清末浙江教育行政机构变迁考述

(南昌航空大学 国防生教育学院，江西 南昌 330063)

浙江向来人文荟萃，是我国东南地区的文化重镇之一，这自然与历来的文化传统有着密切关系，也与浙江教育的发达有着密切的关系。近代以来，面对“千年未有之大变局”，浙江教育仍能走在全国教育的前列。特别是清末新政时期，在废科举、兴办新式教育的时代浪潮中，浙江也是教育转型较为成功的区域之一。这与浙江士绅积极参与和推动有着莫大的关系，也离不开清末浙江教育行政部门的有力推动。然而，就教育行政机构而言，学界的研究仍显薄弱，甚至有些机构的史实存在着一些偏差，本文拟对清末浙江教育机构的变迁进行初步探察，以期能梳理并深化这一方面的研究。

一、新政初期浙江新式学堂教育的兴起及学务处的设立

早在中日甲午战争后，浙江有识之士即开始关注于新式教育，如杭州士绅汪康年拟创设新式学堂，宁波士绅谷凤年等设立中西义塾，温州孙诒让创设学计馆等。当时浙江巡抚廖寿丰敏锐地意识到新式教育的重要，在与士绅反复筹商后派杭州府知府林启创办求是书院，此后绍兴士绅徐仲凡创设中西学堂，杭州士绅王履善创办体用学堂，宁波士绅设立中西格致学堂等，浙江各地兴起创办新式学堂的风潮，新式学堂教育大有蒸蒸日上之势。[1]然而，戊戌变法的失败使浙江新式教育重归于寂。这一时期尚属于浙江新式学堂教育的萌发期，由地方开明士绅积极提倡和浙江巡抚试验性的创办为主，相应的行政组织尚未完善。

随着清政府推行新政，新式学堂教育重新列入地方政府的工作范畴。在清政府的直接指导下，浙江巡抚任道镕将浙江原有的求是书院改为省城大学堂，养正学堂改为杭州中学堂，杭州崇文、紫阳两书院改为钱塘、仁和两县小学堂，再度重启新式学堂的建设。[2]浙江各地官绅也逐渐创设新式学堂教育，绍兴地方官陶心云创设东湖通艺学堂，温州知府王雪庐将中山书院改为中学堂，杭州绅士胡乃麟创办安定学堂，一股新的兴学风潮逐渐涌起。而此时新式学堂教育仍作为西式新政之一，属于地方督抚的工作范畴。因此，浙江巡抚的提倡和督饬在很长一段时间内对新式教育的举办有着巨大的影响。当时创设学堂大体上由浙江巡抚督饬地方官积极提倡创设，并劝令地方绅士捐资增设，以辅官方之不足。[3]

随着新式学堂事务日渐纷繁，为了有效地管理全省学务，浙江巡抚聂缉椝意识到“学堂教育为当务之急，必须设一总持全局之所”，因此根据《奏定学务章程学务纲要》规定，札饬藩、臬等司设立全省学务处，“嗣后浙江全省所设学堂、学塾，无论官立、民立，统归该处综核”。[2]于是，1904年11月26日，浙江学务处正式设立。最初它设在浙江官书局，但因地势偏僻，后改在杭州三元坊两湖会馆开办。[4]

虽然如此，聂缉椝最初对学务处这一新机构应如何组织管理并没有清晰的架构。因此，为了更有效地运作，他一方面向京师学务大臣抄录新的教育章程，作为指导，另一方面派人到两江、湖北等学务较先进的省分调查各项规则，抄录各学务章程，以有所依据。[5]此外，浙江方面还派官员到日本考察学务，察阅规则、课程，藉资仿效。[6]在多方考察后，浙江学务处逐渐步入正轨。限于资料的不足，笔者目前尚未找到直接描述浙江学务处的具体人员结构的材料。但由于学务处是按照《奏定学务章程》而设立，因此与其他省份应有较大的相似性。当时四川的学务处是“提倡于上者严持宗旨，统为全局；尤赖办学员绅有以扶导于下，庶远近承风，咸遵正轨，不致误入歧趋”，[7]可知，四川学务处大体上由官吏与地方士绅组成。江西学务处是由藩司陈庆滋、候补道傅春官等官员和陈三立、程志和等士绅组建而成。[8]而浙江学务处后来改为浙江学务公所，士绅也是学务公所的重要参与者。因此，浙江学务处的人员应由浙省官吏与地方士绅组建而成，其权责当与四川学务处、江西学务处类似。

