现代国有企业全面预算管理研究

（海南省建设项目规划设计研究院 海南海口570203）

全面预算管理是指通过对企业经营形式的判断以及未来经营形式货币化语言的描述，将企业内部的各单位、各部门的财务及非财务资源进行集中性考核、控制和分配，对企业的内部资源加以整合，协调企业的生产经营活动，完成既定的生产经营目标；是对企业相关投资、融资、经营和财务活动的未来情况进行预期并控制的管理行为及制度安排；是贯穿于企业经营全过程的、全方位的、全员参与的管理活动，使得价值管理贯穿于企业生产经营活动的各个方面。

全面预算管理作为现代企业管理模式之一，在我国国有企业中越来越受到重视和运用，逐渐成为国有企业内部管理和控制的核心手段和方法。

一、全面预算管理的特征

一是具有整体性、全面性、协调性特征。全面预算管理首先应着眼于企业的整体利益，其目标是确保企业的整体利益和企业价值最大化；同时还应当统筹考虑企业各利益相关方,如：股东（政府国有资本）、部门、客户、员工等的利益目标，兼顾国家、集体、个人三者之间的利益关系。

全面预算管理与企业内部各部门、各环节均有着密切联系，全面预算管理工作顺利进行，需要协调企业内部资源，将各部门有效带入其中，做到企业内部各部门、全体成员共同参与预算的编制、落实及绩效考核评价等方面内容，积极融入到企业生产经营的全过程、全方位，实现资源合理利用。

二是具有战略性特征。从某种程度上讲，全面预算管理是对企业资源如何进行合理组织和正确使用并做出可行性安排的过程。在此期间需要贯彻落实企业的发展战略，应统筹企业的长期战略目标与短期发展策略。一方面应有利于增强企业市场竞争能力和抵御风险能力，提高企业长期、稳定的持续经营能力，实现企业长期发展战略目标。另一方面还应当有利于企业确定合理的管理机制、运行机制、协调平衡各方关系，实现资源合理配置。把企业长期战略目标和短期发展策略分解到各责任单位，理顺上下级之间、各经营单位之间权责划分和职能关系，促使各部门相互协调、相互配合，在保障企业整体目标实现的前提下，组织开展各自的生产经营活动。

三是具有系统性特征。全面预算管理包含横向和纵向两方面内容。横向是指企业内部部门之间的关联性，某一部门目标的实现对其他部门的预算管理均产生重要影响，其执行权限应当受到相关部门的认可；纵向是指全面预算管理是由预算的编制、落实及考核评估等方面内容共同组成形成一个完整体系。

四是全面预算管理应有利于企业加强基础管理工作，控制日常经济活动，提高企业管理水平。编制预算是企业经营管理的起点，也是控制日常经济活动的依据。按照企业不同部门设置责任中心，全面落实经营目标和经营责任，起到预算对各部门经营活动的事前引领作用。通过预算与实际执行情况的对比和分析，揭示实际脱离预算的差异并分析原因，及时反馈给各预算单位和预算部门，采取必要的措施，消除薄弱环节，使各项经济活动符合经营目标的要求，确保预算目标顺利实现，达到预算对经济活动的事中控制作用。加强全面预算管理是提高企业管理水平、控制企业成本和保证效益的有效机制，也是企业领导者准确了解家底，有效使用、分配资源的重要手段，是企业用数字编织未来时期的计划，企业对未来投资活动、经营活动和财务活动进行预测并控制的管理行为及制度安排。其重要性、复杂性、涉及范围的广泛性决定它远不是仅靠一个部门的工作所能解决的，要求企业各部门统一目标、协调配合。

二、实施全面预算管理的组织保障

建立健全预算管理的组织体系是企业全面预算管理得以顺利实施的组织保障。企业应根据自身的经营规模、组织架构、行业特点，本着科学规范、高效有力、繁简适度、经济适用、全面系统等原则科学合理设置预算管理组织体系。全面预算管理组织体系一般由全面预算管理的决策机构、工作机构和执行机构三个层面组成，承担着预算的编制、审批、执行、调整、监督、核算、分析、考评及奖惩等一系列预算管理工作。

预算管理决策机构是企业全面预算管理的最高权力机构，通常会根据公司章程的规定由企业的股东大会、董事会、全面预算管理委员会等权力机构根据各自权限进行决策。（1）股东大会主要负责审议批准企业经营方针、投资计划、年度预算及决算方案等；（2）董事会负责制定企业年度经营目标及年度预算方案、决定企业资本性投资预算、决定预算考评奖惩方案等；（3）全面预算管理委员会通常由企业总经理担任主任，副总经理、财务总监担任副主任，各预算责任单位负责人担任委员，在董事会领导下，专门负责全面预算管理的决策机构。

企业全面预算编制委员会是预算管理工作机构，其成员由企业内部各职能部门领导担任，办事机构通常设在企业财务部门，负责预算的编制、审查、协调、控制、调整、核算、分析、反馈、考评与奖惩等具体工作。

