法院涉诉信访问题研究

王东义

青海省高级人民法院，青海 西宁 810000

一、法院涉诉信访工作现状及困境

(一)法院涉诉信访工作现状

涉诉信访行为是涉诉当事人对人民法院的判决、裁定及调解等法律裁决不服，向人民法院及相关部门反映其诉求的一种行为。就法院涉诉信访工作的范围而言，既包括接待和答复不服法院生效判决、裁定和调解等法律文书的来访和来信当事人；也涉及为涉诉信访当事人解答有关程序性法律问题、提供相关帮助以及听取涉诉信访当事人对法院工作提供的各种意见和建议等。在法院内部，对于涉诉信访案件的办案要求虽没有对一般的诉讼案件那样严格，但也需付出大量的审判资源，特别是因信访岗位需直接面对矛盾的终端，往往使得这一岗位成为每位法官最不愿意从事的工作。从实践来看，办理涉诉信访案件难度较大，稍有不慎，就会使得矛盾升级，当事人便会采取过激行为，如围攻闹事、滞留访、赴市(省)、赴京上访等，严重损害了司法的权威，给社会带来了巨大的稳定压力和发展成本。尤其是近年来在以维稳为目标的信访政策导向下，法院涉诉信访工作不敢依法直视问题，一味追求各项信访考核指标的优化而深陷拖延、随意承诺帮扶救助的泥潭，客观上很大程度地鼓励了涉诉信访当事人的信访热情。这种涉诉信访工作的现实，不仅严重扰乱了法院正常的工作环境和工作秩序，也使得本来就很紧缺的司法资源更加紧张。法官的尊严、法院生效裁判的权威及整个司法的权威也正因此而面临着空前的挑战。

(二)法院涉诉信访工作困境

首先，涉诉信访诉求范围不断扩大，处理难度加大，很多问题超出了人民法院工作范围与能力。从法院工作流程来看，目前涉诉信访已经突破传统意义上信访当事人主要针对人民法院裁判结果而提出的申诉请求，而存在于人民法院审判执行业务的全过程；从案件涵盖的范围而言，很多案件突显城镇化的时代特性，诸如移民、征地拆迁补偿、房地产办证等问题；也有诸如企业改制中涉及人事争议问题，显然主要有赖于政府及其职能部门解决，人民法院很难越俎代庖。

其次，涉诉信访行为也严重扰乱了法院正常的工作秩序。对法院来说，需要法院信访工作人员及原诉讼案件承办人花费大量时间和精力来对其做解释和答疑工作，尽管在大多数信访当事人看来，只要自己所反映问题得不到满意的处理结果，一切解释与答疑的化解工作都是空谈，更不可能息诉罢访。譬如，某市法院2016年度对300余件案件进行了信访答疑，每次答疑所耗费承办法官的时间均在1-4小时，而最终只有2件因当事人接受答疑的理由放弃信访。

再次，人民法院处理涉诉信访的资源和手段有限，制约了信访问题的有效化解。对上级法院信访工作来讲，接待、批转就成了制度化策略，而对下级法院而言，拖延就成了一种潜制度化的处理办法。尽管中政委出台相关文件对涉诉信访案件的终结程序及实体处理要件做了明确规定，但对涉诉信访当事人而言，这种非法治的做法无疑等于营造了一种“无礼也要闹三分”的信访文化，致使涉诉信访案件无法从实质上实现终结。虽然各级法院虽十分重视涉诉信访案件处理，在最高法院的主导下建成了覆盖四级法院的远程视频接访系统，努力使涉诉进京信访案件逐年下降，且显现一定效果，但这只是信访接待形式上的创新，终将只是治标之策，无法从根本上抑制日趋严峻的涉诉信访形势。

二、人民法院涉诉信访现象原因分析及对策探析

某法院2014-2016年涉诉信访原因分类图

(一)法院审判工作的法治思维与绝大多数涉诉信访当事人的人治思维发生强烈冲突，从根本上导致涉诉信访行为的发生。从心理认知和决策层面而言，法院工作的法治思维要求法院审判工作以法律规范为基准进行逻辑化的理性认知与裁决。而社会大众的法律意识尚处在萌芽阶段，朴素的法律观念需要完成向理性的法治思维的转变。目前，绝大多数涉诉信访当事人持有严重的人治思想。即使是在审判阶段明确表示信任法治、尊重法院裁决的当事人，从其行为不难判断其内心仍然或多或少烙有人治思维的印迹。譬如，这种认知在实践中普遍地体现在：很多当事人总是异常关注自己所涉案件的审判长或者案件所属部门的领导、甚至是院领导的相关情况，因为他们相信，对于案件的处理结果起实质决定作用的不是合议庭，而是审判长或者庭长、院长等拥有更高行政职权的人。在人治信奉者看来，权力比规则更加管用。因此，当人治信奉者遇到纠纷时首先考虑的是谁处于权力结构的上层并且如何尽快与这种权力取得联系，进而影响对案件结果的处理。于是，寄希望于规则来实现预期利益便成为人治信奉者的一种退而求其次的消极的试探性选择。人治信奉者这种认知与行为方式的选择在会贯穿于这个纠纷处理的始终和诉讼内外。在诉讼中，他们一旦面临对自己不利的裁判结果，以寻求权力的上层来改变裁判结果为特征的人治思维就会发挥作用，四处信访就是达到使上层权力对其关注的有效手段。实践中，面临当事人的不断来访、申诉，法院目前的做法是，很多情况下会迫于信访的压力而降低进入再审的标准，甚至有的案件在领导的层层批示下要反复经历多次再审程序。这种审而不终的做法使得生效判决被随意质疑，而且确已存在由于当事人的反复信访而改判的现象。因此，唯有严格实施法律规定的审级制度、审判监督制度，方可维护生效判决的既判力、强化司法的权威。因为司法的公正裁决需要判决的既判力，司法的权威需要既判力，若没有判决的既判力，司法的公正也会弱化，法治的可预期性也遭到破坏。①

