香港特色政治人才 “旋转门”机制现状与建议
2018-11-23何建宗
何建宗
内容提要：“旋转门”机制 （Revolving Door Mechanism）是指立法和行政机关等公共部门与商界、学术界以及智库等非公共部门之间的人员流动的一个动态过程。不同国家的 “旋转门”机制与其政治制度和政治人才培养方式有密切关系。香港特区根据中国宪法和香港基本法成立，“旋转门”的有效运作有赖于足够的政治人才，这对有效落实 “一国两制”“港人治港”、高度自治至关重要。笔者首先考察了英国和美国的 “旋转门”机制，梳理它们的制度安排、官员背景以及离职后的法律管制差异。作为前特区政治委任官员，笔者对多名香港政治人才 （包括前政治委任官员）进行深入访谈，总结了香港 “旋转门”机制的特色和突出问题，并在此基础上，从强化制度建设、有效落实 “一国两制”的角度对加强政治人才的培养和完善 “旋转门”机制提出若干建议。
引言
香港回归21年，“一国两制”“港人治港”、高度自治作为中央治港方针基本成功落实。上述三者虽然是一个有机的整体，有着相互依存的关系，但多年来中央和特区政府花了大量精力处理 “一国两制”和 “高度自治”的议题，当中包括行政长官和立法会 “双普选”、基本法的多次解释、还有众多涉及中央与特区关系的争议如 “一地两检”、国歌法立法以至悬而未决的基本法第二十三条立法。在 “港人治港”方面，关注点则主要集中在对行政长官的政治要求。①2013年，时任全国人大基本法委员会主任乔晓阳认为 “一国两制”下香港行政长官普选有两个前提，包括符合基本法和全国人大常委会的有关决定，以及不能允许与中央对抗的人担任行政长官。参见乔晓阳：《不能允许与中央对抗的人担任行政长官》，中国网：http://news.china.com.cn/local/2013-03/28/content_28386544.htm，2018年6月25日访问。2014年，全国人大常委会副秘书长李飞则认为香港特别行政区行政长官必须由爱国爱港人士担任，是 “一国两制”方针政策的基本要求，是香港基本法规定的行政长官的法律地位和重要职责所决定的，是保持香港长期繁荣稳定，维护国家主权、安全和发展利益的客观需要。参见 《李飞：关于 〈全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定 （草案）〉的说明》，中华人民共和国外交部驻香港特别行政区特派员公署：http://www.fmcoprc.gov.hk/chn/zt/sgzc/t1187027.htm，2018年6月25日访问。2014年国务院新闻办公室发表 《一国两制在香港的实践》白皮书，首次提出 “爱国者治港”的概念，提出在 “一国两制”之下，包括行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等在内的治港者，肩负正确理解和贯彻执行香港基本法的重任，承担维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的职责。爱国是对治港者主体的基本政治要求。②中华人民共和国国务院办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，人民出版社2014年版，第31页。这是首次对治港者作出定义及提出基本政治要求，但在香港对此有积极和建设性回应的研究却甚少。
香港是中央人民政府下的特别行政区，却有着不少发达资本主义国家的政治架构。行政机关方面，2002年香港实施 “主要官员问责制”，增设政治委任官员，与公务员各司其职。立法机关方面，香港政党林立，积极参与选举，并朝着普选的最终目标迈进。香港的 “主要官员问责制”参考了西方国家的经验，尤其是英国，而这些国家都以定期进行大选，实现政党轮替为前提。因此大量政治委任职位随着政府换届而出现人事变动，产生所谓 “旋转门”现象。本文首先讨论西方 “旋转门”的运作，当中包括英美之间的比较，再通过实证研究了解香港现况及提出建议。
香港政治人才的质与量是否足够，直接影响 “一国两制”“港人治港”、高度自治的顺利有效落实。因此，运作有效的 “旋转门”对于 “港人治港”而言有不可忽视的价值。这一制度正是为了从各界选拔政治人才进入政府历练，以此培养更高级别的政治人才担任更重要的职务，包括参加选举。
笔者作为本研究的负责人和前政治委任官员 （原香港发展局局长政治助理），访问了香港多名资深和年轻的政治人才，涵盖了前局长、前副局长、立法会议员、区议会议员和专业人士，其中不乏经历过立法会和政府多种轨道的政治参与者。他们背景十分多元，有学者、商人、专业人士、职业从政者等。③对于七位被访者愿意接受访问并提供极其宝贵的意见，笔者谨此致谢。被访者的身份保密，不予公开。访谈对象的资料见表1：
