检察机关提起行政公益诉讼存在的问题

摘 要 自 2017年7月1日起，随着《行政诉讼法》的修改，行政公益诉讼在全国范围内开始常态化运行。检察机关作为行政公益诉讼的提起主体，对于行政公益诉讼的概念及界定应有更加充分的理解。在该项制度初始运行中，在制度构建和实践操作上面出现了一些问题，影响了公益诉讼目的的最终实现；现将该问题提出并探讨相应的解决措施。

关键词 公益诉讼 行政权 检察機关

作者简介：谭晓莉，三峡大学法学与公共管理学院研究生。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.174

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，《行政诉讼法》第二十五条增加一款：即人民检察院在履职中发现行政机关在资源与环境保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四类涉及国家利益或者社会公共利益的领域中不作为或者乱作为时，有权依法向人民法院提起诉讼，这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，自2015年以来的检察机关提起公益诉讼试点正式结束。2018年2月，最高人民法院、最高人民检察院通过关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，对行政公益诉讼前发出检察建议、诉讼中的审理等程序方面作出了进一步的具体规定，规范了行政公益诉讼诉前程序、诉讼程序及审查标准。

一、行政公益诉讼概念

从最基本的概念拆分上看，可以将行政公益诉讼分为公益、公益诉讼和行政公益诉讼三个层面来逐步理解。首先，公益，即公共利益的简称，是一个与私益相对立的概念。按照学界对公益的理解，主要的观点有三种：

一是不确定的多数人的个人利益的总和。

二是假定为全体公民共同享有的利益，该观点强调某种利益的公共性，例如对生命、财产、健康的共同要求。

三是一种道德定义，认为公益是一种伦理标准，例如全社会的公平正义。在法律实务界看来，公益就是涉及不确定的大多数人的共同利益。

其次，对于公益诉讼的理解，“现代意义的公益诉讼始于美国的布朗诉教育委员会案，它是伴随着20世纪中期美国民权运动而兴起的一种新型诉讼形式，旨在救助诸如妇孺病残、少数种族等社会弱势群体、推进制度及社会的变革。” 但随着社会发展，除了少数弱势群体的利益外，政府为追求更广泛的经济利益从而漠视了涉及大多数人的未被明确规定下来的利益，包括生命健康、精神或后代的期待利益等，由此产生一些特定的社会团体积极追求和保护公共利益。

将公益诉讼进一步划分，分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。这是按照不同的诉讼所针对的不同领域所进行的划分。行政公益诉讼针对四类领域，主要对象是四类领域中负有监督管理职责的行政机关，行为多数是消极的不作为或者乱作为；而民事公益诉讼针对的对象有所不同：个人、企业或其他组织，行为多数是积极的作为从而达到损害众多消费者合法权益获取个人利益的行为。

二、检察机关提起行政公益诉讼实践中存在的问题

（一）内在动力不足

秦前红学者提出检察机关提起行政公益诉讼内部自主性不足的原因主要有：

一是由公益诉讼改革的性质决定的，与我国其他行政改革一样公益诉讼作为一项司法改革也是自上而下的推动的，因此在制度构建上面基层检察院的话语权极小，并未直接参与到改革的前期制度建设层面上。

二是以下任务、下命令的形式完成公益诉讼试点，违背了司法规律。许多上级检察机关通过文件的形式明确下级检察机关的办案任务，规定办案数量等，行政命令式的办案虽然有利于快速推进改革并取得改革成效，但易使案件质量不高，为诉而诉；同时也使得下级检察机关的自主性不强，试点结束后，检察机关案源及线索上存在较大的问题。

（二）制度不健全

1.诉前程序、诉讼程序与行政程序的衔接

根据山东省的数据，自2015年7月以来，山东省共办理公益诉讼诉前程序案件2115件，提起公益诉讼163件，其中行政公益诉讼101件，超过9成以上行政公益诉讼化解在诉前。但相对于诉讼程序来说，人们对诉前的关注度仍不高。诉前程序针对行政机关不履职或者不完全履职等违法行为发出检察建议，行政机关仍不依法履职或者纠正违法行为时，检察机关可以依法提起公益诉讼。但在实践中，行政机关通常是最早接触到案件的，因此在证据的收集、掌握及专业性上有着天然的优势。因此对于行政机关已经掌握的一部分事实及证据，在司法过程中是否依然具有同等效力？对于涉及行政机关不履职或者不完全履职的证据大部分由行政机关自己掌握，如何规定行政机关配合检察机关进行调查及证据的移交，在此衔接制度上仍是空白。

2.诉讼程序后的监督及实效的判断标准

在实践中，检察机关依法提起行政公益诉讼并经法院裁判取得胜诉的判决书后，行政机关依据判决履行；但通常法院基于对行政权力的尊重，少有将行政机关如何履行行政职责、履行到何种程度写入判决书中。一方面，当行政机关依法履职后的结果应当反馈给谁？是社会公众？是检察机关还是法院？另一方面，检察机关发现行政机关未依据法院判决履行或不完全履行，后续该以何种程序或方式继续监督？上述情况是针对有行政强制权的行政机关，若行政机关无行政强制权，那么该行政机关在收到检察建议后立即将该案件移送至法院申请强制执行是否就可以算作履职？该履职的标准如何确定也是现今法律缺乏的。

（三）地方阻力

自2017年以来，各地陆续将原属检察机关职能部门的反贪、反渎、职务犯罪预防等部门转隶到监察部门，自此，检察机关在侦查调查方面失去了有力的强制手段；而我国行政公益诉讼正好针对的是行政机关违法行使职权或者不作为，现仅仅依靠上下协调，大大的降低了证据的收集、诉讼的提起及有效发挥监督职能。如何排除地方政府干预、使行政机关正确认识到公益诉讼并非针对行政机关本身而是维护公共利益的实质是检察机关在实践中不可避免的问题。

