以十九大精神为引领 推进新疆地方与兵团的制度融合

王晓璐

（新疆生产建设兵团委员会党校，新疆 五家渠 831300）

今年的十九大报告中，习近平总书记关于民族团结问题的阐述深入人心：“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。”新疆的民族团结、社会的和谐稳定关系到全国的发展与稳定的大局，以维稳戍边为主要任务的新疆兵团在其中又起着至关重要的作用。新疆的区域统筹发展、兵地融合格局的建设是实现新疆地方与兵团“共建共享与共赢共荣”的重要举措，应当抓住目前新疆地方与兵团融合发展的良好契机，从经济、文化、制度多方面实现兵地融合。

一、兵地制度融合发展的必要性

新疆维吾尔自治区内有两种共存的治理模式即民族自治模式和兵团模式，两种模式都发挥着他们各自的功能，不可替代。一个现代化的国家或地区离不开“良法善治”，这里的善治其中包含的一层内涵就是区别于以往的“统治”的更加追求多种主体对社会的协同治理。协同治理的核心目标是整合相互独立的各种组织，以实现政府所追求的共同目标。新疆两种治理模式并存的现实情况下，必然需要两种治理模式的协同合作。

早在2003年党的十六届三中全会上，中央即提出了“五个统筹”的科学发展观，其中关于“区域统筹发展”的论述为兵地融合提供了理论支持。十八大之后，在“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念的指导下，兵地融合在区域统筹发展的基础上已经有更多的提升。而今年的十九大，再次为兵地融合发展提供了智力支持和努力的方向。

1.兵地制度融合是历史发展过程中的理性选择。“屯垦”的含义是军队驻扎在某一地区并且进行开垦建设，这主要是建国初期兵团需要完成的任务，随着经济的发展，现实情况的不断变化，兵团的这一历史任务也需要做出相应的调整，也使地方与兵团之间的关系要不断地调整、更多地配合。首先，随着兵团由计划经济向市场经济的过渡，市场经济对于开放的内在要求，驱使兵团与地方边界的淡化；其次，兵团城镇化的主要方式是“师市”体制，这一体制需要兵地协同治理才能得以实现，并且兵地长期的可持续发展需要稳定的、科学的制度为保障；最后，从石河子市等地区的成功经验可以得出兵团六十多年的历史反复证明，只有实现“边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣”的兵地深度融合，兵团事业才会蒸蒸日上、兴旺发达。

2.实现新疆长治久安的内在要求。在区域统筹发展、兵地共谋共建与共荣共赢的思想指导下，近些年新疆地方与兵团的关系在逐渐加强。但是，目前兵地融合还处在初级阶段和探索阶段，离预期的建设效果还有较大的差距。兵团的特殊发展历程和特殊体制决定了兵团人口结构中汉族的比例较高，而新疆地方尤其是南疆地区，少数民族所占人口比例较高，加强兵地融合有利于少数民族的人口流动，例如地方维吾尔族去兵团拾棉花，这将有利于各民族之间的了解和相互的认同。同时，兵团维稳戍边功能的发挥必须建立在自身建设和治理水平不断提高的前提下，而这些都离不开自治区党政和全疆各族人民的支持和帮助。因此，从制度层面巩固和保障兵地融合，是实现新疆长治久安的内在要求。

二、兵地制度融合的现状及存在的问题

兵团制度融合应当包含两个层面的含义，一层是将地方好的社会治理制度与兵团的优势相结合，另一层是通过制度化的设计将兵地融合发展格局固定下来。兵地融合最具有实质内容的方式是通过“师市”体制实现兵团建市，兵团目前已建成九座城市，通过一套人马的人员构成以及自治区直接管理的方式实现了一定程度上的制度融合。此外，“天北新区”也是兵地融合的成功典范。但是，目前兵地制度融合方面还存在诸多问题，亟待解决。

1.兵地制度融合交流范围较窄、层次不高。目前，兵地制度融合多体现在两个方面，一方面是“师市”体制和“天北新区”，另一方面是兵地经济合作发展中所涉及到的相关制度融合。前者与行政管理体制的设置密切相关，主要涉及到行政权力的来源、分配以及合作行使的问题，但与二者相关的法律制度还不健全。后者的问题则体现在交流多处在第一产业阶段，而且同样缺乏顶层设计的指导和规范。二、三产业的融合交流几乎处于空白，如公共服务领域、科教文卫领域等，而这与新疆整体的市场经济发展缓慢有关。以利益连接作为融合核心的方式较少，而以简单的形式上的互相帮扶较为普遍。此外，缺乏专门负责兵地融合事宜、进行宏观调控的职能部门，在这方面哈密地区的经验值得借鉴，哈密地委与哈管局党委很早就将兵地共建作为精神文明建设的重要内容之一，并成立了兵地共建领导小组。

