精准扶贫背景下财政资金绩效评价问题分析

黄芳娜 张彤彤

摘 要 精准扶贫政策是有效提高扶贫效率，消除贫困效应，实现富强的重要措施。但是随着精准扶贫政策的实施，各个阶段出现了不同的问题。本文在分析精准扶贫各个阶段不同问题的基础上，从提高精准扶贫资金使用绩效角度出发，提出建立完整的精准扶贫资金绩效评价体系，完善大数据服务平台，强化精准扶贫的动态绩效监督管理机制，提高政府财政资金管理水平的建议。

关键词 精准扶贫；绩效评价；绩效指标

一、开展精准扶贫财政资金绩效评价的研究背景及意义

十八大提出了到2020年全面建设小康社会的目标，其中关键在于贫困人口能否脱贫致富。1978年改革开放至今，我国上亿人口逐步甩掉了贫困的帽子，截至2017年末，仍有3046万农村贫困人口。中国实现2029年目标所剩时间不多，扶贫任务已经到了“攻坚克难”的决胜阶段。

中国地域宽广，自然环境多样，贫困人口大多聚集在自然环境恶劣的地区，面临着自身发展能力不足、应对风险能力较差的问题，贫者愈贫、脱贫者返贫现象突出。另外，2013年以来我国经济增速下滑，经济增长对减贫的拉动作用也在随之减弱，低收入群体的平均收入有所下降。由表1可知，虽然自2010年以来，中央财政扶贫资金投入数量不断增加，农村地区贫困人口数量不断减少，但是单位扶贫资金的绩效在降低，减贫的势能在衰退，剩余贫困人口脱贫的难度越来越大，原采取的“输血式”的扶贫办法很难再奏效，普惠式资金投入策略难以惠及更广泛的贫困人口。在这样的背景下，有必要开展精准扶贫，扶贫方式由“输血式”发展为“造血式”，采取针对性措施，实现真正致富。

数据来源：国家统计局

虽然政府扶贫资金支持力度在增加，但是缺乏一套行之有效的制度对财政资金使用绩效进行跟踪和科学评价，这已经成为制约财政资金运行的重要因素，因此有必要对精准扶贫的财政资金绩效评价的问题进行研究分析，建立起精准扶贫的财政资金绩效评价体系。从而重点解决在精准扶贫过程中出现的财政资金“如何用”和“用得如何”问题，做到对政府财政资金的“追踪问效”，从绩效的角度对扶贫资金的使用进行监督，提高扶贫资金的使用绩效，促进精准扶贫资金支出决策科学化、民主化、规范化。

二、精准扶贫背景下财政资金绩效评价存在的问题

1978年至今，我国的扶贫政策经历了以体制改革带动脱贫、从“村”“县”再到“农户”的变革。现阶段我国根据国情发展的需要制定不同的扶贫政策，针对不同的致贫原因，采取不同的扶贫模式的精准扶贫政策。如安徽金寨依托当地的光伏产业开展“光伏+农业”的光伏扶贫模式；河北威县针对当地劳动能力人口较少的情况采取“金鸡帮扶”的资产收益扶贫模式，让当地四千多名贫困人口入股当地的蛋鸡养殖等企业获得分红；西藏曲水县达嘎乡三有村因恶劣的自然条件不利于脱贫发展，采取了易地扶贫搬迁措施。

虽然我国不断创新扶贫模式为扶贫对象创造机会，建立起长效机制提高贫困地区和贫困人口的自我修复能力，但是就目前而言，我国的财政资金的绩效评价研究和实践还处于起步阶段，在精准扶贫的不同阶段也存在着不同的问题，难以做到对精准扶贫财政资金绩效评价的跟踪和反馈。

（一）在精准识别阶段出现不准确现象

目前我国有14个集中困难地区，有592个贫困县，主要集中在中西部地区，70%的贫

困人口集中在这592个贫困县，大部分地区扶贫对象的确认受制于上级规定贫困人口数量，确认指标主要根据家庭收入是否在国家和各省规定的贫困线以下。但是由于贫困人口的收入来源多种多样，难以对其收入进行精确计量，因而导致这类方法存在扶贫信息不健全、识别指标单一的问题。此外，贫困户认定流程中的评议机制并不完善，实践中以“政府各级评议为主，计算测量为辅”，主要核查参评人员对申请人的支持情况，存在较大的主观随意性，认定结果不一定完全客观。

