环境执法中存在的问题及对策研究

马 莉

（西安欧亚学院，西安 710065）

目前，我国生态环境出现了污染范围扩大、防范困难和危害严重的局面。而环境执法工作却存在着国家宏观调控不到位、地方政府干预过多、环保部门执法不严、污染单位不自治、公众参与度不高等情况。环境执法就是依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的影响其权利义务的环境行政行为，包括环境监督。下面就我国环境行政执法过程中存在的问题及原因，笔者谈几点自己的看法。

一、环境行政执法中存在的问题及原因分析

（一）立法不够完善

1.法律规定过于原则、抽象，不具有操作性。作为地方各级环保部门执法依据的环境法律法规，其规定过于原则、抽象，在实践中不具有可操作性。例如，就如何贯彻落实“青山绿水就是金山银山，没有环境就没有未来”。环境法律中应该明确具体的将环境保护作为考核地方各级政府领导政绩的硬性要求，又因为我国东西发展不平衡，区域经济差异大，同一把法律尺子难以客观公正地进行考评。所以，法律应该根据各地的不同情况定标准，在责任承担方面应该明确规定对于考核没通过的政府领导应该给予不同程度的惩治，自上而下，严格执行。但是，环保法没有规定或规定模糊，使环保部门在执法过程中无法可依，追究责任和强制整顿难。

2.法律对政策落实法律要求的指导性不高。我国现行的环境保护法律、法规、政策、规定、行业标准很多，但是都没有明确具体的规定，地方各级人大和政府未能结合当地的实际情况因地制宜地在规定时间内制定出台与其配套的政策来落实法律的要求。因此，使得各地与之配套落地的政策条款制定迟缓，导致地方各级环保执法部门无法可依，从而致使污染严重，得不到及时制止。

3.法律规定对违法者的惩罚力度不大。美国环保局2015年9月18日指控德国大众汽车集团在所产车内安装非法软件、故意规避美国汽车尾气排放规定，德国大众汽车集团将面临高达180亿美元罚款。从这个案件我们可以看出美国节能环保法的规定相当严厉，处罚很重，大多数企业、公众都不敢违法，因此其执法的成本并不高。而我国环保法对违法者的惩罚力度并不大，致使守法成本高，违法成本低，这样不但起不到威慑和禁止的作用，还损害了法律的权威性和有效性。

4.随着新情况、新问题的出现，现行法律规定显得滞后。随着市场经济体制的发展，新型环境污染问题被暴露出来，生态和资源保护遇到的新问题需要与之相适应的新法律规范来调整。而新法迟迟不出台，现行法律就显得滞后，不适合社会的发展变化。在环境执法过程中没有强有利的法律做支撑，环保部门也就不能及时对破坏环境的行为采取有效的方法来解决。

（二）环境执法部门执法不公不严

1.地方政府干预过多。2013年9月7日，习书记就“绿水青山就是金山银山”在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲，生动形象地表明党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心。这说明，我国不能为了经济发展而破坏环境。但目前，环保部门对当地的支柱性产业、税收大户、地方政府招商引资来的企业、地方政府直属企业严重的环境污染行为，在没有政府同意的情况下，即使要查，往往也是走过场，对其应进行的罚款、查封关停等，也难以落实到位。

2.行政执法人员不作为或滥作为。被立案查处的违法企业，为逃避环境监管和处罚，往往多方寻求权力的庇护或地方性支柱企业、为吸引投资而兴建的企业，政府领导不点头不能查。出于人情和各种考虑，其结果往往是大事化小，小事化了。环境监察大队日常管理工作繁忙，既要承担自己的本职工作，又要完成上级对口业务科室安排的各项其他工作，这使得执法人员工作精力不足，其结果导致行政不作为。有些环境监测站监测能力欠缺，自己监测不出问题而要依赖上级环境监测单位或第三方监测机构对污染环境的企业检测，但是上级环境监测站检测任务繁重，不能全方位安排满足各地方的监测工作，致使许多企业的排污行为不能被及时发现并得到遏制。另外，有关环保执法部门审批环节把关不严，督察落实和监管不力，对违法行为的处罚避重就轻、敷衍了事。

