“三权分置”制度助力供给侧结构性改革探索

刘怡君

（中南财经政法大学经济学院，武汉430073）

一、前言

十九大报告明确提出，要实施“乡村振兴战略”，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。其中，完善“三权分置”制度，发展多种形式适度规模经营，是破解农业发展困局的关键力量，也是推动农业、土地供给侧结构性改革的重要举措。

二、三权分置制度的内容

2017年中央一号文件提出：“深化农村集体产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整个省试点范围。”这是以习近平同志为核心的党中央审时度势后对我国农地制度改革做出的重大战略决策，也是新时期、新阶段抓好农村土地制度改革的主要抓手。

（一）理论内容

农地“三权分置”制度是继家庭联产承包责任制之后又一制度创新。它的理论内容是：在家庭联产承包责任制的基础之上，将土地经营权与承包权分离。即农村土地所有权归集体所有、承包权归原农户所有、土地经营权归实际经营者所有。

三权分置的核心思想是：坚持集体所有权、稳定农户承包权，放活土地经营权。坚持集体所有权就是坚持社会主义经济制度不动摇；稳定农户承包权，与十九大报告中提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”思想一致，保证在未来很长一段时间内，农民将可以从土地中获得收益；放活土地经营权，这是最重要的改革部分。将承包权与经营权分离，那么承包者不一定是经营者，这意味着农民有权将土地流转给别人耕种，农村集体土地可通过经营权流转的方式进入土地的二级交易市场。所以三权分置制度既保持了土地公有制和家庭承包责任制，又放活了土地经营权，促进多元流转，把农村资源这块盘活了。

农民无论是出于进城或其他目的不愿耕种土地，都可以把农地经营权流转出去。农地流转主要有转包、转让、互换、出租、入股等方式，也可以通过有偿方式一次性退出。转包是指承包方将土地经营权转给在同一集体经济组织中的其他农户去从事农业生产经营，较多发生在农村的内部亲友间；互换是指农民为了解决承包地细碎化问题，在交换承包经营权的前提下进行的承包地块的交换；转让是指由原承包方申请将土地承包权转让给其他农户进行农业生产经营，发包方同意申请后，原承包方的承包权将不再存在；出租是指在一段期间内，承包方将经营权租赁给他人从事农业生产经营活动；入股是指把土地经营权和承包权作为股权，在土地承包合同规定的时间内且在不改变土地的原有用途的前提下，允许土地的承包经营权权利人以土地承包经营权出资入股组成农民专业合作社或股份公司去从事农业生产经营活动。入股把农民承包的土地从实物形态变成了价值形态，让一部分农民获得股权后有机会从事二、三产业。但是值得注意的是，过去的这五种土地流转方式普遍运用的词汇还是“承包经营权”，并没有及时因为经营权和承包权分离而修改。

（二）土地流转的两种形式

目前我国土地经营权流转形式可分为两种，自发进行的分散的经营权流转模式和有组织的集中经营权流转模式。经验表明，小而少的农户之间通过转包、转让和互换等方式自发进行的分散的经营权流转效率不高，常常会造成土地资源的利用率和集约化程度较低的问题。而在有组织的集中的经营权流转模式中，通常会有政府的参与。如河南省邓州市常楼镇，农户将土地自愿出租给政府，政府将土地统一整治之后出包给企业。此模式能给村集体和农户都带来更好的经济效益，转出经营权的农民不仅可以获得租金和分红，也能有机会到城市务工，村集体也可以按比例收到承包企业的分红。

（三）三权分置制度在部分地区的实践

在具体实践过程中，由于在经济、资源、土地状况等方面的差别，三权分置制度在我国多地区的实践呈现出多元化与节约化的特点。例如，在珠三角地区，农民积极探究土地股份合作经营模式，以自己承包经营的土地经营权入股，所在集体统一经营所有的土地；在湖北沙洋，农户“按户连片”集中起来经营土地，把自身承包的小块土地整合成大块土地合作经营，保证农户的承包权；在山东省济宁市，坚持走市场化农业生产经营模式。在土地的经营主体不变的前提下，农户借助专业的农业服务组织、农业服务合作社开展生产经营活动或在市场上购买服务；在上海松江，各村集体积极引导土地向种粮大户和家庭农场集中，形成了规模化经营土地的模式。