表1：访问对象的背景资料
一、西方 “旋转门”的运作
（一）政治与行政分开
“旋转门”机制 （Revolving Door Mechanism）是指立法和行政机构等公共部门与商界、学术界以及智库等非公共部门之间，特别是在公共部门与非政治组织之间的人员流动的一种动态过程。④See Transparency International EU:ACCESSALL AREAS，When EU politicians become lobbyists，2017，p.4.当这种流动形成一定规模并且持续成为某种 “惯例”之后，对于整体的政治产生了有意义的影响，这种影响是研究 “旋转门”的目的所在。“旋转门”机制本身是对一个中性的、不具有价值判断政治现象的描述。“旋转门”之所以可以存于现代政治，特别是在各个民主法治国家体制之中，说明这一机制有其存在的功能。
首先，西方的 “旋转门”本质上是因为现代政治废除了终身制、实行任期制后，因选举和各种政治任命而进入公共部门服务的官员有任期限制而出现了必然的人员流动。政治任命官员任期通常都不会太长，且离任后很多都直接离开公共部门。这是 “旋转门”中政治与行政分开的第一个特质，即以有限的任期为基础的、以公共部门为中心的人员流动。
其次，当代政治和政府治理愈发专业化，“政治”已经绝非传统的 “政治家”可以全部胜任的工作。政府的职能涵盖社会的各个领域，需要各方面的人才参与其中。这些专业人士并非以政治为终生志业的职业政治家，他们会因为政治任命进入政府，而随着政治任命的结束离开公共服务领域回到原先的领域任职。这是现代政府职能所需要的。这就构成了 “旋转门＂中政治与行政分开的第二个特质，即人员不仅仅是在公共部门和非公共部门之间的转移，而且更多的是在非政治性的私人部门与公共部门之间转移，如商界和各种专业界别。
（二）英式与美式 “旋转门”
“旋转门”机制在西方的发展十分成熟，而现今西方的选举制度主要分为总统制及议会制。美、英两国有着成熟的现代民主政治发展，分别是总统制和议会制的典型代表，而这两国因为各自制度形成了两种不同的 “旋转门”机制。
以美国为代表的总统制国家，行政部门只有总统为民选，部长及其他中高阶政治职位均由总统任命或总统提名国会通过，很少由公务员转任或像议会制国家一样由议员担任，来自公共部门以外的人才是成为这些职位的一个主要来源。一次总统大选后的联邦行政部门要涉及超过4000个职位人事变动。⑤王莉丽：《美国思想库的 “旋转门”机制》，载 《国际问题研究》2010年第2期。据统计，在前总统奥巴马的八年任期内，联邦政府内共有757人通过 “旋转门”机制的各种形式进出公共部门，⑥Open Secret网：https://www.opensecrets.org/revolving/search_result.php?admin=Barack+Obama&id=10，2018年6月14日访问。而特朗普政府至今已有198人进出 “旋转门”。⑦Open Secret网：https://www.opensecrets.org/revolving/search_result.php?admin=Donald+J.+Trump&id=11，2018年6月14日访问。美国的 “旋转门”机制无论从规模上还是层级上都是别的国家所无法企及的。在通过 “旋转门”进入公共部门的方面，因为总统制的原因，美国有大量可供政治任命的职位，加之美国密切的政商关系、发达的游说产业以及与政府和政党良性合作的智库体系，使得公共部门以外的人士得以大量且频繁地通过 “旋转门”进出公共部门。这种大量的政治任命的机会使得总统制相对议会制更好地有利于 “旋转门”机制的出现和运作。
议会制的国家，以英国为例，其首相和内阁部长均由职业政治家的国会议员担任。换句话说，英国的主要政治职位均是在通过选举产生的政治人物中选择，而极少从体制以外进行选择和政治任命。英国传统上又有强大的职业文官系统，体制内可以给予大臣进行政治任命的职位不多，所以在这种体制下，政府内职位大多数由职业公务员和职业政治家占据，不会产生美国那么大规模的 “旋转门”现象。但是，自上世纪90年代以来的数次政治改革，英国文官体系强势主导政府的现象已经开始变化，政府内部出现了大量的职位可供任命，越来越多的人从非公共部门进入政府服务，“旋转门”机制日趋扩大。⑧See High Pay Centre:The Revolving Door and the Corporate Colonisation of UK Politics，March 2015，p.6.