在学务处设立后，浙江的教育行政管理制度日渐规范。浙江学务处对官员和绅士的责任逐渐明确。学务处在一份公告里直接指明了，各地方的学堂开办应由地方公正绅董同地方官员商酌办理。[9]同时又规定，各地官员有承办本地小学堂的责任，应督同绅董妥筹切实办法，如有地方官故意延宕不办或虽办而敷衍塞责者，应由学务处查明禀请督抚将该地方官加以惩处；如绅士有从中阻挠者准地方官禀请将该绅士惩处。[10]因此，兴办学务由地方社会重要的公益事务俨然成为地方要政，成为浙江巡抚考核地方官的重要内容。而浙江士绅在这一过程中积极参与，并开始有逐渐联合的趋向，这可以从温州、绍兴、宁波等地士绅纷纷成立教育会中可见一斑。于是，在浙江巡抚等官员极力提倡和士绅积极参与的情况下新式学堂教育在浙江各地逐步成立并迅猛发展。

二、科举停废后提学使和浙江学务公所的设立

1905年清政府正式废止科举，原有的儒学教育停止，各省学政权力随之消散，清政府遂将学政改为提学使。1906年6月，学部在奏准《各省学务详细官制及办事权限章程》中规定各省设立提学使一员，掌管全省学务。根据这一章程，1906年10月，浙江裁撤提督浙江学政及省学务处，设立提学使司。[11]当年11月，首任提学使支恒荣抵任。此后，经清政府正式任命的浙江提学使还有袁嘉榖，其间，因袁嘉榖未到任或因事他往而代理的人员有李传元和郭则沄，清末浙江提学使的任命情况具体见表1。

表1 清末浙江提学使的任命情况

表2 清末浙江历任学务公所议长表*资料来源于《政治官报》光绪三十三年九月二十九日，1907年11月4日，第10号，第12页；宣统元年八月二十六日，1909年10月9日，第701号，第4页；宣统二年四月十一日，1910年5月19日，第916号，第5页；宣统三年五月初四日，1911年5月31日，第1286号，第5页。

支恒荣先经清政府派往日本参观考察学务后再到任。光绪三十二年(1906年)，支恒荣将学务处改为学务公所，归提学使直接管辖，其中分课办事，至光绪三十四年(1908年)遵照学部饬令，改六课为六科。[12]按学部定章，学务公所分为六课，由提学使督率所属职员按照定章办理。具体组织结构分为议长、议绅、总务课(科)、专门课(科)、普通课(科)、实业课(科)、图书课(科)、会计课(科)及省视学员。议长议绅多为在籍士绅担任，而各课设有课长、副课长和课员等职，课长副课长人员多为正任或候补官吏充任，课员由官吏和学堂毕业生担任。省视学员多为官吏担任，具体分成杭嘉湖三府视学员、宁绍台三府视学员、金衢严视学员、温处视学员、省城兼抽外府视学员、调查省城兼外府视学员。[13]其中，按照学部章制，学务议长之职责范围在于“参划全省学务，兼备督抚咨询”[14]，起到集思广益之效。因此，充任议长、议绅者多为名望素著之在籍绅士。先后担任议长者见表2。