预算执行过程中，各预算责任单位、各预算责任主体构成预算管理执行机构。

全面预算管理的决策机构、工作机构和执行机构并非相互分离的三个层面，他们互相影响、互相制约，全面预算管理能否正常运行并发挥作用，全面预算管理的组织体系将起到关键性的主导作用。

三、编制全面预算应坚持的原则

（一）坚持以市场为导向的原则

整个预算的编制要面向市场，要建立在充分的市场预测和市场分析的基础上，充分反映企业综合实力，如销售预测、销售费用计划、市场营销计划、采购成本等。

（二）坚持量入为出的原则

预算目标的确定要与企业的实际情况相符，编制预算支出时要充分考虑到预算收入的状况，尽可能保证收支平衡或者对于收支差额心中有数。预算的编制要适当留有余地，也就是要充分估计目标实现的可能性，不能把预算指标定得过高或过低。为了应付实际情况的千变万化，预算又必须具有一定灵活性，以免在意外事项发生时影响目标的实现。预算目标尺度的把握应当既对经营者和各级管理人员具有一定压力，又可以让经营者和多数管理人员经过努力能够完成预算，从而使预算有足够的激励性。

（三）坚持战略一致的原则

预算的编制必须与企业中长期战略或发展规划保持一致，尽量避免预算与企业战略目标相背离的短期行为。预算通过对战略规划在年度、季度、月度等时间序列上的明确，通过分析环境的变化和企业自身的强项弱项，有效落实实现经营目标的策略和措施。

（四）坚持上下结合的原则

预算目标的确定要按照从下到上再从上到下的程序，充分考虑企业上下各个层面的意见，既保证战略目标的实现，同时也兼顾各部门的情况及员工的意见。

（五）坚持实事求是的原则

各责任中心编制的预算要与经营管理情况基本相符，既不能为了求得良好绩效按较低的预算目标编制预算，也不能脱离实际编制目标过高的预算。此外，实事求是原则有一个重要的前提，即各类预算表项的计算口径、计算方法、计算标准必须统一，并且必须通过宣讲培训使企业管理人员都清楚地掌握，准确地分类，正确地计算，这样才能使各部门编制的预算数据具有可比性。

（六）坚持严谨可靠的原则

有关预算指标之间要互相衔接，勾稽关系要明确，以保证整个预算的综合平衡，预算编制要将预算目标通过数量体系体现出来，并将这些指标层层分解落实到每个部门，每个员工，使预算的编制、执行达到责、权、利的统一。

四、实施全面预算管理过程中常见问题的改进措施

（一）常见问题

目前，在国有企业的全面预算管理过程中普遍存在以下问题：（1）认识不到位、缺乏组织体系保证。目前，大多数企业对全面预算管理认识不足，没有建立预算管理委员会，不是在股东会或者董事会的领导下进行全面预算管理，而由财务部门负责，单纯为了编制预算而编制预算。认为全面预算仅仅是财务部门的事情，预算的编制、执行、检查分析仍然局限在财务部门。（2）缺乏基础数据的支持。由于业务部门或成本中心参与全面预算管理的积极性差，没有深入地融入到全面预算管理之中，这就导致全面预算缺乏业务部门或成本中心基础数据支持，削弱了全面预算的科学性、权威性和可操作性。（3）预算控制不力、重编制轻执行。（4）奖惩制度不健全，考核的敏感度不强，不能把企业利益与员工利益紧紧地联系在一起。

（二）改进措施

1.加大预算管理的宣传和培训，增强预算意识、塑造预算文化。广泛宣传全面预算管理的重要意义，加强对单位领导及全体员工掌握预算知识的培训，提高全体员工、特别是企业最高领导层对全面预算管理的认知程度，使全体员工都能知晓预算、重视预算、执行预算，做到全员参与预算。增强员工的预算意识、全局意识、统筹意识和协调意识，塑造企业良好的预算文化，对企业预算功能的实行具有较大的促进作用。

2．加强全面预算的制度建设和组织保障。企业应当加强预算管理的制度建设、健全预算管理的组织机构，确立一套完整的预算执行体系，并通过制度形式赋予该执行体系以权威性。预算一经确定，在企业内部就具有“法律效力”，应有硬性约束力和强制执行力。在执行过程中，企业相关的各项活动均要围绕实现企业预算开展，每一部门的每一项业务都受到预算的严格约束，对于无预算和超预算的项目给予严格控制。与此同时，企业应该严格规定全面预算调整的范围、审批权限与流程。只有在发生不可预见的政策性变化或市场变化时按照规定的范围和审批权限调整执行。

目前大多现代国有企业专门成立了在股东会和董事会领导下的预算管理委员会和预算编制委员会，为强化全面预算管理提供了组织保障。

3.加大投入，加强全面预算管理的基础工作。预算编制的过程不仅仅是对企业各项数据进行收集、编制、整理的过程，更是一个系统工程，它要求编制人员既要掌握本单位的具体情况，也要熟悉单位所处的行业状况；既要着眼于企业本年度收支需求，也要考虑历史、预测未来；既要满足业务需求，也要权衡企业财务支出能力；既要考虑局部，更要考虑全局。预算编制往往需要经过编制、协调平衡、再编制、再协调平衡等大量反复工作，所以应当安排充足时间和必要的人员负责预算编制工作，加大对预算管理工作的投入。