美英两国的 “旋转门”机制的区别主要在官员的政治委任制度及离开公共部门进入私人部门的法律限制上。美英两国代表了在离职公务人员就职法律限制方面的两种管理方式。美国根据离职官员以及公务员在任期间经手业务的内容和关联性对其离职后所能从事的与政府相关的事务进行规制，也就是说美国限制的是公务人员离职后处理的具体事务，而不限制雇主。根据这样的机制，美国不会对公务人员离职后的雇佣关系进行事先审查，而是管制其具体的行为，并因其在公共部门任职期间的参与事务的程度和层级给予不同时间长度和形式的限制，某些情况下还会有终身的禁止。
反观英国的模式，它采取了一种对于离职公务人员在一定时间内的雇佣关系进行事先审查批准的机制。相对美国式的对具体行为的限制，英国式的审查机制较为宽泛且覆盖面广，可以说在离职后的法定期间更为严格。但另一方面，在规定时间以后，英国即基本不对离职公务人员做雇用及行为的限制，而美国针对具体行为有更为长期的限制，从这一方面来说，美国的模式又有其相对严格的一面。
二、香港的政治委任制度
香港独一无二的政治制度决定了其 “旋转门”的特色。虽然香港跟英美一样有政党，有选举，也有政治委任官员，但其地方政府直属中央的性质决定了它无论在政治人才培训、问责制和 “旋转门”机制都跟英美不同。
（一）基本法相关规定
基本法与主要官员有关的条款包括第十五条、第四十八条和第六十一条。第十五条规定：“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”而 “主要官员”的定义列于第四十八条关于行政长官职权的第五款：
“（行政长官）提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务。”
主要官员的任职资格于第六十一条规定：“香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”与要求连续居住二十年和年满四十周岁的行政长官任职资格的规定相比，主要官员居住年限要求较短，并且没有最低年龄的要求。
值得注意的是，“主要官员”的定义不只司长和局长，还包括廉政专员、审计署长和三个香港纪律部队的首长。但在香港有关问责制的讨论，主要官员一般是指司长和局长。
这些规定突出了香港政治制度与西方的分别，香港主要官员是由特首提名，中央任命。就算香港将来根据基本法实施普选行政长官，行政长官及主要官员也要由中央任命，这是与外国国家最大的区别。这意味着主要官员不只向香港市民负责，也向中央政府负责。
（二）2002年及以后的发展
在2002年香港特别行政区政府施行 “主要官员问责制”之前，香港的管治是以公务员制度为基础，强调职业文官的重要性。在这一制度下，各司局长均为公务员的身份，经由体系内自下而上的选拔、晋级来确定领导职位的人选。因为没有制度性任命体制外人才进入公务系统的机制，公务员体系之外的人才很难进入政府为公众服务。2002年，特区开始实施 “主要官员问责制”，根据基本法由中央任命的 “主要官员”包括司长与局长级别的官员由公务员职位改为以合约方式聘任的政治委任职务，任期与特首一致，其要点包括：（1）司局长和其他主要官员脱离公务员身份，任期与行政长官相同；（2）有别于公务员，主要官员要承担政治责任，包括辞职；（3）所有主要官员均向行政长官负责，而非向各司长负责；（4）局长以下设 “常任秘书长”（常秘）一职，由公务员担任，公务员不再参与最终决策。2008年，特区政府根据 《进一步发展政治委任制度报告书》扩大问责官员 （或称为政治委任官员）范围至 “副局长”及 “局长政治助理”两级。这一改革的目的之一为“在政府不同层级开设政治委任职位，可为政治人才提供一个更全面的事业发展途径，培育政治人才，正好配合政改逐步民主化”。⑨《进一步发展政治委任制度报告书》，香港特别行政区政府政制及内地事务局：https://www.cmab.gov.hk/doc/issues/report_tc.pdf，2018年6月15日访问。