(二)结合我国目前涉诉信访制度，从利益博弈的角度来看，相当数量的涉诉信访当事人选择信访行为是其实现利益最大化的理性选择。在常人看来，涉诉信访行为不仅会给社会良好秩序的构建带来高昂的成本，且涉诉信访行为本身要花费大量的精力和财力，甚至涉诉信访当事人在信访过程中所受到的困难和艰辛有时超出正常人的想象。从法院信访工作实践来看，绝大多数信访当事人是法律机会主义者，而其信访诉求也大多属于非理性诉求，在法律层面并不能获得当然支持。基于自己的信访诉求不能满足，很多涉诉信访当事人会采取过激的行为。从国家治理涉诉信访的实践来看，国家把确保稳定摆在重中之重的位置，相应地各级政法委、政府、司法机关都对上访问题制定了应对措施。因此，实践中以牺牲公平正义和社会经济利益来满足涉诉信访当事人的非理性要求，换取一时的息诉罢访成了普遍的解决方法。然而，从涉诉信访当事人角度来看，其在诉讼程序中遭遇失败后，就会在息诉服判和信访之间作出选择。最终如何选择有赖于其对可供选择方案进行利益衡量，当一个涉诉信访当事人选择信访的时候，除了考虑信访所需的费用之外，还要评估因信访行为将会获得的可见的和隐形的收益。当因信访可能获得的收益高于信访所花费的成本时，涉诉信访当事人会选择信访。在现有涉诉信访体制下，一般而言，只要坚持信访就很可能或多或少地得到相关部门的关注和帮助，这对于涉诉信访当事人而言，无疑使得信访成本与信访预期收益这杆天枰上后者的筹码增加，进而使得其更加倾向于选择信访。除群体性事件外，涉诉信访当事人一般不会到检察机关和公安机关进行信访，而是会选择向法院信访，究其原因，除了法院是裁判结果的做出者之外，更大程度上与各机关的暴力性程度有关，一般情况下，涉诉信访当事人到法院信访都会得到认真的对待，而到公安机关或检察机关信访大多不会得到友善的接待。从这个层面讲，法院的态度给予诉信访当事人以更多的希望和依赖。如果其信访诉求通过法院不能得到解决，大多会直接选择进京访，这种导向源于一个不争的历史实践事实，即经中央政法委或最高人民法院批转交办的涉诉信访案件均得到了当地法院和相关部门的高度重视，此类涉诉信访案件的信访当事人也都得到了远高于其信访成本的利益，尽管这种利益的获得从形式到实质大多都是不符合公平正义的。法院想要摆脱这种基于利益博弈而产生的非理性信访现象的迷局和恶性循环，就要敢于坚守是非曲直的底线，勇于突破传统的功利主义做法及无原则妥协让步的做法。譬如，面对涉诉信访当事人的种种非理性诉求和缠访行为，作为法院的领导层力量决不能因为法律之外的因素而对其加以姑息、纵容。同时，在对信访当事人的初访接待中，负责判后答疑的法官对其非理性诉求应当予以理性释明和坚决否定，而非以置身事外的态度或功利主义的思想任之听之，以损失法律的权威来换取信访当事人对自己的好评。

