监察体制改革背景下的“检—监”衔接机制构建

薛莉萍　许欣佳

摘 要 监察体制改革对中国特色监察体制作出了顶层设计，在此背景下，检察机关与监察委员会应在互相监督的基础上加强协作，通过建立线索移送、协商通报、联席会议、信息共享的协调工作机制和案件移送、强制措施、提前介入、证据适用的业务衔接机制，共同推进反腐工作有效进行。

关键词 监察体制 “检-监”衔接机制 构建

作者简介：薛莉萍，上海市黄浦区人民检察院检察六部副主任，研究方向：刑法；许欣佳，上海市闵行区人民检察院检察六部书记员，研究方向：刑法。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.137

国家监察体制改革以来，试点地区各级监察委员会和检察机关取得了一系列惩治腐败的成果和进展，然而由于缺乏明确的法律规定，也没有相关经验可供借鉴，两机关在办理职务犯罪案件时该怎样协调、配合与衔接成为当前实践中最亟待解决的问题之一。当下解决这一问题的路径是在现有的法律框架内，遵循司法办案规律，勇于探索构建分工协调、互相配合与制约的协调衔接工作机制。

一、協调工作机制

（一）建立线索移送机制

检察机关与监察委员会应当加强沟通协调，及时通报工作进展情况。检察机关办案过程中发现新的职务犯罪线索的，应当及时移送监察委员会案件管理部门。

（二）建立协商通报机制

首先是重大事项通报的制度。例如对于需要改变案件管辖权的案件，负责审查起诉的检察院应当及时将案件材料移送或者报送原管辖检察院，由原管辖检察院及时将上述情况通报同级监察委员会。其次是听取意见制度。例如检察机关公开职务犯罪案件中的案件信息，案管部门应当与监察委员会案管室进行沟通协商并听取监察委员会意见。

（三）建立联席会议机制

检察机关和监察委通过召开联席会议，互相交换和工作有关的信息、数据等，对特别重要的案件、工作安排部署、特别重大的事项、重大疑难问题进行研判。联席会议分为定期和不定期两种，定期联席会议上可以通报检察机关形成的《职务犯罪案件分析报告》，双方共同研商执纪、执法过程中发现的重大疑难问题和认识分歧。遇有疑难复杂案件、重大或紧急情况或对案件存在较大分歧意见时，可以立即召开不定期联席会议，及时沟通对话、达成共识、减少分歧。

（四）建立信息共享机制

现阶段检察机关与监察委员会之间的沟通联系主要依靠召开联席会议、书面或电话沟通等线下方式进行，这样虽然能够就某些具体问题的解决达到较好的效果，但对二机关在宏观层面对接机制建设助益不大，并未实现真正意义上的互联互通。检察机关和监察委员会有各自不同的涉密要求，也都建立了各类案件管理系统和数据平台，在办案过程中文件及信息的传输的流程较为繁琐。为解决上述问题，二机关可以合力搭建互联互通的法律法规、案件线索 、办案数据等的流转和共享平台，用大数据为办案工作增力，实现信息的互联互通。

二、业务衔接机制

（一）建立有效的案件移送机制

在以往很长一段时间内，由于纪检监察部门与检察机关在办案中缺少协调与配合，导致移送审查起诉的职务犯罪与案件在纪检监察部门立案查处的案件中所占比例极低，其中不乏有些违纪行为已涉嫌职务犯罪，却仅被处以了行政处分或纪律处分，而没有移送检察机关进入刑事处理，这对职务犯罪的惩防工作是非常不利的。如今，纪检监察部门与检察机关的反贪部门整合成为监察委员会，监察委员会兼具执纪职能与执法职能，执纪和执法有不同的处置依据和处置措施，在此基础上探索建立规范高效的案件移送机制，实现执纪与执法的无缝衔接。第一，为防止涉嫌职务犯罪案件流于违纪处理的现象，应当规定对涉嫌职务犯罪的案件强制移送人民检察院审查起诉。第二，应当确立同级移送原则，市监察委办理的案件由市检察院受理后，指定相应分院办理；区监察委办理的案件由区检察院受理。如办理案件的分院、区院审查认为案件不属于本院管辖，可依法改变管辖。第三，案件移送后检察机关应当在法定的审查期限内积极审查，在作出审查决定后及时将审查结果反馈至监察委员会。第四，应当建立案件移送的救济和保障制度，如果案件已涉嫌构成职务犯罪，而监察委员会未依法移送案件，检察机关可以通过制发检察建议或向上一级监察委员会通报的方式督促移送。