香港目前的 “旋转门”发展尚处于起步阶段，这既因为 “主要官员问责制”实施时间并不算长，也是香港政治本身的特点所决定的。政治委任制度及其扩大实施后所形成的 “旋转门”机制虽然引入了体系以外的人才进入政府，但是大量的政治委任官员依然来自于公务员体系。自问责制实施以来，以司局长一级而言，2002年的董建华政府，公务员出身的占43%，2007年曾荫权政府，公务员出身的比例增加到60%，到了梁振英政府，比例为40%。⑩何建宗：《对政治委任官员与公务员关系的比较研究及其对香港的启示》，全国港澳研究会课题HKM1408，第65页。2017年就任的林郑月娥政府16名司局长官员当中，原公务员占有7名，占44%，而副局长方面，来自公务员的有5名，达到总数12名的四成，比上届的3名要多。当政治委任官员大量来自政府内部的公务员时，非公务员人才的机会就会减少，“旋转门”的作用也就相应地减少。
三、“旋转门”的法律管制
政治委任制度的优点是可以吸纳公务员以外的社会各界精英为政府服务，可以提供多角度意见。因为他们有任期限制，公众普遍关注这批官员离开政府后会否有利益衡突。各国对旋转门的限制主要集中在离职后的安排，英美的安排各有不同：美国不需离职官员事先申请，但会指明有什么工作限制，而限制的工作及年限与官员职位有关；英国则采取事先申请制度，视乎不同级别的官员会有不同限制，例如对于职位较低的特别顾问的要求较宽松。香港基本承袭英国制度，但不同级别的政治委任官员的离职安排及限制没有区分。
（一）美国
以联邦行政部门为例，联邦法律对其前雇员的限制主要针对所谓 “代表性活动”（representative activities） 作了不同形式的规定：⑪See Jack Maskell(Congressional Research Service):Post-Employment，“Revolving Door”，Laws for Federal Personnel，January 7th，2014，pp.3-6.
1.终身禁止前政府雇员 “换边”（switching sides），即禁止前联邦行政部门雇员代表特定的私人方参与相对于政府方的特定事项，该特定事项为该联邦雇员为政府工作时 “亲自并实质”所处理的相同事项，该事项中并包含了该前官员现在试图代表的特定方。这种终身禁止 “换边”是针对个案的，须经过调查才可以确定。但是，这种终身禁止并不适用于大范围不特定的政策制定事项。
2.两年的 “换边”禁令。受到上述终身禁令的前联邦行政部门雇员，在离开政府后两年内不得参与和上述被禁止参与特定事项同类的事项。这一两年的禁令比上述终身禁令覆盖面广，且不限于前官员 “亲自并实质”地参与的事项。
3.禁止在离开政府前一年内 “亲自并实质”地参与以美国政府名义的持续性的贸易和条约谈判工作的所有前联邦政府官员和雇员，在其离开政府后一年内利用这过程中得到的信息而代表或协助任何人。这一禁令也适用于前国会议员以及立法部门雇员。
4.高级官员 （senior officials）⑫高级官员，Senior official或称Senior Executive Services(SES)是依据美国1978年公务员改革法 （Civil Service Reform Act）确立的高于GS-15级的官员等级。美国一般联邦公务员薪酬适用所谓General Schedule，共分为15级，GS-15是最高一级。的一年 “过冷河期”。对于特定等级的高级联邦行政部门官员在离开政府后一年内，不得以任何形式出现在他原来的部门或机构的官员或者雇员前进行倡议接触（advocacy communications），这种接触被视为是 “试图影响”（intent to influence）的交流。但是这一“过冷河”并不禁止前高级行政官员对国会议员及其雇员游说。
5.更高级官员 （Very Senior Officials）的两年 “冷却期”。包括副总统、第I级以上的行政官员，以及总统行政办公室的雇员和特定的第II级的白宫雇员都受这一冷却期的限制。在两年的 “冷却期”内，受管制的官员不得于其曾服务机关进行倡议接触，并且不得与任何行政机关内的第I至V级的官员进行倡议接触。
6.禁止代表外国政府。在离开政府后的一年内，所有的 “高级”及 “更高级”的前联邦行政部门官员，包括前国会议员和高级立法机构职员，均不得代表外国政府或者外国政党执行特定职责。受限制的这些官员，也不得在这一年内代表外国实体与任何美国政府的部门或机构及其雇员进行倡议接触，也不可以代表外国实体试图去影响任何美国政府的部门或机构及其雇员的决定。对于美国贸易代表和副贸易代表这一禁令是终生的。