3.环境执法人员素质不高。在环境执法过程中，执法人员的整体素质有待提高。例如：在面对权力干涉以及人情干扰时，有些执法人员为了达到一定的绩效和经济利益，以牺牲环境作为代价；合规执法和科学执法应并重，但是一些基层执法人员不认真学习环境保护法，在执法过程中对同一违法行为，不同的执法人员会按照不同的执法程序，处罚也会出现多种结果，这不但会损毁环境执法人员的执法形象，严重的也会构成违法犯法。另外，环境保护一票否决制度在我国《环境保护“十二五”规划》中首次得到确认和实施。但是，对于政府的整体规划和全局管理，环保部门缺少具有高瞻远瞩，为政府提供宏观把控、大环境规划建议的人才，因此，使这一规定很难落到实处。

4.环境执法不力。环境执法主要包括宣传、预防和治理三方面。首先，环保部门经常不履行或懈怠履行自己的岗位职责，宣传力度不够，说得多做得少。其次，企业在环境保护方面的投入增加了企业的生产成本，不会给企业带来经济效益。所以，一些企业利用各种途径、时间差、技术方法等躲避环保部门的检查。而一些环保部门执法手段落后、执法装备差、环境执法工作又点多面广、人员缺乏等，使得环保部门对企业的监管不力，导致污染在先、治理在后的局面，起不到预防的效果。最后，对于目前出现的大气污染、水污染、土壤污染、固体废弃物污染等，环保部门缺乏先进的机器设备和充足的经费支持。所以，导致治理技术跟不上、治理能力不足等情况。

（三）管理体制不健全

1.环境保护。我国环保法规定的有权行使环境管理权的部门较多，但是对于具体部门该分管的内容没有明确具体的规定，致使各部门之间执法权责不明，这严重地影响了环境执法效力。另外，环保法规定环保部门在执法过程中不能直接对违法企业运用查封、冻结、扣押、没收等强制措施，这也严重影响了环境执法效果。因此，环保执法部门对生态环境的保护受阻。环保法规定，公众有权参与环境保护。但目前，公众参与环境保护的途径和有效机制没有建立，使得公众在环境保护领域无法参与或参与较少。

2.环境污染预防。预防环境污染比治理更重要，但是环境执法合力难以形成、奖惩力度不大、执法不公、执法不严的现象时有发生。企业守法成本高、违法成本低的局面没有得到根本改变，这使企业失去了公平的竞争环境，必然导致企业主动做好环保工作的积极性不高。另外，一些环境监察机构属于事业单位，人员属于事业编制，没有法定执法权。

3.治理。如何治理水体污染、大气污染、噪声污染、废弃物污染呢？治理方面目前出现经费不到位、治理技术和设备落后，以及治理能力不足等现象。

（四）环境监管部门监督不力

1.公众监督。国家的权力来自于人民的授权，权力机关行使权力理应接受人民的监督，环保部门的执法行为也不例外。广听群众意见，利用群众的智慧，接受群众监督，环境执法工作才能顺利开展。但是，我国目前没有专门的公众参与平台，公众参与机制没有真正发挥作用，公众参与无法落实。

2.公益组织的监督。环境部门的执法行为应该公开透明，接受公众和公益组织的监督，但是公益组织的性质是一个民间性组织，其行为不具有强制性，工作能够涉及的领域和经费有限，专业技术和设备也较为落后。

3.政府和检察院的监督。政府过多的干预和严重的地方保护主义，使得环保部门执法不力，因此，政府的监督根本起不到监督的目的。检察机关是行使公权力的国家机关，检察官作为公共利益的代表，办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为。自2017年7月至今全国检察机关共立案办理公益诉讼案件10 925件，充分发挥了法律监督作用，这对于推进国家环境治理体系和治理能力现代化，助力美丽中国、健康中国建设，促进了依法行政、严格执法。但是在办理的案件中，大部分都是环境资源领域的案件，对于人们最为关心的食品药品安全领域检察公益诉讼的涉案较少。