（四）技术人才与技术手段缺失

目前，绝大多数行政公益诉讼涉及生态环境资源方面，对于滥伐林木、非法占用农用地、非法采矿等行为，检察机关在对林木毁坏面积的确认、农用地等土地性质确认、采砂采矿等确认上存在困难，没有林业、国土等行政机关的专业人才和设备，在证据的调查和收集上存在短板。

三、探索完善檢察机关提起行政公益诉讼制度

（一）制度构建

1.加强对诉前程序的重视，并建立行政程序与公益诉讼监督程序的衔接

绝大多数案件在诉前程序就终结意味着在法院介入审判权之前，该案件因行政机关按照检察建议的完全履职而结束。但是若只有诉前程序单独存在，对行政机关则无制约机制，检察建议得不到重视。在一定程度上诉讼程序为诉讼程序提供了保障。相较于诉讼程序的完备，诉前程序的规定则少之又少。因此，重视和完善诉前程序制度，出台更加细致的规则去规范诉前程序，使之发挥出更有力的监督作用。

其次，涉及生态环境资源、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等方面的具体行政行为多不胜数，检察机关在行使监督职能时通常不能及时掌握相关讯息，存在滞后性，公共利益一直处在被侵害中。若建立该四个领域的行政程序与公益诉讼监督程序的衔接，要求行政机关定期报送制度或定期公开，使检察机关提前了解并提前介入案件，则降低了公共利益侵害的程度。

2.完善公益诉讼程序中的基本问题

一是证明责任的分配问题。行政公益诉讼，虽然强调的是“公益”领域，但本质上还是行政诉讼，因此依据行政诉讼证明责任分配的经典原则“举证责任倒置”，并不因对抗行政机关的是同样强大的检察机关而有所改变。也是由于检察机关作为非案件的利害关系人，因而很难还原案件事实，加大了诉讼难度。对于行政机关而言，在举证的过程中了解行政行为存在的问题，促使行政机关自我改正。但因行政公益诉讼中检察机关不得提出行政赔偿的诉讼要求，则相关的行政赔偿诉讼中的举证责任的规定不适用；又行政公益诉讼相较于行政诉讼而言多了诉前程序，且实践中情况多样，传统行政诉讼中有关起诉期限举证责任的规定，行政公益诉讼需要进一步细化，难以一概适用。

二是诉讼风险及结果的执行与监督问题。根据《解释》第25条第5款，对于法院生效的行政判决，认为被诉行政行为合法又合理且程序正当的，驳回诉讼请求。根据《试点办法》第19条规定，当事人可依法提起上诉或检察机关依法提起抗诉来继续维护权利；此种情况可能是检察机关对裁判结果认为确有错误，未达到预期效果而提起抗诉。当检察机关败诉时，若对判决不服，则应根据行政诉讼法的规定以公益诉讼人的身份提起上诉，对于检察机关以公益诉讼人上诉的规定在立法中进一步的完善。

其次，人民法院作出生效判决后，依照前文提到的两种可能产生的问题，则可以通过规定行政机关履职后回复检察机关并公开履职情形的手段促使行政机关履职；当行政机关仍不履职或仍未履职到位（公共利益仍未恢复）时，检察机关可提请上级检察机关向请求同级行政机关协助，以行政命令的方式督促下级行政机关履职。

（二）加强宣传和学习，转变观念，增强主动性

在重视经济建设的社会环境下，对自然环境资源、食药品安全等方面未引起足够的重视。因此，在全社会应当加大宣传力度，提升对此类公共利益的关注和重视。对于行政机关的工作人员，更要加强学习，严格执法，提升执法能力，主动揭示并妥善解决问题；转变对公益诉讼的观念，公益诉讼本身是为维护公共利益，并未影响行政机关的形象和权威，也不是针对某一行政机关的行为。对于检察机关的工作人员，一方面要学习相关的自然资源、食药品安全等方面的规范性文件，提升监督队伍的素质；另一方面要提升主动性，主动出去寻找线索，加强与本院其他部门、行政机关的交流和联系，使公益诉讼常态化运行，减少对上级命令的依赖。

（三）科技引领，专业化人才，解决调查取证难

近年来，多数检察院加大了检察技术的投入和应用力度，购置无人机等设备，对被毁坏、占用的林地、被污染现场进行现场勘查，进行全方位拍摄取证，固定证据后，再通过航拍画面、图像对比等方式，参与核定被毁坏的林地面积，有效地提高了办案质量和效率。与此同时，整合技术力量，充分发挥专业人才优势。在公益诉讼办案团队中，整合利用专业过硬、技术扎实的技术骨干力量，参与一体化办案。技术部门干警与办案检察官在案件调查取证、分析示证等环节中，密切配合，通力协作，大大提高了办案效率和办案质量。

注释：

朱晓飞.公益诉讼语境下的公益含义解析.环球法律评论.2008（3）.

参考文献：

[1]张牧遥、孙莉.环境行政公益诉讼的概念辨析.重庆工商大学学报.2015，32（4）.

[2]颜运秋、陈幸华、颜运夏.论公益诉讼的合理性与可行性.湘潭工学院学报.2002，4（3）.

[3]朱全宝.论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序.法学杂志.2015（4）.

[4]王万华.完善检察机关提起行政公益诉讼制度的若干问题.法学杂志.2018（1）.