然而，原有的章制对学务议长、议绅的权利规定过于笼统与宽泛，以致学务议长、议绅与支恒荣产生了极大的冲突。支恒荣在上任之初试图独揽学务大权，不延订议长议绅，而以派学务课员为执行，且所派人员大半为同乡官员。后来，他虽延订濮子潼等人为议长、议绅，但“无尺寸之权，徒拥虚名”，因此引起浙江学界的强烈不满[15]。对此，议长、议绅有意打破这种局面，向支恒荣会商浙江学务事宜，但遭到一概拒驳。濮子潼遂向浙江巡抚反映，并宣称“支若怙过不悛，定将支控诸学部”[16]。各士绅皆以事权不属，处处与提学使为难，这使支恒荣难有作为，一度有意辞职。最后在浙江巡抚张曾敭的调停下，由议绅吴震春拟定议长、议绅办事规约，双方确定各自职守。具体规约为：

一、部章：议长、议绅佐提学使，参议学务并备督抚咨询。是于全省教育必须随事研究，除星期外，应间日分班至学务公所调阅文牍，庶免隔阂。

二、议长、议绅遇有提学使交议之件，固应悉心筹划，即未经交议而事关重要、当分别提倡革除者亦应确抒己见，陈说于提学使，以期勉尽责任。

三、各课拟稿未呈提学使核阅之前，议长议绅不应先行索阅。然如议长议绅对于该项事件确有条议，应即陈请提学使采择，不得意存顾忌，故安缄默。

四、议绅于会议事件务宜秉公论断，和衷商榷。如遇议绅各执一说，应取决于议长。经议长与提学使酌定后，议绅即不得再持异议。[17]

通过这一规约，议长、议绅拥有参与并影响学务议案甚至决定议案的权力，扩大了士绅阶层对浙江学务的介入，具有极大的影响力。这在一定程度上削弱了提学使的权力，因此，提学使与议长议绅的关系终难融洽。支恒荣于学务公所一切事宜仍“只知有官而不知有绅”，又故意重用遭绅士所“摒弃”之诸以颐、姚志乐等人参与学务。[18]这一切虽使学务议长、议绅颇为失望，如议绅邵伯綗就以浙省学务腐败而辞职，但从整体来看，双方的权力结构就此固定下来，此后未再起大冲突。

随着提学使的设立和学务公所的成立，兴办学务成为浙江官员业绩考核的内容之一。1906年8月，清政府规定，学务与钱谷、刑名并重，成为地方官员的考核内容。[19]而原本地方官仅有提倡兴办新式教育的义务，属于督抚考核属吏的一部分。通过这一规定，兴办新式教育正式纳入国家对官员的考核体制，而地方学子和士绅“舍学堂无出身之路”，于是，士绅在教育方面的角色由原来的尽力协助兴学变成应尽之义务。[20]至此，浙江官吏和士绅的角色有了较大的变动，兴办新式学堂由最初开明官绅的提倡变成一般官绅的责任与义务。

三、科举停废后浙江教育总会的成立

浙江教育总会是为了响应学部于1906年7月颁布《酌拟教育会章程折》而设。该折要求各地原来含有教育性质的机构改为教育会，在省城的改称教育总会,在各府、厅、州、县的改称教育会。而此前浙江绍兴、宁波等地已逐渐设立教育会，浙江士绅已有某种联合的趋向。此时，这种联合逐渐向浙江全省发展，1907年9月初，浙江士绅先在报刊上刊登广告，宣布发起组织浙江教育总会，得到浙江学界热烈响应。

9月16日，浙江士绅正式发起组建浙江全省教育总会，并以浙江高等学堂为临时公所开筹备会[21]。此后，浙江教育总会筹备组在杭州白话报上广告开会宗旨。经过一番讨论和筹备，至9月22日，浙江省十一府约三百名士绅齐集浙江高等学堂开正式大会。需要指出的是这些士绅均凭个人的热情而来，并非选举或推举而来，这为后来的教育总会内部的冲突埋下了伏笔。