2.兵地制度融合缺乏政策法规保障。“建城戍边”是兵团新时期需要完成的新任务，兵团“建城戍边”任务的提出既是对屯垦戍边内涵的进一步丰富，也是对屯垦戍边形式的创新。兵团“师市”体制的成立、存在、发展符合国家法律规定，因为它的存在得到国家最高行政机关——国务院的认可。但是，因为行政组织法中并未对兵团“师市”体制这种特殊的行政组织形式做出规定，因而兵团的这种体制属于一种非正常化的行政组织。除此之外，“师市”体制中师与市之间的关系较为复杂，如何能够很好地处理二者之间的关系，如何使兵团特殊管理体制和政府行政管理体制融洽地共存，至今还没有成功的经验可以借鉴，也没有具体的政策为指导。权力的行使必须有边界，应当有法律的规制，任何人民政府的设立，必须建立在合法的前提之下。此外，通过法律对设立政府机构的数量加以限制，能够较好地控制机构的数量，防止行政人员冗杂、行政效率低下。因此从以上角度看，兵团“师市”体制模式在实践中存在制度上的缺陷。在区域经济统筹发展方面，虽然已经取得了一些进展，但是从全疆的范围看，目前还没有制定出用于指导地区性和全疆性的地方与兵团融合发展的具体政策，特别是缺乏资源共同开发使用的政策，投融资和工商税收优惠政策、法律保障政策和共同实施“走出去”的支持政策，融合经济缺乏长效的保障机制。

3.部分干部对兵地融合的认识仍存在误解。兵地融合旨在发挥地方和兵团各自的优势，实现资源的优化配置和经济生产以及行政管理的高效。领导干部是法律、政策得以贯彻实施的关键，兵地融合最主要的推动主体是领导干部。然而，由于一些干部没有认识到兵地融合的重要意义，没有从新疆发展的大局、国家的发展与稳定去考虑，反而抱有狭隘的地方保护主义思想，认为兵地融合是资源和权力的争夺，对推动兵地融合发展呈消极抵触的态度，这种思想应当彻底扭转。

三、发展兵地制度融合的路径选择

兵地制度融合一方面需要各级领导干部改变观念、积极推进，但更重要的是探索如何通过兵地经济发展的统筹规划、政策法规的制定、行政管理体制的改革、理论研究的深入去实现进一步的融合。

1.通过制度巩固兵地融合经济格局的发展。兵地经济的宏观调控涉及多个方面，如兵地企业之间重要信息的交流沟通、经济利益共同体的建立和巩固、相关政策的颁布与实施，这需要能够统筹规划全局的领导机构，因此建立新疆地方与兵团融合发展协调领导小组和办事机构必不可少。在建立协调领导小组的基础上，第一，制定统一的经济发展规划，这是防止重复建设、资源浪费、产业规模小等问题的根本方法。制定政策的同时还要对后续的工作进行监督，不能光有空架子，没有实质内容。第二，新疆地方与兵团之间以及二者在对外经济交往中应当搭建利益结合点，实现互利共赢，而不是相互掣肘。第三，对于兵地经济融合实践成功的地区和企业应当给予更多的鼓励政策，并且针对他们的实际情况，多加宣传。

2.进一步推进兵团城镇化建设。兵团目前已有新建市九个，城市建设是兵团按照现代法治政府模式对经济、社会进行治理的前提。没有城镇化建设，兵团的法治化进程难以推进，治理体系和治理能力的现代化无法真正实现。兵团城镇化建设可以多与地方交流，借鉴地方关于城市设施建设、法治政府建设等方面的经验。

3.兵地反恐行政执法机构的协调配合。新疆目前的反恐形势依然严峻，《反恐怖主义法》第8条第3款明确规定：“有关部门应当建立联动配合机制，依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业、事业单位、社会组织，共同开展反恐怖主义工作。”兵团作为“飞地”的形式，嵌入在新疆的各个地方，兵团与新疆地方面临同样的反恐态势，而兵地之间关于反恐的信息共享是共同打击“三股势力”的关键。目前，维稳工作仍然是地方和兵团的工作重点，兵团的民兵在反恐维稳中起到了重要的作用，当地方情况紧急需要兵团支援时，兵团民兵能够快速集结，赴地方支援，这事实上就是一种协调配合。反恐执法过程中应当保证公平与效率的兼顾，要求行政组织精简化、行政组织系统化以及行政组织合理化，这就涉及到新疆行政管理体制改革的问题。首先，应当在兵地之间建立权责一致的综合执法部门，这有助于统一指挥调度、实现信息共享、简化反恐行政执法程序、提高行政执法效率。其次，兵地的公安机关、武警部门可以通过联合演习、交流研讨等方式，了解彼此的具体情况，开展各种形式的群防群治活动。最后，南疆是反恐维稳的主战场，尤其注意南疆地区执法人员及领导干部素质的提升，保证执法的质量和兵地反恐维稳工作的配合。

4.通过制度推动文化交往交流交融。兵地文化交往交流交融有助于各民族的团结，封闭的文化容易产生极端的思想，只有开放、包容的文化氛围才能够使人民受到正确的价值导向的影响。促进兵地文化交往交流交融，要充分发挥兵团弘扬中华文化、传播先进文化的优势，也要充分利用地方文化资源、人才等方面的有利条件实现兵团文化繁荣发展。

文化交流的形式有多种，可以通过共办文艺演出、体育比赛的方式，让地方与兵团的群众共同加入；可以建立文化交流协会，把兵地各族群众中具有相同文艺爱好的同志汇集在一起，交流心得、共同创作，例如舞蹈协会、书法协会、篮球协会等；还可以创办以兵地文化为特色的旅游景区，尤其是少数民族的文化特色风景区，通过文化产业既实现了兵地文化交流，也推动第三产业的发展。在兵地文化的交融过程中，要注重将中华文化中精髓的内容与少数民族的民族文化相结合，培养兵地各民族的国家认同感和民族自豪感。