经营性高速公路运营中合同责任的界限——基于105份裁判文书的实证研究

“经营性高速公路运营中合同责任的界限”课题组

内容提要：基于2008年至2017年判决生效的105件经营性高速公路损害事故案件的分析，司法实践中一般认为经营性高速公路经营管理者与通行者之间成立服务合同关系，通行者常以违约之诉进行权利救济，但是关于合同权利义务内容、违约责任认定等问题，法院并未形成一致的标准。通过对现有规范与案例实践实证分析，高速公路经营管理者与通行者双方的权利义务以法律法规规定为限，结合高速公路运营实际对已有义务内容进行明确，对经营管理者违约责任的认定应综合考虑双方违约情形，适用过错推定原则进行规制，并适用 “可预见规则”和 “过失相抵规则”对经营管理者的责任比例进行裁定。

一、问题的提出

截止至2017年底，我国高速公路总里程已达13.1万公里，位居世界第一；①中国公路网：http://www.chinahighway.com/，2018年4月1日访问。中国机动车保有量达3.1亿辆，其中汽车2.17亿辆；机动车驾驶人达3.85亿人，其中汽车驾驶人3.42亿人。②中国青年网：http://news.youth.cn/gn/201801/t20180115_11287328.htm，2018年1月15日访问。高速公路通车里程数、机动车保有量、驾驶员数量都呈现逐年增长的态势。高速公路线的不断延长与贯通不但改变了沿线地方交通落后的面貌，改变了各地县不通高速的历史，而且极大地促进了地方经济的逐步发展。但是在庞大的高速公路网运行过程中，对通行者的通行安全应予以重视。通行者在通行高速公路期间，出于各种原因，可能发生不同形式的损害事故，对通行者的生命财产安全产生巨大威胁，如路产损坏致使高速公路通行者遭受损害；如高速公路通行者抛洒物品或高速路上的遗失物、山体滑落物致使其他高速公路通行者遭受损害；又如高速公路经营管理者未能尽到警示提示义务导致高速公路通行者遭受损失等等。这些损害事故引发了一系列的法律纠纷，其中作为高速公路经营管理一方的经营管理者基于其较优厚的赔偿能力常成为通行者权利主张的相对方，但是在司法实践中，高速公路经营管理者与通行者的权利冲突尚未形成一致的判定解决标准，对双方的责任承担也未形成共识。

裁判文书作为法律适用的现实载体，能清晰展现出社会问题在司法实践中的现实状况，随着裁判文书公开制度的推进以及 “中国裁判文书网”“无讼”和 “威科先行”等法律数据库的发展，为直接以司法实践中发生的裁判文书作为对象的实证研究，创造了便利的技术条件。课题组采取实证研究方法，通过对2008年至2017年间高速公路损害事故裁判文书的收集与整理，共筛选出105件/份有效的裁决文书作为研究样本，试图描述司法实践中经营性高速公路损害事故案件的普遍状况，从实证的角度探讨高速公路经营管理者与通行者之间的法律关系，厘清双方权利义务，为此类纠纷的解决提供可供参考的实践经验与规范依据。

二、合同关系的成立与解构

我国高速公路主要分为政府还贷高速公路和经营性高速公路。前者是县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的高速公路，后者则是国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的高速公路。根据 《国家计委关于公路、桥梁、隧道收取车辆通行费有关问题的复函》，经营性高速公路由私主体投资兴建或受让公路收费权进行收费管理，收取车辆通行费是经营性收费行为，③王朝辉、方乐新：《交通行政执法案例评析》，法律出版社2005年版，第217页。所以经营性高速公路经营管理者与通行者间首先是平等的民事主体关系。

（一）经营管理者与通行者之间成立服务合同关系

表1：案由分布情况

从表1可以看出，在105件个案的样本裁决中，以合同纠纷进行审理的共有92件，以侵权责任纠纷进行审理的有13件，其中大多数案件都以服务合同纠纷为案由进行审理，占比81.9%。可见在司法实践中，普遍认可高速公路经营管理者与通行者之间成立服务合同关系，但是该服务合同法律关系何以成立以及该服务合同的性质与具体特征仍需要理论辨析。