（二）在精准帮扶阶段，扶贫政策脱离实际

各贫困户情况和产业发展需求不一致，信息的不对称导致在精准管理过程中难以协调政府要求经济发展的目标和贫困人口要求脱贫致富奔小康的目标的矛盾，难以协调区域经济发展的需求和贫困人口要求摆脱贫困现状需求的矛盾。贫困县区域的精准帮扶政策往往是“自上而下”制定，政府政策的制定更多的侧重政府要求发展经济的目的，并不能满足贫困人口的真正要求，贫困人口的项目参与度较低，这样政府和扶贫对象之间形成“两个目标”和“两种需求”，最终导致扶贫项目成为空壳项目或虚假项目，扶贫政策脱离实际，产业扶贫政策也无法取得实效。

（三）在精准管理阶段，没有建立动态信息化的监督管理体系

一是贫困人口的信息和收入情况不是一成不变的，需要进行后续调整，但政府没有及时更新贫困人口信息库，贫困人口的进入和退出没有进行动态的监管，使的一些真正有需要的群体没有享受到政府政策；二是各级扶贫部门对一些产业扶贫政策缺少有效的监管，管理中更注重扶贫项目的申报和资金的拨付，在执行过程中缺乏对扶贫资金的使用与相关责任有效监督，对某些扶贫项目的运行情况、收益状况和项目实施是否取得预期规划的扶贫目标缺乏跟踪监管。

（四）在精准考核阶段，没有建立科学、统一、完整的指标体系

虽然我国2017年新出台了国家对精准扶贫工作绩效考核评价要求，各地区也因地制宜出台精准扶贫绩效考核办法。但是从整体上看，一些偏远地区的绩效指标体系并不完善，其资金绩效的评价侧重于精准扶贫使用资金的合规性评价，对财政资金的使用效益评价、经济效益、社会效益、生态效益评价不足，另外没有建立起科学、统一、完整的指标体系，不能满足从不同层面进行综合评价的要求，对于绩效评价结果没有建立起完整的决策反馈机制，不利于绩效评价工作的深入开展。

三、精准扶贫背景下财政资金绩效评价的方案设计

精准扶贫绩效指标的设计是绩效评估体系的核心，评价指标的选取、構建和评价方法的选择起着至关重要的作用。

（一）建立精准扶贫绩效评价指标体系

1.精准扶贫的绩效评价指标体系的结构。依据科学性、相关性、重要性、可比性、系统性、经济性的原则，构建一个指标明确、操作性强、有4个层次的精准扶贫工作绩效考核指标体系，并对每个层次的具体指标制定详细的解释指标，该体系由目标层、准则层、指标层、指标要素4个层次组成。

2.精准扶贫的绩效评价指标体系的构建方法。选择关键绩效指标法构建精准扶贫的绩效评价指标，对驱动精准扶贫的具体因素进行提炼归纳，进一步层层分解，最后对精准扶贫的效果进行审核，确认关键绩效指标是否全面客观地反映精准扶贫财政资金的绩效。本文从分析精准扶贫资金的绩效评价的角度出发，借鉴关键绩效指标法对“精准”的目标进行层层分解，根据“4E理论”最后把精准扶贫的关键指标调整为经济、效率、效果和公平这4个方面。

3.精准扶贫的绩效评价指标选取。绩效评价体系首先围绕政府财政资金的精准扶贫绩效管理水平层层划分，再根据经济性、效率性、有效性和公平性4个方面将指标层划分為资源投入、资源产出、运作管理过程效率、实施过程中效率、基础设施建设、教育、卫生、环境、社会公平以及经济公平等10个方面，最后将这十个方面细化为32个指标要素层，如表2所示。