在会议开始时，杭州旗营贵林认为设立教育总会须由浙江十一府各举临时干事一人参与，因此提议暂缓开会。可知，贵林希望能以各府为单位推举代表，但这一提议遭到温州等处士绅强烈反对而作罢。随后，与会人员举定何燏时为临时会长，并确定选举会长“分十一府为十一团，每府得十选举权”的原则。经大会选举，汤寿潜获得106票，张元济得77票，分任正副会长[22]。次日，各府代表至汤寿潜、张元济处敦请就职。汤寿潜曾拒绝浙江巡抚担任浙江学务公所议长一职，加之担任浙路总理，事务繁忙，因此他表示“对于浙学但认赞助，不任主持”，拒绝兼任会长一职[23]。随即，张元济也辞职。于是，浙江士绅在第二次会议中重新选举正副会长，经选举，张元济担任正会长，副会长由得票较多的孙诒让和孙锵担任[24]。于是，浙江教育总会正式成立。

随后，浙江教育总会电邀各府县学界派评议员来杭州开会商议全省学务。1907年12月9日各属会员评议员等共一百六十多人齐集浙江两级师范学堂开正式大会[25]。然而，张元济因浙路拒款风潮，无暇兼顾，电请辞职，教育总会陷入停顿状态。至1908年初，教育总会推举孙诒让为正会长，王廷扬为副会长。但孙诒让因浙东西学界意见分岐，省城与各县又不统一，学会内部矛盾重重，不胜其烦，多次提出辞职。且孙自参加一次大会后，即回温州办学，再未过问教育会事务[26]。而孙锵、王廷扬又各有职任，故浙江教育总会因群龙无首、行政管理的无序以致其作用仍不彰。

1908年5月，孙诒让去世。教育总会遂决定于1908年8月9日在浙江两级师范学堂礼堂召开全体大会，改选会长，并公决会章[27]。于是各府代表于1908年8月7日到杭州，先期于教育总会事务所开谈判会，筹议开会事宜。8月9日，约有200名各府代表及学界士绅参会。会议之初，蒋乐山以选举正副会长由到场士绅选举，而非与会会员直接选举，认为办法不善，因此大加反对。而蒋所言正是浙江教育总会的软肋：制度不明，秩序不彰，故大会一度混乱。后经浙江两级师范监督王廷扬极力调停，会议方才得以继续进行。会中士绅认为各府到会人数不齐，应以每府及驻防各十票办法选举“最为公平”，经选举，项崧为正会长，吴震春为副会长[28]。此后，教育会会员一再筹商，决定添设各府参议员，请各府学界公举二员常驻省城，“与议各该府学务事宜，以免悬揣隔膜诸弊”[29]。虽然浙江教育总会试图通过这些措施来加强与各地的联系，但效果并不明显。其间还一度因经费困难而有不可终日之势[30]。

1909年9月19日，浙江教育总会开第三次全体大会，有百数十人与会。这次年会，在召开之初，会员因选举权利问题产生了激烈的冲突。副会长吴雷川提议变更选举章程，并邀请117名议员作为会员，致教育会会员群起诘难。随后，吴雷川自行宣布辞职，教育总会大有解散之势。为此，浙江学务公所介入维持，并电邀有名望之士绅出面组织开会[31]。

经过多方努力，浙江教育总会于1909年10月17日在杭府中学堂召开特别维持大会。到会者108人。开会之时，与会议员即反思浙江教育总会成立后种种，对教育总会的选举制度进行批评。对此，原有会员认为应坚持旧定章程以区域主义作为选举的办法，但遭多数与会人士的反对。后经讨论，大多数与会士绅认为应采“以到会人数论给票”的方法进行选举[32]。这就破除了旧有的区域主义，虽然更加民主，但仅有利于交通便利靠近杭州的杭嘉湖甬等地，并不符合浙江其他各区域的利益。

经选举，大会公举夏震武为正会长，孙廷翰为副会长。10月25日，夏震武到杭，受到学界欢迎。10月31日，浙江教育总会在杭州大方伯中学堂召开特别大会，议决扩张组织，设立评议部、调查部、庶务部和编辑部等四部，同时参照江苏教育总会章程，选举汤寿潜等四人为会董[33]。