我们认为，在高速公路通行场合，经营管理者向通行者提供安全、通畅的通行环境，通行者向经营管理者支付通行费，双方对此达成一致的意思表示，互相享有权利、承担义务，且权利义务互相对应，所以经营性高速公路经营管理者和通行者之间成立合同法律关系。双方所成立的服务合同有以下几个特征：（1）合同价款由政府定价，经营性高速公路经营管理者与通行者双方都没有议价权利。（2）无合同文本，高速公路通行者的情况复杂且车流量大，而经营者单一并固定，法律不要求经营性高速公路通行合同必须具备一定的形式，在实践中，经营管理者与通行者无法做到，亦无必要一驶一签特定合同文本，因此该合同为非要式合同，通行卡或通行费票据为合同成立的凭证。（3）特殊的成立生效形式，经营性高速公路经营管理者在收费站公示收费标准等内容，视为其向不特定的对象发出订立合同的要约，一旦通行者取得通行卡等通行许可进入高速公路，即应当视为通行者作出了承诺，该承诺在通行者进入高速公路时生效，双方合同于此时成立并生效。因此，总体而言，经营性高速公路经营管理者与通行者间服务合同为实践、双务、有偿和非要式的合同。

（二）合同关系与侵权关系的竞合

经营性高速公路经营管理者与通行者之间成立民事法律关系在学术界及司法实践中都几无争议，但是在此前提之下，究竟成立何种民事法律关系仍是值得探讨的问题。从表1的案由分布情况表来看，在经营性高速公路运营过程中，通行者发生损害事故，经营管理者与通行者之间既有因存在侵权事由而成立的侵权法律关系，又有因支付通行费用而存在的合同法律关系，两者存在竞合。④汪世虎：《合同责任与侵权责任竞合问题研究》，载 《现代法学》2002年第4期。在我国现行的民事诉讼制度下，作为受害者一方既可选择侵权之诉也可选择违约之诉对自身的损害进行救济，这是对诉权的合理使用。根据对样本裁决的统计，在经营性高速公路运营中发生损害事故的案件中，绝大部分案件法院都是以合同纠纷进行审理，共92件，占比87.6%；而以侵权损害赔偿纠纷进行审理的，仅有13件，占比12.4%。根据法院 “不告不理”的原则，这实际上反映的是绝大多数通行者都选择违约之诉对损害结果进行救济。

笔者认为，可以从诉讼利益最大化的角度来解释通行者这种诉由选择的偏好。关于经营性高速公路损害事故案件，大多数的诉因都是因为第三人遗撒物品、第三方闯入高速公路导致通行者避让不及或直接碰撞发生损害。《侵权责任法》第二十八条规定，“损害是因第三人原因造成的，第三人应当承担侵权责任”。该条文义虽然没有明确说明第三人原因可以作为抗辩事由，但学理上也通常解释为第三人行为是我国侵权法上的免责事由之一。这点与 《合同法》第一百二十一条 “当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”的规定存在着很大的区别。⑤朱晶晶：《安全保障义务责任的断裂与缝合——第三人介入情形的责任类型分析》，载 《北方法学》2014年第1期。

在经营性高速公路通行的场合，高速公路经营管理者对通行者负有合同上的安全保障的义务。与此同时，该安全保障义务，也是侵权法上的注意义务。在第三人侵害通行者的人身、财产权益，而高速公路经营管理者又未尽到安全保障义务时，如果援引 《合同法》第一百二十一条要求经营管理者承担违约责任时，高速公路经营管理者需直接承担全部责任。但是，如果援引 《侵权责任法》第三十七条要求承担侵权责任时，高速公路经营管理者承担的可能是 “相应的补充责任”，即所谓“补充责任”。顾名思义，高速公路经营管理者只不过是直接责任人以外的、处于补充地位的责任主体。因此，高速公路损害事故案件会因为通行者所选择的诉由不同，在法律适用和责任承担上呈现不一样的法律效果。但是从合同和侵权救济手段的工具性角度而言，这两种制度都是对当事人遭受的人身或财产损害进行救济，其目的是一致的，裁判结果也不应产生太大的差别。⑥王晓、任文松：《民事诉权滥用的法律规制》，载 《现代法学》2015年第5期。