通过上述的限制性规定可见，美国对于前官员的游说活动并非完全禁止，而是对具体的行为进行针对性的规定。比如，即使是在 “过冷河”时，前行政部门高官仍然可以参与对国会议员的游说。这一方面可以有效避免利益冲突，也不至于以一种过于宽泛的禁止规定使得离职官员的就业权利受到侵害，而这些有专业知识和政府经验的人是社会发展以及协调私人部门与政府沟通的宝贵财富。这体现了美国这个成熟的政治体制对于 “旋转门”利弊权衡后的理性管制。
（二）英国
与美国的 “旋转门”制类似，英国法律也主要是规定了离开政府后的限制，但是与美国针对具体行为作出限制的模式不同，英国采取了一种离开政府后受雇前需要事先申请批准的模式。
对于前任的内阁大臣，在离职后两年内从事游说工作并禁止向个别官员提供意见；在其离职后两年内的任何工作都必须经过商业聘任咨询委员会 （Advisory Committee on Business Appointments，Acoba）批准，这些前任大臣必须遵守Acoba的决定。⑬[英]Ministerial Code，section 7.25， 参见https://www.gov.uk/government/publications/ministerial-code， 2018年6月30日访问。具体来说，离职规定须避免以下情况：⑭参见前引⑬，第28页。1.大臣在任时的决定和声明会受到可能在未来任职的公司和机构所影响；2.受雇的机构可能会不正当使用前大臣曾接触的官方信息；3.新工作的其他方面会引起公众关注。
作为最高等级的常任秘书长以及SCS3等级⑮SCS，Senior Civil Service为英国公务员薪资的等级，SCS1包括部分总监 （Director）和副总监 （Deputy Directors），SCS2为总监 （Directors）的等级，SCS3为首席总监 （Directors-general）的级别，常任秘书长 （Permanent Secretaries）和内阁秘书长（Cabinet Secretaries）为最高等级的SCS4。（包括同等级的特别顾问），其离职后2年内的任何新的受雇都要向Acoba申请，在Acoba向首相提出意见后，由首相做最后决定。⑯参见前引⑬，第30页。总体上，这个类别的官员在离职后两年内会被禁止向政府从事游说工作，但是也可以向Acoba个别申请，再经批准后缩短或改变限制期限。⑰参见前引⑬，第30页。
SCS2和SCS1等级 （包括同等级的特别顾问），其离职后两年内的新工作，以及低于SCS1等级（包括同等级的特别顾问）离职一年内的新工作，并不需要申请，以下情形除外：（1）在政府服务的最后两年内曾参与制定的政策影响了未来的雇主，或者曾经接触过没有公开的政府政策或者其他的特别的信息，会影响到未来的雇主；（2）在政府服务的最后两年内曾经负责监管或者作出其他影响未来雇主的决定；（3）政府服务的最后两年内与未来的雇主发生任何公务的往来；（4）在其公务生涯的任何时间，曾经与未来的雇主发生过持续的或者自然重复的公务往来；（5）在执行公务时曾经接触过预期雇主的竞争对手的敏感商业信息；（6）被申请的工作为咨询类的工作，无论是自雇还是被雇佣，申请者在公共服务的最后两年内曾与政府外实体或者组织发生公务且与其预期参与的咨询工作有关的。
（三）香港
香港方面，特区政府要求离职后的官员和公务人员再就业时须事先提交申请获得批准。政治委任官员包括司长、局长、副局长和政治助理在离职后一年内展开任何工作，须事前征询行政长官所委任的 “前任行政长官及政治委任官员离职后工作咨询委员会”的意见。然而，有别于英国的制度，各级别的政治委任官员没有管制上的区别。《政治委任制度官员守则》第五章规定了政治委任官员离职后的限制。在绝对禁止的方面，离职后一年内，政治委任官员不得在任何牵涉或针对政府的索偿、诉讼、索求、法律程序、交易，或谈判中代表任何人；不得参与任何与政府有关的游说活动。⑱参见《政治委任制度官员守则》第5.16段和5.17段，https://www.cmab.gov.hk/doc/issues/code_tc.pdf；2018年6月15日访问。