三、三权分置制度的优越性

（一）助推城镇化并减轻外出务工农民的负担

当前，中国的城市化率已经超过56%。随着城镇化的不断发展，会有更多的农村人口向城市转移，这种情况可能会造成农村耕地大量闲置。但是三权分置制度可使这些闲置土地流转起来，不但可以使其参与到生产经营活动中，培养出一批专业大户、家庭农场，来形成农业的现代化主体。而且也使外出务工的农户因土地的承包权而持续获益从而减少在城市的生活压力，他们可以安心地从事非农工作去获得较多的非农收人，如果在条件成熟的时候，这部分农民将有机会实现常住人口城镇化。三权分置制度大大促进农村的剩余劳动力在城乡之间的合理流动以及城镇化的发展，能够实现土地承包者农户、村集体和土地的经营主体的合作共赢。

（二）农民的租金收入和分红得到提高

在自发的分散的土地流转模式下，农户可以通过将土地出租获得租金。在有组织的集中土地流转模式下，农户将土地出租给政府由其统一整治可以获得更高租金。如河南省邓州市常楼镇，过去土地大多是靠天吃饭，收益很少，农民之间互相转包也就是每亩每年200～300元的租金，现在政府出面，每亩每年可以有600元的租金。政府在统一整治后再租给生产经营企业。这些企业通过规模化集中农村土地发展规模农业，实现农产品的规模生产效益。集中整合实现农业生产的集约化与规模化，有利于信息化、机械化和科技化农业生产方式的推广利用。企业受益越多，每年分给村集体以及农户的分红就越多。而且，这些整治后连片成方的农田，每亩经营权的再流转即使提高租金，仍可吸引更多的经营主体前来洽谈。

（三）促进土地资源利用

集中的有组织的土地流转方式，通过打破过去一家一户的土地界限，新增的耕地数量相当可观。如：河南省邓州市孟楼镇大约95%的农户都将土地出租给了政府（约6万亩），政府仅通过将这些土地打破村组界限、统一划片、重新整治，就新增耕地7 000多亩。使得该村落在保证基本农田不减少、不突破“耕地红线”的前提下，有了更多的余地。而这些新增的流转收入，也按比例分给村集体、土地开发公司作分红。所以农民在土地流转租金的基础上，每年还有额外的分红，村集体也有了收入。

（四）节约土地承包公司的信息和改造成本

在集中的有组织的土地流转方式下，土地承包公司只需要直接与政府洽谈而不必直接挨家挨户和有地的农户打交道，大大节约了信息和沟通成本，提高了承包效率。同时，政府将土地集中连片流转到手以后会进行了一些基本改造，如打破村组界限，使土地由分散化变为集中等。土地承包公司可以减少在这一环节的改造成本，集中精力去生产经营。

（五）使土地资本化成为可能

三权分置制度使农地的经营权成为独立可交易的权属，既可以直接流转或出租，也能将该权属抵押、转移以及证券化。比如不属于同一农村集体的连片土地的农民承包者仍可将连片土地的经营权打包并通过信托计划和集合权益计划等金融创新产品委托专业人员进行管理。农民从中享受权属增值收益，提高其在经营权处置这方面的收入。

四、我国当前土地供给侧改革的目标及存在的问题

（一）土地供给侧改革目标

2015年，习近平主席提出，供给侧结构性改革问题可归结为“三去、一降、一补”即去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板五大任务。2016年一号文件首次提出“农业供给侧结构性改革”，土地一直以来是生产要素市场的重点，深化农村土地制度改革是农业供给侧改革的重要内容。我们必须以市场为导向，以土地经营权的流转为载体，实现传统农业经营方式的创新和土地经营权高效有序的流转。

农村土地供给侧结构性改革目标有四个。第一，打破政府在土地供给的垄断地位，促进土地这一生产要素在市场上的流动，进而提高其资源配置效率；第二，在产业融合趋势下调整用地结构，保障符合产业导向的项目实施，并清理无效、低效的土地供给；第三，降低企业拿地的成本，激发企业的创新潜力；第四，加强农村闲置土地的利用管理，提高闲置土地的处置能力，使其可持续发展。