三、经营管理者与通行者权利义务的再界定

在司法实践中，由于经营性高速公路经营管理者与通行者之间成立的是非要式的服务合同，对于双方的权利义务并没有明确的合同文本予以确定，权利义务的界限、违约责任的认定与承担都存在极大争议，不同的地区、不同的法院甚至不同的法官对双方的权利义务的理解都存在差异。合同关系与侵权关系的竞合实际上为通行者获得损害赔偿的最大化提供了博弈的空间，而当前的司法裁判中，法官裁量尺度也确实相当地不一致，这种博弈的空间可能导致 “同案不同判”的裁判结果，有损司法的威严与公正。

（一）服务合同权利义务的法律规定

经营性高速公路经营管理者与通行者间的合同为非要式合同，通行卡或通行费票据为合同成立的凭证。根据我国 《合同法》的规定，对非要式且无名合同，合同的内容应当适用合同法总则的规定，并可以参照合同法分则和其他法律最相类似的规定。而在 《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国道路交通安全法》《收费公路管理条例》《公路安全保护条例》《路政管理规定》《广东省公路条例》等法律法规和规章中，已经对双方的权利义务进行了规定。综合上述规定，经营管理者的权利义务包括：（1）收取通行费的权利；（2）负有提供符合技术等级标准的合格的高速公路及相关的附属设施的义务；（3）对高速公路进行养护的义务；（4）提醒警示和注意义务；（5）巡查、清障义务。通行者的权利义务包括：（1）安全、顺畅通过经营性高速公路的权利；（2）负有依法支付通行费的义务；（3）规范驾驶等义务。以上权利义务都散见于各个法律法规之中，而且采用的都是概况性的描述，没有详细规定权利义务的具体内容，也没有采取统一的认定标准。

（二）经营管理者义务的实证回应

在经营性高速公路通行中发生损害事故时，受害者一般都是通行者，其所诉求的是经营管理者承担损害赔偿的责任。因此，在司法实践中，存在认定争议的主要是经营管理者的义务，比如路产损坏时经营管理者未及时维修或警示；如高速公路通行者抛洒物品或高速公路路面存在遗失物、山体滑落物，经营管理者未及时清障；⑦张丽：《高速公路上撒落物造成车辆损失的责任承担》，载 《人民司法》2013年第4期。又如经营管理者未采取措施防止行人、动物闯入高速公路等情况。

表2：诉争的经营管理者义务统计情况 单位：件

从表2诉争的经营管理者义务统计情况可得知，在经营管理者与通行者的通行服务合同纠纷中，最多的争议焦点为巡查和清理义务，共有53个案件；其次是提供合规路产的义务，共有24个案件；最后是禁止和警示义务，共有15个案件涉及。笔者认为，以上的经营管理者义务其实都可以归结为一个义务，即经营管理者对通行者的安全保障义务。基于安全保障义务，才延伸出提示、警示、巡查、清障等义务。在司法实践中，法院判决高速公路经营管理者承担责任均系认为高速公路经营管理者未尽到其应尽的义务。但在对以上存在争议的焦点进行认定时，法院采取了不同的认定标准。

通过对样本裁决理由部分的梳理，笔者总结了存在的几个争议问题并试图结合相关规范依据与现实情况予以回答：一是义务主体混同，如高速公路经营管理者并不拥有路政管理的权力，其是否有权禁止不合规范的车辆或驾驶员进入高速公路；二是已尽义务标准不明晰，如警示义务如何履行，巡查和清理义务的标准如何确定；三是经营管理者已尽义务能否作为免责事由。

（三）经营管理者义务的辨析

1.路政管理职权与经营管理者权利义务的混同

在高速公路通行中，存在不合规范的通行者通行高速公路导致事故损害的情形。“不合规范”主要指不符合限载、限高、限宽、限长标准的车辆、吸毒后或酒后驾驶的驾驶员、未取得相应驾驶资格的驾驶员等存在技术缺陷、危及安全驾驶的车辆或驾驶员。有观点认为，审查高速公路通行者是否规范驾驶是路政管理机构的职责，高速公路经营管理者没有执法权，因此审查通行者是否符合通行规范不是高速公路经营管理者的义务，高速公路经营管理者也无权禁止不符合驾驶规范的通行者进入高速公路。笔者认为以上观点混同了执法主体与合同主体、路政管理职权与合同权利义务的关系。根据合同法的相关规定，合同当事人是平等主体的自然人、法人、其他组织，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。如前所述，高速公路经营管理者与通行者之间自通行者进入高速公路之时，双方形成合同关系。高速公路经营管理者虽然不具有行政执法权，无权对通行者是否规范驾驶进行审查，但规范驾驶是高速公路通行者的法定义务，在高速公路通行者出现一些明显的不规范驾驶行为，如超高、超载，最高时速低于七十公里的机动车、行人、非机动车、拖拉机等进入高速公路，高速公路经营管理者无需审查即可判定出通行者是否规范驾驶。