4.地方人大对环境执法工作起不到监督的作用。环境污染已经严重威胁到了人民的健康和生命，而目前解决环境问题的当务之急是解决环境执法问题。但是对于环保部门的不作为和滥作为，根据法律规定，作为地方各级权力机关的人大对本辖区内的环境执法行为应该行使监督权。但是，地方人大没有设立专门的环境监督机构，因此无法行使监督权。

二、解决环境执法不足问题的措施

（一）完善立法

1.虽然现行环保法法条从原来的47条增加到70条，为基层环保工作的开展提供了切实的保障。但是，一些法律法规规定仍然太过原则抽象，也没有配套的执行措施方法，因此，不具有较强的实际操作性，从而给环境执法工作带来了难度。笔者认为，解决这一问题，除了立法部门尽快将原则抽象的法条明确具体化外，还可以将这部分的立法权授权给地方人大，由地方人大会同地方政府和地方环保部门根据本区域内的具体情况，在规定时间、范围内制定出适合本区域的环境保护、预防和治理方面的地方性法规和政策来弥补立法的不足。这样也解决了我国因东西发展不平衡，区域经济差异大，采用同一把法律尺子难以解决问题的情况。另外，为了使环保执法各部门之间相互配合，齐抓共管，最大限度地发挥作用，应将环保各部门的执法职责进行细化、量化，以便让环保部门更好地开展工作，避免出现重复执法、相互推诿以及责权不清的现象。

2.加大对环境违法行为的处罚力度。从古至今，乱世宜用重典。在目前我国环境质量严重受损的情况下，立法部门除加大对企业违法费用的征收外，还应加大环境刑事立法，以刑法应对环境危机，以提高违法成本。同时，环保部门应采取严格的执法行动来遏制环境违法行为。另外，对于给环境造成重大的、无法弥补损失的单位和个人，除对责任人处以刑罚，对单位、企业处以罚款外，还应将其列入全国诚信和环境污染的黑名单，贴上标签，让其对自己破坏生态环境的行为付出代价。

3.填补法律中的真空地带。为确保环境执法工作能够顺利开展，首先，随着新型环境污染情况的出现，环境立法应及时跟上。其次，对于一些不合时宜的法律，立法部门应尽快修订和完善。再次，对于法律未规定的部分应制定法律落实，如落实环保部门在关停、查封、扣押、没收等方面的执法权；对于环保法中一些义务性条款必须要制定与之对应的法律责任和处罚条款，从而使环保法律中的一些缺失部分得到相应的补充，使环境执法部门有法可依。最后，为规范环境执法部门的执法行为，对于规定模糊的环境监管主体、监管范围应做出明确规定。另外，学习美国好的做法，制定法律以经济的手段来调动治污的积极性，充分发挥经济杠杆的作用。

（二）加大环境执法力度

1.提高执法人员的执法能力。为了提升环境执法人员的整体素质和执法能力，国家相关部门应该定期对环境执法人员进行法律法规、执法程序、专业技术、执法设备的操作流程以及在执法过程中违法乱纪行为的责任承担方面的培训。

2.确定环保部门与政府的平级关系。世界上大部分国家在环境问题上遵循的理念是，不以牺牲环境换取经济发展。而我国行政干预和地方保护主义给大量通过政府招商引资项目建成的企业在执行环保制度方面开了绿灯，给环境造成了难以弥补的损失。如何彻底解决这一问题？笔者认为，只有让环保部门与政府处于平级，环保部门由地方人大产生，独立地行使职权，不受任何组织和个人的干涉，对人大负责，受人大监督，由上级环保部门领导。

3.严格执法。环境执法部门的执法行为应全面辐射，不留死角地兼顾城镇乡村和偏远地区，执法人员应该勤勉，并严格按照执法程序抢先在环境污染的时间和空间之前及时有效地制止污染的发生。

4.加大惩罚力度。美国对违反环保法的处罚很重,大多数企业和公众都不敢违法，因此，其执法的成本并不高。而我国目前对违法行为的处罚较轻，违法成本低，以至于有的企业宁愿交罚款、排污费，也不愿意去治理。那么，今后我国环保执法人员对违反环保法的，应该按照法律的规定严格执法，对于限期改正、治理或整顿的，应及时去查，检查达不到要求的企业应处以罚款或关停并转，在惩处力度上做到罚当其罪。对于构成犯罪的，直接适用刑法。

