长期稳定的住在合作社的出租住房中，具有较好的稳定性和保障性。住房合作社新建租赁住房的资金除了社员的储蓄外，政府应该为其提供高额度的低息或无息长期贷款，或出面为其做贷款担保，这些金融支持会成为住房合作社的强大资金后盾，使住房合作社成为出租房的重要提供者。中国一直以来都是高储蓄率的国家，住房合作社的形式在中国推广具备有利条件。

（二）加强立法保障

参照发达国家的经验，加强立法，保障承租人的权利是住房租赁市场健康发展的基础。要完善住房法律体系，明确租赁当事人的权利义务，保障当事人的合法权益，建立稳定租期和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇。加快出台住房租赁市场的法律法规，制定可执行的租赁制度细则，如建立各地区“房租合理价格表”，房屋租金不能超过价格表的20%，对租金的上涨幅度做一定的限制，德国规定3年内租金涨幅不能超过15%。通过租金管制的方法禁止“二房东”现象。在相关法律法规中，对出租住房的建筑安全、附属设施、居住环境等制定明确详细的标准，对房东的维修义务也要在法律中明确规定。对出租人单方面终止合同的行为进行限制。制定租赁住房公积金提取制度，允许使用住房公积金支付房租，减轻承租人经济负担。落实住房租赁等级备案登记工作，妥善解决附加于住房的户籍、学位、社会保障等差异带来的不同权问题，对于完成备案、满足规定租赁年限的承租人，提供其子女受教育权、落户权利等社会福利，真正做到购租同权。

（三）财政补贴政策

财政补贴包括供给导向的生产者补贴和需求导向的消费者补贴，两者互为补充，并且在不同的发展阶段有不同的侧重点。

根据发达国家的经验，租赁市场发展前期，租赁住房严重不足时可采用生产者补贴，政府通过财政补贴降低开发商的建设成本，建成的房屋以低于市场水平的租金出租给中低收入家庭，可以扩大租赁房源，增加供给。而在租赁市场稳定阶段，为了提高市场配置效率、节约政府行政资源，应以消费者补贴为主，政府通过降低租房家庭的住房消费支出，增强其租房意愿和能力，可以借鉴美国的租房券制度，住租房券只能用于租房，但是租房范围广泛，流动性好，可以像现金一样用于支付房租，这样承租人在租赁市场中就有更多的选择，可以防止低收入家庭聚集形成“贫民窟”。同时可以扩大补贴范围，让更多的家庭受益。

（四）税收优惠政策

政府干预住房租赁市场的另外一个重要财政工具是税收政策，政府可以通过制定税收优惠政策来吸引更多的投资人，通过提高房产税来限制房地产的投机行为。中国2016年1月1日开始执行的《关于公共租赁住房税收优惠政策的通知》中，给予租赁住房很大的税收优惠政策，包括免征城镇土地使用税、契税、印花税、房产税、营业税，免征一定额度的土地增值税等，但是对于普通租赁住房并无相应的税收优惠政策，建议可以通过降低住房租赁企业营业税和租赁住房建设增值税等政策鼓励机构参与到住房租赁市场中来。增加不动产保有税，增加业主的持有成本，业主为了抵消持有成本的增加，会有更强烈的动机出租空房，增加出租房源供给，对于完成备案登记的租赁住房免征租金所得税。或对于完成备案的租赁住房支出在个人所得税前扣除，鼓励人们租房，调解租赁住房需求；同时可以提高租赁双方的备案意愿，便于租赁住房市场的管理。

（五）推动规模化经营

从传统的融资渠道方面，为住房租赁企业提供长期、低息贷款。同时加强金融创新，通过资产证券化为住房租赁市场引入社会资金，REITs在中国已经探索十余年，市场环境已经比较成熟，一些私募性质的类REITs成功发行，为租赁住房REITs发展提供了基础，政府应该建立健全相关的法律制度，促进REITs的发展。一方面，可以为住房租赁市场带来稳定的现金流，另一方面，中国广大的中小投资者找到了较好的投资渠道。

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