预算管理是一项全员参与、全面覆盖和全程跟踪、控制的系统工程，需要各部门或成本中心积极参与、统筹规划、协调行动，需要有效聚集各项经济资源，因此加强各环节基础管理工作，获取更加细致和准确的基础数据信息尤为重要，可以通过使用网络化、电算化等先进的信息技术和网络技术强化预算管理基础工作。

4.采用科学的编制方法，提高预算编制的科学性、合理性。正确选择预算编制方法是保证预算科学性、可行性、合理性的前提。预算编制方法很多，根据出发点的特征不同可以分为增量预算法和零基预算法；根据业务量基础的数量特征不同可以分为固定预算法和弹性预算法；根据预算期的时间特征不同可以分为定期预算法和滚动预算法。这些预算编制方法各有优缺点，企业应当根据自身实际在具体应用中结合使用，但应当做到预算编制与成本核算口径一致，能够真实反映企业完成生产经营目标所配置的资源，尽可能细化增强预算的可操作性，预算编制不能缺项。

提高预算编制的科学性、合理性还应当选择合理的编制程序。预算编制程序主要有“自下而上”“自上而下”等方式，企业可以结合实际选择。但实际编制预算过程往往需要“自上而下”层层分解后再“自下而上”逐级协调反馈，再“自上而下”及“自下而上”的“几上几下”编制、协调、再编制、再协调等反复协调酝酿过程才能完成。

5.加大执行力度，强化控制和监督。预算本身没有自动执行的功能，所以在预算执行过程中必须强调预算执行的刚性原则、强化预算的约束控制和监督。预算执行必须充分调动各级责任主体的积极性和创造性，强化责任意识，形成预算执行与控制的责任体系。加强全面预算的执行、控制和监督，可以通过对全面预算的分解、执行和调整等方面开展工作。

首先，预算一经下达，应当将预算层层分解，从横向、纵向落实到内部各部门、各单位、各环节及各个岗位，形成全方位预算执行责任体系，做到应分尽分不留死角、保证指标分解的彻底性。各单位、各部门应将本单位、本部门预算作为预算期间各项经营活动的基本依据，并进一步细分到每月、每季度。

其次，预算层层分解后加强预算执行控制尤为关键，可以结合企业的内部控制制度，实行预算执行报告制度和风险控制制度，设置合理的预算执行报告流程和风险控制流程，编制预算执行台账及预算执行反馈表等。预算执行控制还应当关注各预算执行部门在办理采购与付款、工程项目、对外投资、成本费用、固定资产、存货、筹资等关键环节是否按照预算标准执行。预算管理工作部门（如财务部）将各预算单位定期上报的预算执行报告进行汇总分析，编制企业总体预算执行报告，提交预算管理委员会等预算决策机构审议。

第三，预算调整。预算一经正式下达一般不予调整，但是，如果企业赖以经营的内部环境或企业客户、市场、国家法律法规等外部环境发生重大变化致使预算的编制基础不成立，或导致预算执行结果产生重大偏差时应当及时调整预算。在对预算执行单位提出的预算调整事项进行决策时，应遵循以下原则：预算调整事项不能偏离企业发展战略；预算调整方案应当在经济上能够实现最优化；预算调整重点应当放在预算执行中出现的重要的、非正常、不符合常规的关键性差异方面。预算调整应当履行严格审批程序、并提供适当渠道予以公示，避免出现频繁调整预算、随意调整预算或调整程序不透明等问题，影响预算执行效果。

只有加大预算执行力度，强化预算执行过程中的控制和监督力度，企业预算才可以受到规范和指引，使各项预算处在可控状态，提高预算的执行力、权威性。

6.建立健全预算考核评价和奖惩机制。没有考核评价，预算无法执行，预算管理也毫无意义。建立健全预算考核评价和奖惩机制，对全面预算执行情况进行考核评价并根据考核评价结果予以奖惩，是企业全面预算管理的重要环节，是全面预算管理的生命线。考核评价应当以各级预算单位为考核评价对象，以预算目标为标准，以预算完成情况为考核评价核心，坚持分级考评，合理性、目标一致性和时效性原则，广泛动员各方面力量收集相关信息材料，比较预算与实际执行情况，合理确定预算执行差异，分析差异原因，明确相关责任。

制定科学合理的激励机制是确保全面预算管理系统长期有效运行的一个重要条件。明确的激励机制，可以让预算执行者在预算执行之前就明确其业绩与奖励的密切关系，使得员工自觉地调整、约束自己的行为，激励他们努力工作、提高效率。激励应当坚持物质与精神相结合、个体与集体相结合、成本与收益相结合、短期激励与长期激励相结合原则。

建立健全预算考核评价和激励机制，一方面能使预算考核落到实处，真正实现权、责、利的统一；另一方面能够有效引导人的行为，保证企业战略目标的实现。