新时期我国国有企业混合所有制改革的问题与对策研究

齐 珊

（首都师范大学 马克思主义学院，北京 100089）

引言

习近平在党的十九大报告中针对国有企业改革给出了最新的指示，他强调要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。不难看出，进一步深化混合所有制改革是下一阶段国有企业体制改革的重心。新时期下，随着经济体制改革的不断深入，混合所有制被赋予更多、更新的改革内涵。发展混合所有制经济是调整国有经济的战略手段之一，对提高我国市场经济运行效率，完善基本经济制度和国有资本放大功能具有深刻意义。但改革不是一蹴而就的，实践中会遇到许多阻碍和问题，需要探寻相应的对策。

一、国有企业混合所有制经济的发展历程

党的十四届三中全会提出了“混合经济”思想，这也是国有企业混合所有制改革设想的首次提出。在党的十五届四中全会上，进一步提出对大中型国有企业进行股份制改造，推进混合所有制经济发展。这次全会大大拓展了国有企业所有制改革范围。20世纪八九十年代，受计划经济约束的影响，我国国有企业普遍效益低下、亏损严重，为了改善这一局面，国家实施了“抓大放小”的改革，一方面集中组建一批实力雄厚、市场竞争力强的大型国有企业和企业集团，另一方面采取改组、兼并、租赁、联合、承包经营和股份制合作制等多种形式，通过放开部分经营管理权激发中小企业活力。至此，国有企业国家所有制的单一格局被打破，以国家所有制为主多种所有制并存的企业所有制格局形成。

随着市场经济的不断深入，混合所有制经济在我国的发展效果并不理想。为推进混合所有制经济发展，党的十六大报告和十六届三中全会中再次提出要积极推行股份制，发展混合所有制经济，还第一次对“混合所有制经济”给予明确界定。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步深化了混合所有制的概念。从2016年开始，中央决定对垄断行业中的国有企业进行混合所有制改革试点，大力推动混合所有制改革落到实践中去。2017年底，在中央相关文件和政策的指示下，我国大部分省市自治区都制定颁布了有关国有企业改革的方案和政策，对混合所有制改革提出具体要求。

目前，我国混合所有制经济已进入深化改革的新阶段，作为深化国有企业改革的重要组成部分具有十分重要的意义。它可以实现国有经济与非国有经济之间的优势互补，盘活国有企业资源，还可以利用民营、外资等体制优势，引入有效的激励与约束机制，促进国有资本的保值增值，进一步提高国有企业的市场竞争力，增强国有经济的活力和影响力。因此，新时期我们要坚定混合所有制改革发展的基本方向，不断深化改革，对于改革过程中遇到的新困难和新问题，要不断开拓思路、创新方法，在探索中寻求最佳对策。

二、新时期国有企业混合所有制改革发展过程中的问题

随着新一轮混合所有制改革的实施，我国大部分省市地区国有企业都按照中央文件精神开始了改革的探索和实践。在实践中发现了一些制约国有企业混合所有制改革顺利进行的问题。这些问题包括几番改革后仍难以攻克的“顽疾”，也包括新方案实施后派生出的新问题以及旧问题衍生出的新问题。正确地认识这些问题，有利于全面推进改革发展。

1.国有企业股权分配比例问题。企业产权是所有制的核心内容，推进国有企业混合所有制改革的前提就是确保产权明晰，严格保护相关产权主体的权益。在国有企业混合所有制改革过程中，股权的分配比例决定着各利益相关主体获取企业产权权益的多少，因此国有资本与非国有资本的股权如何分配问题备受关注。出于承担社会政策责任、保护国有资产安全问题等方面考虑，国有企业希望获取更多的股权。而民营资本等非国有资本出于追求收益最大化目标，同样希望获取更多股权。在国有企业分类改革过程中没有明确指出各个企业的作用，也没有明确国有企业内部各利益相关主体股权分配比例。国有企业内部股权分配存在不合理问题，尤其是民营企业的权益受到侵害的现象仍然存在，这样容易降低民营企业家参与混合所有制改革的热情，不利于企业发展。