（二）精准扶贫下财政资金绩效评价方法的选择

在精准扶贫资金的绩效评价过程中，绩效评价指标体系和评价方法的选择、评价技术的掌握与使用成为了做好精准扶贫绩效评价工作的关键环节。由于评估角度不同，评估方法也多种多样。在操作过程中，我们应根据实际，结合具体的扶贫模式采取适合的评价方法。目前，我国精准扶贫的绩效评价方法有定性方法和定量方法，定性方法包括专家评议法、问卷调查法等，定量方法包括成本-效益分析法、目标-结果法、平衡计分卡法等。定性方法受主观因素影响较强，评价结果缺乏公正和科学性，相比之下，定量方法能较为准确的描述变量之间的比重关系，可操作性较强。由于精准扶贫的绩效评价工作存在多种目标，需要满足经济、社会、生态等不同角度需要，因此我们应该注重多种评价方法的选择，定性评价和定量评价方法综合搭配，真正达到评价的目的。

四、精准扶贫中做好财政资金绩效评价的建议

除建立有效的精准扶贫资金绩效评价指标体系外，精准扶贫资金的绩效评估还需要从扶贫组织体系、精准扶贫的绩效评价流程、扶贫资金的监管程序等方面提高精准扶贫的绩效评估水平。

（一）强化精准扶贫绩效评价的组织体系

精准扶贫工作是一项系统性工程，涉及多个部门的有效合作，应以县村区域的政府扶贫办为精准扶贫的主体，统筹联合财政、民政、农业、交通、土地等部门，相互分工协作，共同实施扶贫政策，提高精准扶贫效益。为保证制度公平，就必须实现绩效评价主体的公平，打破评价主体“内部人”局面，积极引入专家和专业中介机构参与绩效评价，同时建立评价信息披露机制，接受社会监督，强化精准扶贫工作的透明性和问责制。

（二）制定合理高效的精准扶贫资金绩效评价工作流程

在精准扶贫绩效评价工作中应严格按照工作流程，逐层执行、科学严谨的落实各项步骤，使工作流程规范化、科学化、高效化。根据当地发展情况，制定合理高效的精准扶贫绩效评价工作流程：首先收集基础数据和资料。既包括贫困地区特有基础数据收集，例如地理位置分布、致贫原因，也包括现有的帮扶政策、扶贫成效等；其次设计绩效评价的关键指标，围绕“4E”原则，依托大数据云技术设计关键指标，增强指标的定量可测性；再次是计算分析评估结果，根据评估指标、评估方法，对指标的实际值进行多维度分析，确定预警值，得出项目的初评结果；最后将评估结果撰写成报告，经专家审核后进行评价总结，并将评价结果报送有关部门。

（三）建立精准扶贫资金的动态监督管理体系

精准扶贫战略是一个长期规划，其资金投入的成效在短时间内难以观察到，要建立动态监督管理体系，将前后期绩效评价应用结果进行分析对比，不断修正财政资金绩效评价指标，提高精准扶贫资金的效益。动态监测扶贫资金的投入、管理、分配使用是否达到既定要求，不断调整管理策略，以监测结果为导向，将绩效评价结果运用到实践中。健全责任追究机制，加强对扶贫资金的绩效反馈监督，健全结果公开机制，进一步增强政府精准扶贫资金使用的激励和约束机制。

（四）构建精准扶贫财政资金的大数据网络信息的服务平台

政府可以依托人口数据、自然资源分布情况和区域经济发展情况等基础信息资源，通过大数据、云计算技术将基础信息进行量化，构建统一的扶贫数据信息资源库，实现数据即时更新和数据共享。在此基础上健全扶贫对象识别机制，分析了解贫困对象的致贫原因，制定相应的扶贫政策，建立扶贫资金信息管理系统，不断更新录入基础数据，对扶贫对象建档立卡、动态管理，跟踪了解帮扶进展情况，提高扶贫工作效率和数据的安全性。

参考文献：

[1]卢千里.财政支出绩效评价的原理和方法[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2]郑志龙，丁辉侠，韩恒，孙元太. 政府扶贫式开发绩效评估研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

[3]白文杰.省级财政支出绩效评价研究[M].浙江：浙江大学出版社， 2014

[4]高志琦.对县级财政精准扶贫项目资金绩效评价思考与探索[J].财经界，2017，（2）

[5]杜永红.大数据背景下精准扶贫绩效评估研究[J].求实，2017，（2）

作者简介：

黄芳娜，女（汉族），首都经济贸易大学财政税务学院副教授，经济学博士、研究生导师。

张彤彤，1993年，女（汉族），首都经济贸易大学财政税务学院硕士研究生。