高速公路经营管理者在明知通行者未规范驾驶，有可能损害其他高速公路通行者的安全，也有可能给高速公路路产造成损害的情况下，应拒绝为此类通行者提供服务。那种认为高速公路经营管理者无权审查通行者是否规范驾驶，所以无义务禁止不合规范通行者通行高速公路的观点，实际上混同了路政管理职权与合同权利义务的关系。笔者认为，从合同角度而言，高速公路经营管理者可以禁止未规范驾驶的通行者进入高速公路，拒绝为其提供服务，这既是高速公路经营管理者的权利，也是其应履行的义务。但是也应考虑经营管理者的审查范围与审查能力，经营管理者无路政管理职权也就导致其审查范围与能力应限于表面且形式审查；若对经营管理者苛以严格的审查义务，一方面违反路政管理职权的相关法律法规，另一方面也有碍高速公路顺畅通行，法院应明确路政管理职权的主体以及经营管理者审查义务的界限。

2.已尽义务的判断标准

关于警示义务如何履行，我国 《公路法》明确规定，公路建设应当按照国家规定的基本建设程序和有关规定进行。公路建设必须符合公路工程技术标准。交通运输部制定实施的 《公路工程技术标准》《公路交通安全设施施工技术规范》等规范性文件对各等级公路的设计要求、施工要求、服务区的设置要求、交通安全设施 （包括交通标志、标线、防护栏、隔离栅等）的设置要求、管理设施的设置要求等均作出了明确具体的规定，各等级公路上的交通标识、标线、护栏、警示等相关设施必须严格按照相关规定和标准设置，不得随意设置。因此，当高速公路经营管理者按相关规定建设了合格的高速公路，设置了合格的标识，并履行了法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准所规定的清理、防护、警示等义务的，应视为高速公路经营管理者已经履行合同义务。

在高速公路经营管理者对高速公路进行巡查、清理等养护义务的履行方面，高速公路经营管理者应按照相关法律法规、规范性文件规定的频率或有关工作要求及时履行巡查、清理等养护义务。高速公路通车里程一般都相对较长，高速公路经营管理者显然是不可能在高速公路某一路段上随时守候清扫。根据交通运输部发布实施的 《公路养护技术规范》的规定，路面养护应当符合经常清扫路面，及时消除杂物、清理积雪积冰，保持路面整洁，做好路面排水的要求。交通运输部 《关于请求明确 〈公路养护技术规范〉有关条款含义的紧急请示的答复》中亦明确，“及时”并不等于 “随时”，《公路养护技术规范》没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。因此，高速公路经营管理者只要按照相关法律法规、规范性文件规定的频率或有关工作要求对各种路面进行定期清扫，及时清除杂物，做到路面清洁，即可视为高速公路经营管理者履行了巡查、清扫、养护义务。

3.已尽义务的免责：过错推定原则的适用

我国 《合同法》第一百零七条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施和赔偿损失等违约责任”。普遍认为，该条是我国对合同纠纷适用严格责任归责原则的法律依据。⑧韩世远：《合同法总论》，法律出版社2011年版，第589页。在认定经营管理者与通行者成立合同关系的前提下，通行者提起违约之诉，可以适用 《合同法》关于违约的严格责任原则，即经营性高速公路经营管理者承担的是对高速公路的安全保障义务，通行者遭受损害后，并不考虑经营管理者是否存在过错，只要未切实履行安全保障义务，如出现未提供合规路产、未及时巡查、清理障碍物、未设置警示标志等情况，且该安全保障义务的未履行与通行者的损害结果存在因果关系，则可归责于高速公路经营管理者。但是根据最高人民法院 《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》相关规定，“道路管理者能够证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到安全防护、警示、清理等管理维护义务的，可以不承担责任 （或者减轻责任）”。根据司法解释，高速公路经营管理者在相关损害事件中适用的是过错推定的归责原则且举证责任倒置，高速公路经营管理者应承担证明自身已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到安全防护、警示、清理等管理维护义务，即没有过错的举证责任，否则将承担相应的责任。