政治委任官员在离职后一年内展开的 “工作”的范围十分广泛，既包括商业性的 （例如在任何商业或专业机构出任董事或合伙人，或独资或与他人合资经营任何业务或专业服务），也包括学术性或非政府机构，而没有酬劳的工作也包含在内。委员会的审议过程必须保密，但所提出的意见则会公开。⑲参见前引⑱，第 5.15段。其中提出咨询意见要求的前任政治委任官员在接获咨询委员会给予的意见及确认将会接受有关工作或委任后，咨询委员会的意见会公布，如果前任政治委任官员基于咨询委员会的意见而决定不接受有关的工作或委任，相关的意见将不会公布。⑳《立法会政制事务委员会：前任行政长官及政治委任官员离职后工作》，中华人民共和国香港特别行政区立法会：https://www.legco.gov.hk/yr17-18/chinese/panels/ca/papers/cacb2-44-2-c.pdf，2018年6月13日访问。
值得注意的是，咨询委员会的决定实际上并不具有约束力。《政治委任制度官员守则》所规定的政治委任官员在离任一年内工作限制的规定没有强制的执行和惩罚手段。事实上，该等官员在征询咨询委员会意见后，即可在离任后展开新工作。㉑《议案辩论参考资料摘要：政治委任官员的离职就业安排》，中华人民共和国香港特别行政区立法会秘书处：http://www.legco.gov.hk/yr10-11/chinese/sec/library/1011rn19-c.pdf，2018年6月13日访问。此外，政治委任官员同时需遵守 《官方机密条例》及 《防止贿赂条例》。政府对于确保政府机密资料不会泄漏，有严格的规定。根据 《官方机密条例》（以下简称 《条例》）第521章第Ⅲ部，政治委任官员及公务员均属条例下订明的“公务人员”，因此他们均须遵守该条例适用于 “公务人员”的规管条文。根据 《条例》，任何公务人员如在没有合法权限的情况下，作出一项具损害性的披露，而所披露的是凭借他作为公务人员的身分获得或曾经由他管有，并关乎保安或情报的资料、文件或其他物品，即属犯罪，最高可处罚款港币五十万及监禁两年。如政治委任官员或公务员擅自披露政府资料而构成公职人员行为失当，他们亦可能干犯普通法下的 “公职人员行为失当”罪行。根据 《防止贿赂条例》第201章第3条，任何包括政治委任官员及公务员的 “订明人员”未得行政长官许可而索取或接受利益，即属刑事罪行。
有关美国、英国和香港的 “旋转门”机制的比较见表2：
表2：美国、英国和香港的 “旋转门”现况
四、香港的 “旋转门”机制现状
（一）参与者
“旋转门”在各个国家和地区的呈现方式与其政治制度密切相关。“旋转门”机制是一个动态的过程，是一个使得政治开放接纳各种人才参与的机制，其最重要的表现就是参与者身份、角色的变换。香港的 “旋转门”机制的参与者既包括有意通过制度进入公共部门服务的政治人才，也包括已经通过相应制度进入公共部门的官员。对于前者，参与 “旋转门”所需要的是其本身的意愿以及相应制度提供一个体制外的人才参与政治的路径。
正在从事政治相关工作的政治人才根据工作性质和所处部门可以分为 “选举型政治人才”和“行政型政治人才”两类，而这一种分类也反映出政治人才不同的培养方式。
1.选举型政治人才
选举型政治人才主要是指参与立法会和区议会选举和相关工作的从政人士。他们当中有全职议员也有兼职议员。香港立法会有地区直选和功能组别两大选举办法。不同选举办法的政治人才也会有不同的培养和锻炼方式。
地区直选的议员较多来自于政党。政党从基层通过党内机制培养开始，比如招募有志青年加入参与政党活动，在参与选举工程、政策倡议及政党事务中积累政策游说经验、社会动员、公众知名度等。㉒何建宗：《香港政治人才培养现况分析》，载乌兰察夫主编：《港澳发展研究》，社会科学文献出版社2017年版，第285页。资源比较丰富的政党可以支持青年全职投入政治，青年从政党的发展当中获益。举例而言，青年可透过参与政党活动累积人脉、学习社区服务和政策倡议的技巧，这些都是课堂或书本上无法获得的宝贵经验。而这批青年又可以作为 “新血”补充政党，使后者能保持与新一代的联系及网络，获得年青人的支持。
另一部分参与选举的政治人才本身就是社会上的菁英，有志投身政治后加入政党或以独立身份参与选举。香港立法会的功能组别以专业划分，不少功能组别议员便属于这一类。这部分参与选举的政治人才是通过自身在非政治领域的发展累积了知名度和专业能力，然后进入立法会或者其他咨询机构之后可以发挥其他政治人才不具有的参与立法、问政的能力。这样的选举型人才既具备选举的民意支持，又有专业能力，是通过 “旋转门”进入政府的合适来源之一。
