高校领导干部经济责任审计存在的问题及对策

（南京师范大学审计处江苏南京210023）

经济责任审计是我国在特定历史环境下产生的一项具有中国特色的经济监督制度，是现代审计制度在中国的一项创新。1978年，国有企业率先开展了领导干部经济责任审计工作。

随着我国高等教育改革的不断深化，以及中央和各级地方政府对高校投入的不断增加，高等学校办学规模迅速扩大，经济活动日益复杂，高校领导干部的经济决策权限越来越大。高校领导干部除了在教学、科研、行政等方面肩负着管理和领导责任外，在管理和使用国家和学校的办学资金、国有资产等方面也承担着相应的经济责任。开展领导干部经济责任审计工作是高等学校加强内部管理，维护经济秩序，提高办学资金使用效益的迫切需要。经过多年的不懈努力，高等学校领导干部经济责任审计工作在体制和机制上都取得了很大进步，在高校事业发展中发挥了非常重要的作用，但是也面临着很多困难和挑战。本文通过梳理高校领导干部经济责任审计工作的发展历程，分析当前实际工作中存在的问题，提出了相应的改进措施。

一、理论内涵

本文所称高校领导干部是指高校所属二级单位、部门领导干部，按照其任职岗位不同，主要分为财务、资产、建设工程管理部门负责人，院、系、所、中心负责人，以及附属中、小学校长等几大类。对上述领导干部的经济责任审计工作一般由高校内部审计机构组织实施，而校级领导干部的经济责任审计则由上级干部主管部门组织实施。

（一）定义

高等学校领导干部经济责任是指高校领导干部任职期间对其所在单位、部门财务收支以及有关经济活动真实性、合法性和效益性应当负有的责任，包括直接责任、主管责任和领导责任。

领导干部经济责任审计是指高校内部审计机构通过对学校内部领导干部所在单位、部门财务收支以及相关经济活动的审计，鉴证和评价领导干部经济责任履行情况的行为。

（二）主要内容

高校领导干部经济责任审计一般由财务收支审计、管理合规性审计、经济效益审计和责任划分四个部分组成，因被审计人员任职岗位的不同而有所区别。具体包括以下内容：经济责任目标实现情况；重大经济决策程序执行情况；国有资产的管理、使用情况；资产、负债、所有者权益的真实性和收益分配情况；收入、支出的真实、合法情况；经济合同（协议）的合法有效情况；债权、债务的真实、合理以及清理情况；内部控制制度建立及执行情况；单位及个人遵守财经法规、制度情况；个人廉洁自律情况；遗留的问题（经济纠纷）及造成的损失情况；其他需要审计的情况。

二、发展历程

1997年起，高校领导干部经济责任审计已经引起了国家的高度重视，相关法律法规不断完善。2000年9月，教育部发布了《关于切实做好经济责任审计工作的通知》（教财［2000］21号），要求教育系统各单位、各部门要把经济责任审计工作列入重要议事日程，高校领导干部经济责任审计工作从此起步。2006年，全国人大常委会修订《中华人民共和国审计法》，将经济责任写进了审计法，高校领导干部经济责任审计工作全面推开。2007年7月，教育部下发《关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》（教财[2007]13号），明确了省属高校领导干部经济责任审计程序和主要内容。2009年3月，中国内部审计协会发布《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》，对高校领导干部经济责任审计内容、评价方法等作了详细的规定。

上述法规制度为规范高校领导干部经济责任审计工作提供了有效的法律依据和制度保证，经济责任审计被赋予了重要的责任和权利。高校通过对领导干部任职期间所在单位、部门财务收支的真实性、合规性和效益性以及相关经济管理活动应承担的责任给予充分、客观的评价，有力地促进了高校加强内部管理，完善内部控制制度，维护学校经济秩序，健全干部监督和管理机制，预防和治理腐败，推进党风廉政建设等各项工作。

三、存在的问题

（一）审计队伍素质不能满足工作需要

1.内审人员普遍年龄偏大，知识更新缓慢，不能熟练使用计算机、审计软件和数据库等现代审计手段，工作效率不高；部分新进人员没有会计工作经历，工作经验不足，对相关专业知识的掌握不够，工作中不能全面、深入地发现问题，可能影响审计工作质量。

2.有效的后续教育缺乏，审计人员后劲不足。对内审人员的职业培训和后续教育多流于形式，不能够学以致用，审计人员的知识结构严重滞后，可能会影响审计工作质量和审计结果的权威性。

（二）任务安排缺乏计划性

近年来，高校对所属单位、部门领导实行换届普审的做法，审计项目越来越多，审计任务越来越重。内部审计机构和审计人员疲于应付，有时一个审计项目只能由一名审计人员具体实施，不能形成互相补充、相互监督的工作机制，可能会影响审计项目质量，加大审计风险。

（三）评价标准不健全

目前，对我国高等学校领导干部的经济责任审计研究尚缺乏系统的理论体系，没有形成比较完善的评价依据和标准，更没有相关的量化指标。审计人员在项目实施过程中常常无所适从，无据可依。

（四）对存在问题的整改力度不够

高校管理层对审计中所发现的问题的督促整改力度不够；被审计单位对审计报告中提出的审计意见和建议的落实力度欠缺。重审轻改、屡审屡犯、屡审不改情况一直是多年来羁绊经济责任审计工作的老大难问题。

（五）责任界定不够清晰

责任界定是审计评价的重点和难点。领导干部任职期间对其所在单位、部门有关经济活动应当负有的责任包括直接责任、主管责任和领导责任。由于种种原因，目前审计实务中，对被审计人员应该承担的责任一般只笼统地界定为主管责任。