（二）农村土地供给端存在的问题

1.农用地质量、数量下降

我国土地资源稀缺，尤其是耕地资源，约占世界9%的耕地承载着世界20%的人口需求。随着农用地保护压力的增加，农用地数量和质量不断下降，且农用地的经营规模在总体上呈现“小、散、碎”的特征，农业的市场化和科技化程度较低。因此要以约占全球9%的耕地、6%的可更新水资源以及4%的森林资源去养活约占全球20%的人口仍然面临较大环境承载和粮食压力。

2.农村土地闲置情况严重

农村“三块地”改革是指包括宅基地、农村经营性建设用地和农村土地征收的联动改革，由于城乡二元的土地结构设计，农村建设用地权能长期缺位，仅有占有和使用的权利，缺乏处分权，农村宅基地至今都无法“同地、同权、同价”自由流转，集体经营性建设用地流转也处于试点阶段，导致农村建设用地使用效率低下，造成了“空心村”等土地闲置浪费现象。

3.土地整治目标单一且统筹不足

我国开展现代化的大规模土地整治还不到20年的时间，其中较多强调的是土地整治在新农村建设和耕地保护中的作用，并未认识到其对于调节土地供给侧结构、调整我国国土关于“生活、生产、生态”的空间结构和布局重要功能。而且目前土地整治仍以增加耕地面积为单一目标，主要关注的是耕地的调整改造以及地块规整等方面，对“路、水、村、林、城”等对象的综合整治相对缺乏，忽略了对“山、水、林、田、湖”等生命共同体进行生态保护的作用。

五、三权分置制度助力供给侧结构性改革

（一）三权分置制度有利于解决土地供给端的问题

三权分置制度放活经营权，极大地提高了土地这一生产要素在土地市场上的流动性，不仅可以大大减少耕地闲置问题，而且通过集中化的流转以及规模化、技术化的生产经营，提升农地的数量和质量。既有助于实现土地供给侧改革的目标又能推动土地供给端问题的解决。

（二）三权分置制度为供给侧“去库存”间接助力

三权分置制度通过提高进城务工人员闲置土地利用率以及收入提高等方式助推农村人口城镇化的发展趋势，不仅为农民工市民化提供了物质基础。而且也促进了区域结构的改革。在条件允许的情况下，部分进城务工农民将有能力成为常住人口。为了扩大有效需求、打通供需通道、消化库存，建议针对农户进城买房给予优惠补贴。同时，农村人口城镇化的推进使得租房需求同步增长，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房从而成为租赁市场的房源提供者。三权分置通过间接对购租行为的影响助力供给侧“去库存”改革。

（三）三权分置制度为供给侧“降成本”间接助力

通过有组织的集中的土地流转方式，政府打破了农户之间田地的界限并在初步改造之后统一出租给土地承包公司进行生产经营活动，既节约了土地承包公司的信息和沟通成本，又节约了其一定的初步改造成本。而且通过土地承包公司进行适度集约化、规模化、科技化生产，通过提高自身的生产效率降低公司的生产成本。

（四）三权分置制度为供给侧“补短板”间接助力

具体来说，农地三权分置制度为三个“补短板”助力。第一，补粮食安全短板。放活经营权提高土地流转效率，有助于促进农业的适度规模经营和现代农业的发展，通过提高耕地的利用率，增强农村的综合生产能力，补充粮食安全“短板”；第二，补财产权缺乏的短板。放活经营权且允许抵押可促进农民财产权的实现，大大增加农用地作为资产的流动性，使其资产属性得以显现，补充农民财产权缺乏的短板；第三，补城乡统筹发展短板。通过三权分置制度加快土地这一生产要素在市场上的流转，更有利于发展现代农业，提高农村土地机械化和科技化程度。同时，通过获取租金、分红以及经营权属抵押、转移乃至证券化享受的权属增值收益，农民收入水平也在逐渐提高。农民生产生活条件得到改善，缩小城乡之间的差距。

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