(三)从法院性质及职能定位来看，将其宣示为实现社会公平正义的最后一道防线，随意地扩张了司法权力的边界。我国宪法第一百二十八条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。宪法的这一总纲性规定明确了法院在整个国家权力结构中的性质。因此，法院作为国家的审判机关，其工作职能在于：依照法律对产生争议的法律问题作出具有最终效力的裁判。法院审判工作对于争议的判断标准就是合法性判断，除此不可能找到其他的标准。人类社会对于是非曲直的判断有很多标准，诸如道德评判的标准、政治利益衡量的标准、经济社会发展的标准等等，每一种判断标准都有其价值出发点，而这些标准都不应当与法律上评判是非所采用的合法性标准相互混同。合法性标准也仅是法律思维的判断标准，法院依照合法性标准对案件进行审理并作出裁判也仅是在法律层面上实现公平与正义，而无法也不可能在抽象意义上实现整个社会层面的公平与正义。长期以来，法院被错误地理解、宣示为是实现社会公平正义的最后一道防线，就是将法律层面的公平正义与社会其他层面的公平正义相互混同所致，也正是在这种法律万能论的错误导向之下，很多诉讼当事人在面临法律裁判的于己不利时，选择将自己转换成涉诉信访当事人。举实例以明理，涉诉当事人进入法院，除了带来法律意义上的诉求之外，往往还带来埋藏于其潜意识之中的其他不满，诸如某当事人对长期以来受到不涉及法律层面的不公正待遇的不满。在这种情况下，即使该涉诉当事人在涉案法律问题上能够获得有利于自己的裁判结果，也难以慰藉其对其他非法律层面问题的不公正感，因为在他看来，胜诉的裁判结果也并未完全符合司法实现社会公平正义的要求。可想而知，当面临法律上的败诉结果后，其基于混同的逻辑思维进而选择信访便是顺理成章之举。解决问题的关键就是使审判权回归其权力本位——法律意义上的判断权。在这里特别要强调的是，在当下中国，我们正处于建设法治国家的进程中，在强力推进法治的同时，也要尽力避免从一个极端走向另一个极端，防止离开“法律虚无主义”的谬误认识，而又陷入“法律万能论”的思维模式，肆意给司法权力的运行附之以无法承受的重担。因此，在司法实践中，必须使法院和社会明确司法权力的边界，避免将法律标准与道德、政治、宗教等社会治理标准相混同。

(四)在某些涉诉信访案件中，法官在审判环节所表现出的显失公正的行为举止，直接导致其对裁判过程失去信任。毋庸讳言，在审判实践中，部分法官确实存在着司法礼仪缺失、行为不当甚至是欺骗和强迫诉讼当事人调解、撤诉等现象，也因此引发了不少涉诉信访行为。在某些法官看来，只要裁判的结果公正，在审理过程中轻微的行为不当不值一提。然而，在现代法治国家，司法之所以具有权威性和终局性，很大程度上是源于司法权力运行过程的严谨性。尽管每个人都不可能平等地降临尘世，但是每个人都有追求平等的权利，尤其是当其涉事法律之时，都应当被给予平等的对待。这种平等的对待不仅包括对法律纠纷的实体处理层面，也包括借以实现实体公正的程序层面。在法治国家，诉讼当事人对于程序层面的平等对待甚至往往要比实体层面的平等对待看的更为重要。意思和程序是构建任何行为理论的两个基本参数。②在法律的视野中，一个行为是否有效，取决于两个要素——意思和形成该意思的程序，换言之，一个(合法有效的)法律行为必须是法律主体依据特定的程序所作出的意思表示。就良法之治的逻辑来看，一个司法裁判的行为能否被参与诉讼的各方当事人所接受，与裁判结果的正确性相比，因据以作出裁判而被遵循的程序的公正性则更加具有说服力。而在案件审理中少数法官所表现出来的一些司法礼仪的缺失和行为的不当正是在这种意义上大大损害了裁判的权威性。因此，基于中立裁判者的角色，在整个诉讼活动中，法官们应当以其严谨的司法礼仪和行为方式对外宣示司法程序的中立性，这对诉讼当事人尤其是败诉方最终接受裁判结果具有很大的实践意义。法官作为法治最忠诚的信仰者和实现法治理想的率先行动者，应该把脚下的每一步当作希望的源泉和意义的所在，用法治的思维去思考每一个问题、用法治的方式去处理每一起案件、用法治的坚定去面对每一个强权，细细绘制、慢慢扩展中国的法治信仰版图。③

总之，在全面推进法治国家的今天，涉诉信访工作仍是当前人民法院无法摆脱和回避的一项艰巨的政治任务，甚至我们也无法预测直至何时，涉诉信访工作会随着全面法治春天的来临画上句号，但的确是该我们认真思考法院与涉诉信访之间关系的时候了。当今之计，作为法治最忠实的信仰者，法官们惟有进一步推动司法体制改革，让属于司法权范围之内的事项更加公正地按照法治精神的要求得以解决，让属于社会其他治理范畴的事项回归其本来的轨道，让司法权回归本位，从而遏制、消除涉诉信访行为。如何从实质意义上实现涉诉信访案件的终结，如何把涉诉信访制度真正纳入法治化道路，如何实现涉诉信访司法救助向社会救助机制的成功转归，等等，这些问题都需要更加深入的理性思考和积极的实践探索。

[ 注 释 ]

①施新华.既判力的理论分析[EB/OL].http: // china. findlaw. cn/ lawyers/ article/ d223620. html，2017-06-24.

②陈醇.商法原理重述[M].法律出版社，2010，4：5.

③邓学平.如何实现信仰法治[N].法制日报，2014-5-7.