正当浙江教育总会似有大兴之势时，夏震武随后因兼任浙江师范学堂监督，至该学堂时贸然提议查账及礼堂见面礼仪等事，与教务长许寿裳等教员产生冲突，引发极大风潮，最终导致浙江教育总会解散。到1911年7月，沈钧儒、徐定超等士绅再次发起组织浙江教育总会，当时选举汤寿潜为正会长，张元济、经亨颐为副会长。[34]而当时清王朝已处风雨飘摇中，保路运动席卷全国，汤寿潜等人无暇顾及，因此此事又不了了之。待至辛亥革命后，浙江学界方才重新组织浙江教育会，以指导全省教育。[35]

由上可知，浙江教育总会大体上是浙江各地士绅群体组织而成，对全省教育起到指导的重要机构。但由于浙江学界存在浙东、浙西界限意见，加之组织不完备，制度混乱，浙江教育总会在指导全省学务方面的作用并不明显。

四、余论

综上所述，在清末新政开办之初，新式学堂教育仍属于洋务范畴，清末浙江教育行政由浙江巡抚主导，并成立了学务处，其结构由官方提倡和地方士绅辅助结合而成。随着科举的停废，浙江迫切需要建立教育体系，浙江的教育行政由提学使领导下地方官强制实行和地方士绅积极尽义务组建而成。

从教育机构的设置来看，新式教育最初由浙江巡抚主导，士绅处于辅助协同地位，与其他“洋务”活动的权力结构一样。随着新式教育事务日益纷繁，在清政府的指导下，浙江设立学务处，但它仍是浙江巡抚的下属机构。由此可知，在清末新政之初，新式教育仅是地方社会诸多新政项目中的一种，是地方政府的“洋务”活动，中央并未有过多干预。在这一时期，浙江巡抚对新式教育有着至关重要的影响力。

随着科举制度废止后，新式学堂教育成为士绅和地方学子的唯一出路。政府专门设立学部以兼管各地教育，又在各地设立提学使，以统辖各地新式教育，新式教育逐渐成为政府的重要职能之一。同时，清政府颁布教育法律和法规，这样就从制度上改变了浙江新式教育的结构，正式建立起新式教育的体系。当然，这一转变并不彻底，仍是在原有的架构上缓慢演进，士绅与政府机构仍是最主要的行政力量。在这一过程中，除了继续辅助政府办理新式教育外，士绅试图扩大自身的影响力，联合组织浙江教育总会。但士绅群体由于自身内部原有的松散性，缺乏强有力的人物主持其事，加上地域意识、经费匮乏等问题，故虽几经组织，然效果不彰。虽然如此，浙江提学使和浙江教育总会等专业教育机构的组建，成为新式教育的推动者和管理者，教育的权力也从浙江巡抚手中转入到这些机构。当然，这并不意味着浙江巡抚对教育行政权力的完全丧失，他仍能透过经费和人事任命等方式影响教育。从这个角度来看，它在一定程度上削弱了浙江巡抚对新式教育的影响力。

总体而言，从浙江教育行政结构来看，浙江教育在浙江巡抚(包括各地官吏)和官方机构的提倡和协调下，各地士绅积极地参与清末新式教育。其间经历了由地方机构逐步转向专业教育机构，地方官员和士绅参与介入地方学务的程度日渐加深。这一教育行政的转变过程正是新式教育从边缘走向中心、浙江教育逐渐由传统向近代转型的体现。需要指出的是，清末时期浙江士绅参与新式教育的积极性是空前的，不仅有浙江各地在籍的士绅，也有远在北京、上海、武汉等地的官吏和士绅，均能切实地建言建策并捐资助学，其深度和广度远超当时大部分省份。正由于此，清末浙江教育发展较为迅速，至宣统元年(1909年)下学期浙江省陆续推广增设的各类学校先后有二千余所，毕业学生共三千数百人。[36]这无疑为浙江近代教育的成功转型奠定了坚实的基础。