（二）建立留置与强制措施的衔接机制

《监察法》规定了监察委员会的留置措施，然而已经采取了留置措施的案件在移送检察机关审查起诉时，该留置措施 应该如何延续或取消，如何与《刑事诉讼法》所规定的强制措施相衔接？成为实践中影响监察委与检察机关办案衔接顺畅度和逻辑性的

关键问题，也引起了理论界的广泛关注，学者普遍建议在国家立法层面确立二者的衔接规则。因此，《刑事诉讼法》修正草案中规定人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。对此理论界和实务界又提出了进一步的意见，认为草案对于采取先行拘留措施的时间表述不清，是在案件移送前还是移送后采取没有明确。建议明确规定在监察机关将案件移送后，人民检察院即应当采取先行拘留措施。据此，2018年8月27日提请审议的草案二审稿进一步明确了留置与强制措施的衔接机制，规定“监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”二审稿的规定基本扫除了留置与强制措施衔接的制度障碍，在实践中还应当进一步明确相关工作规则。一是要进一步明确强制措施的决定流程，二是要进一步规范强制措施的执行。

（三）建立重大疑难案件提前介入机制

2018年4月16日中纪委、国家监察委、高检院办公厅联合下发《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》）。《衔接办法》第二章明确了监察委商请检察机关提前介入的相关规定，据此，检察机关的提前介入有了法律依据。在此基础上，还应明确一系列提前介入的具体问题，才能更好地发挥提前介入机制的实际效用。一是提前介入的案件范围。对于提前介入的案件类型，目前尚未有明确规定。结合当前的职务犯罪案件数量特点与检察资源配置，对案情重大复杂、取证存在困难和分歧意见较大的案件进行提前介入是较为合理且现实的。二是提前介入的时机。在介入公安机关案件侦查时，检察机关越早介入越有利于证据的收集与固定、有利于辨明侦查方向、理顺侦查思路。与之类似，笔者建议对于重大疑难案件，提前介入的时间可以尽可能提早，如探索在留置程序启动之时就介入引导调查。三是提前介入的方式。从全面掌握案情，顺利处理案件的角度，除基础的阅卷外还可以逐步增加审查同步录音录像、审计报告、扣押方案等方式，为监察委调查工作的优化完善提供建议。四是提前介入的成果。检察机关应当在提前介入后15日内出具《提前介入调查的阶段性意见》，写明提前介入的基本情况、审查认定的事实、定性意见、补证意见和需要研究说明的问题等内容。

（四）建立证据适用的衔接机制

监察委员会在调查阶段采集的证据能否直接作为刑事诉讼程序中定罪和量刑的依据，还是必须经过转化才可使用？这是“检-监”证据衔接问题的起点。参考和借鉴《刑事诉讼法》第五十二条规定中关于行政执法与刑事司法证据衔接的规定，监察委在调查活动中依法依规合理采集的证据，应当可以直接在刑事诉讼程序中使用，作为定罪量刑的依据。然而实际操作中仍存在不少难点，比如如何排除非法证据。监察机关在调查过程中所收集的证据在刑事诉讼阶段的审查过程中适用非法证据排除规则，这在理论上没有疑议，但在实际操作中存在诸多困难。例如监察机关调查程序中的全程录音录像及资料可核查问题，监察调查，也别是在留置措施下的调查具有高度封闭性的特点，为了使在这种条件下取得的证据经得起核查检验，建议在案件移送审查起诉时将同步录音录像资料随案移送检察机关。