（三）健全管理体制

为了保护生态环境，摒弃先污染后治理的错误做法，环境保护、预防和治理应该三管齐下，建立一套由中央统一领导，地方分管本区域内的生态环境，费用由中央和地方财政支持，上级部门负责任免下级部门的执法人员。在执法过程中各部门之间权责分明，各行其责，每个执法主体都独立的行使自己的职权，形成自上而下垂直领导的管理体制，排除行政干预和地方保护主义。

1.环境保护。环境问题目前已经成为一个亟待解决的严重社会问题，想要解决，首先，环保部门要加大宣传，开展专门的环保节目，印制环保手册，利用学校和社区的环保宣传栏宣传，让群众认识到当前环境存在的危机，并自觉树立环保意识。其次，国家设立各级自然资源资产的保护部门，行使国土空间用途管制和生态保护的修复职责，不再盲目追求发展而不顾生态环境，而应处理好环境保护和经济发展的关系。最后，环保部门一定要从全局考虑践行一票否决制。

2.预防。首先，设立各级环境监管部门，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。其次，企业应该自觉遵守环保法的规定，履行自己的责任和义务，自行进行污染源监测，随时掌握排污数据，并及时主动将自行监测的信息上传企业自行监测信息网络接受监控，国家通过上传的数据对现场排污情况进行全方位、全覆盖的监控。

3.治理。首先，强制关闭生产工艺落后，生产方式粗放、环保设施老化的企业，对于没有配套安装有效环保设施的企业应加大环境基础设施投入。其次，环境问题是一个全球性问题，任何一个国家都不应画地为牢、作茧自缚、故步自封，将自己孤立于环境全球性问题之外，大家应该团结一心、携手合作，尽快解决环境问题，将发展重点由环境污染控制，转向环境质量改善。

（四）落实监督

1.公众的监督。私设暗管暗井非法处置危险废物是隐秘的环境违法行为，单凭环境执法部门很难解决，应发动群众，大力宣传，使其对保护环境的重要性有深刻认识。然后搭建网络投诉平台和专门的投诉接待室，接受公众投诉。另外，还可以定期邀请群众代表参与环保专项行动，聘请环保爱好者担任环保监督员，监督举报不法排污行为。建立环保部门牵头，检察机关和公益组织共管，人人参与，全方位、无死角的监管体系，并使其制度化、法律化。

2.公益组织的监督。民间志愿者组织对排污企业污染环境的违法行为和环境执法主体的执法行为予以监督，这是履行自己的社会职责。国家应该重视这一团体的作用，鼓励和保护其充分的参与权，给予其充分的法律保护。虽然环保公益组织的性质是民间性组织，而且起步晚，活动范围窄，处于自发阶段，但其仍然是环境资源保护、环境污染防止和破坏的有生力量。

3.检察机关的监督。检察机关对环保执法主体的不作为、滥作为行为享有法律监督权，它也拥有高素质的专业技术人才、现代化的监测设备和大量的资金支持。因此，检察院应该设置专门的科室承担起这份监督职责，而不是被动地接受信访和投诉。

4.地方人大设置专门的环境保护监督委员会。政府干预和地方保护主义阻碍了环境执法工作的开展。因此，环保部门和政府应处于平级或高于政府，由人大产生，受人大监督，服从上级环保部门的领导，独立地行使权力，不受任何组织和个人的干涉。所以，地方人大应该设立专门的环境保护监督委员会，对环境执法主体的执法行为行使监督权。

（五）人才与经费保障

环境执法工作的智能化需要一批掌握先进的现代化科学技术的高素质环保人才，拥有过硬的本领，把人们期盼已久的蓝天白云、干净的空气、优质的水还给人民。另外，目前我国环境污染严重，急需一批对环境问题有深刻认识，在宏观方面为区域的大环境规划提出合理化建议的高素质人才。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计，要让我们的子孙后代茁壮成长，让人们看到蓝天，并且吃得安全、喝得健康，环保执法部门应尽快落实环保方针，全力实践,国家和地方财政也应该加大经费投入。