（六）效益审计部分缺位

高校领导干部经济责任审计主要围绕财务收支的真实性、合法性展开，对效益审计的研究尚处于探讨期。对被审计领导干部管理使用单位教育资金和国有资产的效益情况涉及很少，没有建立明确的标准和参照物。因此无法对被审计单位的财务成果、经济效益、人才培养成本等业绩的优劣情况进行准确的评价和表述。涉及效益方面的审计结论存在主观臆测的成分。

四、对策

（一）提高审计队伍素质

随着经济业务的不断复杂化，对审计人员综合素质要求越来越高，审计人员应该做到以下三点：第一，要有过硬的思想素质。在项目实施过程中，能够做到坚持原则、客观公正；第二，应该具备较高的业务素质。精通审计业务和会计业务，熟悉相关法律、法规和政策，掌握计算机操作、使用数据库和审计软件等现代审计技能；第三，要具备良好心理素质和沟通能力，以及较强的文字表达能力。

（二）增强任务的计划性

为提高经济责任审计工作的规范化、科学化程度，高校在制定年度经济责任审计任务计划时，应该考虑以下因素：一是兼顾年度审计工作重点，以及审计机构力量和人员素质等情况，有所取舍。特别是学校集中换届时，时间紧、任务重，审计机构和审计人员如果不分轻重，眉毛胡子一把抓可能会影响审计工作质量。二是将长远目标与年度任务计划有机结合，使任务计划具有一定的前瞻性和可操作性，形成三到五年的周期计划。并考虑与财务审计项目、审计调查等相结合，避免重复审计，节约审计资源，提高审计效率。

（三）制定可操作性强的评价标准

审计评价是经济责任审计的关键环节。依据国家法律法规和政策，制定可操作性强的国家及行业标准尤其重要。高校应在领导干部任职伊始即向其下达经济责任清单和目标任务。审计人员根据项目实施过程中可以认定的事实证据，对照相关评价标准和指标，运用 《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》中的业绩比较法、量化指标法、环境分析法等审计评价方法，对领导干部履行经济责任情况做出恰当评价，使经济责任审计工作更加制度化和规范化。

（四）创建整改、落实环节的体制和机制

对于审计中发现的问题，审计报告中提出的意见和建议，高校领导应该充分重视整改和落实工作，有效整合职能部门的力量使之形成合力，督促被审计单位和相关责任人做好整改和落实工作。内部审计机构应该规范实施后续审计，并建立审计档案和数据库。对于审计中发现的问题，做到上下协同、齐抓共管，从体制、机制上确保整改、落实到位。

（五）准确界定被审计领导干部应承担的经济责任

领导干部任职期间对其所在单位、部门有关经济活动应当负有的责任从重到轻依次为：直接责任、主管责任和领导责任，三种责任互不兼容。审计评价时应该按照“客观公正、实事求是、依法界定、权责一致”的原则，对被审计领导干部应该承担的责任进行准确界定。

对直接责任的界定要特别慎重，审计人员应当获取与领导干部有直接关系的批示、所签发的文件、会议记录、会议纪要等充分且必要的审计证据，通过访谈，核查相关资料，确认被审计领导干部在问题事项中的参与程度、所发挥的作用以及与经济责任的关联程度等。

根据领导班子分工情况，被审计领导干部对单位重大问题未履行或者不正确履行管理职责的，应当承担主管责任。程序合法不能免除主管责任。

（六）提高任中审计项目比重

对在任的领导干部实施经济责任审计，对其日常管理行为和经济活动进行监督、鉴证和评价，有利于督促在职领导干部遵纪守法、廉洁奉公、勤勉工作，积极履行经济责任，及时发现并纠正其工作中存在的问题。与离任审计相比，任中审计先审计后聘用，审计结果更能为组织部门考察、任用干部提供参考依据。

（七）推进审计结果公告制度

将被审计领导干部的述职报告、审计项目内容、实施的审计程序、审计结果报告等在一定范围或者平台上进行公告，能够增加审计工作的透明度，扩大经济责任审计的影响，提高内审工作的威慑力，从而充分发挥其惩治和预防腐败的双重作用。

（八）将效益审计的理念融入经济责任审计之中

经济责任审计一般以财务收支的真实性、合法性为主，近年来，有向效益审计、管理审计和风险审计等方面发展的趋势。经济效益是基于各项涉及经济目标的实际效果信息，是经济责任审计的结果之一，也是经济责任审计的难题。首先，科学民主决策是优良绩效的重要保障；其次，可以借鉴国外效益审计的经验和优秀成果，探索出适合我国高校情况的经济责任审计新模式，提高办学资金使用效益，降低办学成本。如对固定资产有无闲置浪费，大型仪器设备的使用效率进行评价等。

实践证明，领导干部经济责任审计在高校内部审计工作中举足轻重，它运用量化和系统的方法对领导干部的管理水平、决策能力、执行国家政策和个人廉政等情况进行深入和全面的检查和评价，不仅为组织部门考察、任用干部提供重要参考依据，还为高校宏观经济决策提供重要的会计信息。随着高校各项改革的不断深入，领导干部经济责任审计在加强学校内部管理、保证国有资产的保值增值、提高教学资源使用效率、促进高校教育事业健康发展方面必将发挥出更积极的作用。尤其重要的是，它在对领导干部的权力进行制约和监督、提高干部责任意识和廉洁从政意识、有效预防和惩治腐败方面的作用不可替代。因此，领导干部经济责任审计工作是高校必须长期坚持的一项重要工作。