2.垄断行业改革困难问题。自2016年开始，中央出台相关文件对垄断行业中的国有企业进行混合所有制改革试点，大力推进混合所有制改革落实到实践中。2017年的《政府报告》指出：“加快推进国有企业改革，深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。”充分表明了中央对于垄断行业中的国有企业改革方向明确、态度坚定，但从实践中看仍存在着一些阻碍。一是民营企业进入混改依然存在隐性门槛，资金投资规模和回收周期的问题，组织形式、机制体制和技术创新等问题则不能简单地通过政策调整来实现，这种隐形的差异植根于不同所有制的根本性质中。二是虽然中央出台了相关政策文件但尚未出台详细的操作流程和法律法规，如何使混合所有制改革行之有效地运行仍是亟须解决的首要问题。

3.国有企业资产流失严重问题。习近平总书记在党的十九大报告中提出，要“促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大，有效防止国有资产流失”。国有资产流失问题始终是社会各界对于国有企业混合所有制改革过程中最关注和最担心的问题，也是从改革之初至今仍难以避免的问题。导致国有资产流失的因素可归纳为两方面，即政策性因素和非政策性因素。政策性因素导致的国有资产流失主要指国有企业为完成混合所有制改革目标而采取的不合理手段和做法，造成国有资产“降价促销”，交易价格偏离国企产权价值，国有资产流失的情况。非政策性因素导致的国有资产流失，一方面包括国有企业的监管者、管理层为谋取一己私利，贱卖国有资产或高买非国有资产的情况，另一方面包括由于制度缺失、知识结构所限、信息掌握不准确等客观条件所限的情况。

三、国有企业混合所有制改革的完善对策

1.推进国有企业股权模式的多元化发展。目前，我国中央企业及省级以下各级政府国资委直属的国有企业大部分为国有独资公司，特别是中国垄断行业中的企业几乎都是国有企业。因此，重塑国有企业的产权模式，按照国际经验和绩效导向，在国有企业中实现投资主体多元化，建立混合所有制是非常必要的。可通过将国有企业独资公司改制为国有资产占主导地位、国家控制绝大多数股权的公司，再逐步减少国有资本占有量，改制为国家相对控股公司的方式进行改革。这里所说的国有相对控股公司，并不是国有制性质的改变，只是国有制实现形式的转变。国有企业股权模式多元化的优势体现在以下两点：第一，可以使国有资本、社会资本、民营资本、员工形成利益共同体，完善企业治理结构。第二，国有企业可以广泛吸收有实力的非国有资本参与其中，以增资扩股的形式注入优质股权，有助于国有经济控制力的增强和国有经济运行效率的提高。

2.确立国有企业与非国有企业的平等地位。党的十八届三中全会报告中多次提到，要“积极发展混合所有制经济”，“大力发展混合所有制经济”，“鼓励发展非国有资本控股的混合所有制企业。”充分体现出混合所有制经济改革是我国经济体制改革的重要举措，也说明在国有企业混合所有制改革过程中要明确国有与非国有两种资本的平等地位。一直以来，非国有资本对于进入国有企业的最大担心就是地位不平等问题。解决这一问题，需要从以下两方面入手：一方面，要打破限制和阻碍资本流动的政策性约束，放开行业准入门槛，形成由市场规则主导的资本自由进出机制。对于国有企业垄断行业，如电力、石油、天然气等行业，要加大改革力度，积极引入非国有资本，进一步提高企业市场竞争力，激发国有资本活力。另一方面，要更新观念，坚持共赢发展的理念。在国有企业混合所有制改革发展过程中，非国有资本与国有资本不存在“谁控制谁”的问题。社会主义市场经济有其客观的发展规律，应遵循市场规律执行，以资本保值增值为前提，确保各方获取合理权益，避免过分强调主导经营或控股权利。

3.不断推动相关法律法规的进一步完善。在国有企业混合所有制改革发展过程中，制定和完善相关的法律法规可以规范混合所有制企业的各方投资资行为，保证国有企业中国有资本的控股权，以及非国有资本的合法权益。目前我国共有两部针对国有企业管理的法律法规，分别为2009年5月开始实施的《中华人民共和国国有资产法》和2013年12月发布的《中华人民共和国公司法》，随着新时期国有企业改革的发展，这两部法律法规已与新形势有所脱节。针对改革中出现的新问题，需要完善已有法律法规，并制定新的行之有效的法律法规来解决。重点解决三个方面的问题，第一，要在法律中明确法人主体地位、落实简政放权、赋予企业充分的经营自主权；第二，要在法律中明确国有企业相关利益主体的权责利关系，对国有资产的控股地位以及资产重组的实施办法要有详细解释，以防国有资产流失；第三，要在法律中明确非公有资本在国有企业中的地位及相应的权利和义务，保证中小投资者的合法权益，如监督权、话语权等。