综上，在法律规范层面，关于经营管理者已尽义务能否免责的认定原则实际上存在竞合的状态，但是根据我国特别法优先适用的原则，应该适用对案件类型更有针对性的司法解释。因此，笔者认为，应以过错推定原则确定高速公路经营管理者的责任，在高速公路经营管理者已完成举证义务，并足以证明其已经妥善、完全地履行安全防护、警示、清理等安全保障义务时，法院不应要求经营管理者再承担赔偿责任。

四、违约责任的界限

如前文所述，在经营性高速公路经营管理者与通行者存在合同法律关系的前提下，通行者主张违约之诉时，一般情况下，对违约责任的认定应适用过错推定原则，对经营管理者履行义务的情况进行审查，若经营管理者已完全履行义务，不应承担责任。但在高速公路损害事故的现实场域下，还存在因第三人原因致损、受害者也有违约行为等特殊情形，此时在对违约责任进行裁定时，应综合考虑案件事实，依据公平原则进行裁量。但是在笔者对样本裁决的统计分析中发现，裁判实践中，对经营管理者的违约责任承担上呈现极大的差异。

表3：经营管理者违约责任承担情况

从表3经营管理者违约责任承担情况看，在诉争经营管理者未履行安全保障系列义务的案件中，经营管理者在大部分案件中都被判处承担责任，且承担责任的比例大不相同。虽然，每个个案都有其特殊性，法官根据个案事实进行具体的裁量无可厚非，但是在样本裁决中，存在大量案件事实相近但承担责任比例不同的案件，如在诉争经营管理者未尽巡查清理义务的案件中，同是道路存在遗撒物经营管理者未及时清理导致通行者避让不及遭受损害，有的案件裁定经营管理者不承担责任，有的案件裁定经营者承担10%的补充责任，甚至也有不少案件裁定经营管理者承担100%的责任。这种差异巨大的裁判结果已经超出了法官自由裁量的合理范围，与定纷止争的民事诉讼价值相悖且有损司法的威严与公正。我们认为，在高速公路损害事故案件中，有必要对经营管理者的违约责任承担问题进行界限的认定。

（一）经营管理者的责任范围：可预见性规则

我国 《合同法》第一百零七条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”据此，违约责任有三种基本形式，即继续履行、采取补救措施和赔偿损失。当然，除此之外，违约责任还有其他形式，如违约金和定金责任。而在高速公路损害事故案件中，通行者主要遭受的是财产和人身损害，因此，高速公路经营管理者主要承担的，也是违约的损害赔偿即赔偿损失的违约责任。

根据 《民法通则》第一百一十二条第一款规定，“当事人一方违反合同的赔偿责任，应当相当于另一方因此所受到的损失”。《合同法》第一百一十三条第一款规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。因此，与违约行为具有因果关系的一切损害，违约方都应该赔偿，但应限于 “可预见”的范围，这是我国法律对赔偿损失范围的基本限定规则。可预见性规则，是指违约损害赔偿的范围应以违约方在订立合同时预见或者应当预见到的损失为限。>⑨潘玮磷：《构建损害赔偿法中统一的可预见性规则》，载 《法学家》2017年第4期。预见的时间为合同订立时，在高速公路通行合同中即通行者进入收费站领取通行卡之时；预见的内容限于损害的类型或种类，而无须预见到损害的程度或数额，在高速公路通行的场合，可预见的内容即交通事故损害的发生；判断标准应以一个 “理性人”或 “常人”的预见能力为准。因此，在高速公路损害事故案件中，若高速公路经营管理者存在违约行为，那么对于通行者遭受的损害应该承担损害赔偿的违约责任，但是并不意味着经营管理者需对通行者的全部损失承担赔偿责任。对于经营管理者在订立该通行合同时无法预见的损害，如通行者可得的经济利益，通行者因该事故对第三人违约的经济赔偿等，经营管理者都不应承担赔偿责任。

（二）经营管理者的责任承担比例：过失相抵规则

过失相抵，也称与有过失，通常是指就损害的发生或者扩大，赔偿权利人有过失时，法院可以减轻赔偿金额或者免除赔偿责任。⑩程啸：《过失相抵与无过错责任》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2014年第1期。该规则是公平原则及诚信原则的具体化。根据 《合同法》第一百一十九条规定，“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿”。可见过失相抵规则的本质即在谋求赔偿权利人与赔偿义务人公平地负担损失，赔偿权利人应具有避免危险发生的识别能力与注意能力，并采取适当措施防止损失的发生或扩大，反之，应减轻或免除赔偿义务人的赔偿责任。高速公路是供车辆高速行驶的场合，通行者应尽安全、谨慎驾驶的义务，在行驶中保持注意力的高度集中和安全的行驶车距。在遗撒物和障碍物致损的案件中，通行者应及时注意到路面的异常状态，对该遗撒物和障碍物采取适当的减速、避让措施。在现实案件中，对通行者是否有采取适当的措施避免事故发生是可以通过技术手段鉴定的，法院在裁判过程中，应对这类的证据予以认定，当通行者存在过失时，对于损害的结果也应承担相应的责任。

五、余论

2012年7月24日国务院发布的 《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》规定，在春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日期间，开放经依法批准设置的收费公路 （含收费桥梁和隧道）给7座以下 （含7座）载客车辆免费通行。⑪引自2012年7月24日国务院国发﹝2012﹞ 37号文件。该方案的本意是为缓解出行高峰期的交通拥堵情况，体现便民利民的服务意识，但事与愿违，方案一经实施，道路拥堵现象未见缓解反而更严重。通行者归咎于经营管理者未切实履行安全、畅通的义务，高速公路经营管理者则认为免费通行既使其亏本经营，也加大了义务履行的难度，应减轻或免除一些义务履行的责任。

高速公路是公共服务产品，需要经过行政机关特许经营，具有一定的公共性质，因此高速公路经营管理者与通行者间的通行服务合同与一般民事主体间的服务合同不同，不能仅考虑经济效益，还应兼顾社会效益。《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》的出台，仅仅是运用公权力免除了该通行服务合同的对价，并不意味着同时对高速公路经营管理者应履行的义务也进行豁免。恰恰相反，法定节假日是民众出行的高峰期，随着我国高速公路建设里程的扩张以及人均汽车保有量快速增长，高速公路作为运输动脉的作用和压力会越来越大，即使免费通行，高速公路经营管理者作为通行服务合同一方当事人和公共服务的提供方，也应该切实履行安全保障的高速公路经营管理者义务，不能因为没有收取通行费用而豁免义务履行的责任。

“免费不免责”，但并不意味着高速公路经营管理者应独立承担免费通行期间高速公路安全、顺畅通行的全部义务，并对交通拥堵和事故损害承担全部责任。在我国经营性高速公路的运营模式中，高速公路经营管理者仅受让公路收费权，对公路进行收费和日常维护，但是对于高速公路的路政管理、交通执法的职权都分属于交通主管部门、公安机关交通管理部门和政府委托的路政管理机构所有，高速公路经营管理者在实际的运营过程中，所能行使的管理权相当有限。因此，要解决高速公路拥堵问题和损害事故频发问题，尤其是要完成在法定节假日这种出行高峰期保证高速公路安全，顺畅通行的公共目标，需要高速公路经营管理者和相关政府部门通力合作，各自履行义务，承担责任。

在免收通行费的法定节假日期间，高速公路经营管理者在切实履行通行服务合同的安全保障义务的前提下，还应针对通行高峰期加强对高速公路的管理和维护。比如：（1）做好免费通行期间高速公路的运营方案，包括对高峰车流的疏导方案以及发生交通事故或重大事故的紧急预案；（2）加强路面养护和巡查清理工作，确保免费通行期间高速公路路面及附属设施合规合标；（3）加强高速公路的服务功能，增强服务站、加油站对高峰客流量接待能力；（4）与路政管理部门和交通执法部门积极沟通，增加人手和设备的投入，主动配合相关政府部门的路政管理工作；（5）持续提升高速公路经营能力和管理水平，学习先进的高速公路经营经验，引进先进设备，提升高速公路的安全性能，确保通行者的安全、顺畅通行。

政府相关部门也不能仅依赖于高速公路经营管理者的经营能力和节假日免费通行政策缓解高速公路通行压力，忽视政府在高速公路建设养护和路政管理上的行政职权。政府应秉持服务行政、便民利民的行政理念，追求长远的发展目标，逐步改变 “收费还贷，贷款修路”的模式，让高速公路回归公益。