2.行政型政治人才
行政型政治人才主要是指服务于特区政府或其他公营机构和法定机构之中，从事政治相关工作的人。当中较大部分属于所谓 “政务官”。
“政务官”（政务主任职系）是指在公务员中担负领导责任的职系，领导政策局和各政府部门的其他公务员。㉓参见前引㉒，何建宗文，第274页。截至2018年6月30日，特区政府各级政务官的总人数为713人，其中首长级的人数为335人。㉔《政务职系》，香港特别行政区政府公务员事务局：https://www.csb.gov.hk/tc_chi/grade/ao/751.html，2018年6月13日访问。政务官的培养方式是定期被派往各决策局和部门，以及各区民政事务处和驻外办事处，平均每两至三年定期调职一次，使得政务职系的公务员有机会涉猎公共政策中的不同领域，开阔视野，积累经验，掌握处理不同事务的技巧。㉕《政务职系》，香港特别行政区政府公务员事务局：https://www.csb.gov.hk/tc_chi/grade/ao/425.html，2018年6月13日访问。这种经过多部门历练的政务官拥有完整的行政资历和政府经验，在问责制实施前当中的优秀者即可以公务员身份成为局长。在问责制实施之后，政务官依然是政治任命官员最主要的来源之一。
（二）突出问题
本次研究所进行的访谈中，受访者对于香港 “旋转门”机制在发展当中所存在的问题发表了各自的看法，主要集中在两个问题上：人才进入政府的诱因和人才的识别、培养和离开政府后的出路。换句话说，“旋转门”参与者在 “一进一出”政府所付出的代价和回报应该合理，这样的机制才能可持续发展。以下是突出问题的总结：
第一，一个健全的培养、识别政治人才的传统和机制尚待建立。因为香港的文官传统，使得从事公共服务和政治的人选长期限于公务员系统的圈子里，过去政府以外的社会各界人才并不被当作可能进入政府服务的政治人才看待。在 “问责制”实施后，政府以外的人才获得了被政治任命进入政府的途径，却因为长期没有完善的政治人才培养机制而使其规模和质量无法满足政治委任制度的要求。
第二，需要进一步明确政治委任官员的权责和定位。这一点是与第一点相辅相成的。识别、培养政治人才的机制应该产生出怎样的成果是更为重要的。问责制并非仅仅如字面所说是对官员更高的一种究责制度，而是需要官员承担与原先公务员体制下的首长不一样的责任。这样的官员应该熟悉其所负责的政策，更重要的是要做政治决定、与民意及民意机关沟通等等的政治性工作。
第三，“利益冲突”相关制度有待明确和改革。香港针对离职政治委任官员 “利益冲突”的规则与香港的政治制度不完全适应。香港对于潜在利益冲突的规管机制是参考英国式的，即离任后一定时期内经批准才可就业的制度。这在政党发展成熟政治人才供应充足的英国而言，是无可厚非的。但以香港的实际情况看，限制过于严格以及社会对于官员的某种不信任会从反面降低人才进入政府的积极性和动力。过于严格的规定看似避免了利益冲突的弊端，却使得 “旋转门”正面的效果未能发挥，不利于香港政治制度和政府管治能力长远发展。
第四，“旋转门”机制中智库发展不健全，政府和社会支持不足。香港智库所做的政策研究较少被政府所采纳，而政府在政策和资金上也没有给予民间智库应有的支持。智库的资金来源不多，很多智库以写文章为主，并不具备以研究自给自足的能力。而一些智库长期以来接受特定的商界和政治力量的捐助，或会削弱智库研究的公信力，这又从另一个层面降低了智库的影响力。当智库不具有政策影响力，而又没有充足的资金来源时，自然就无法吸引优秀的人才加入。这既继续影响了研究成果的质量，更无法使得香港智库成为美国式的政治人才库。当智库不被政府重视时，真正的研究型智库也就无法成为 “旋转门”的中介和平台。
五、建立香港特色的 “旋转门”机制
（一）目的
“旋转门”机制事关爱国爱港人才的识别、培养和任用，是促进 “一国两制”“港人治港”、高度自治在香港全面准确和成功落实的重要一环。借鉴海外的经验来建立香港特色的 “旋转门”是“一国两制”下香港政治制度的内在要求。政府之外的人才能为政府带来多样性的思维和视角，政治人才离开政府进入社会各界也有助于以从政的经验来为社会发展服务。
政府应提供 “诱因”和改进现行制度，增加政治人才 “一进一出”的获益，减低 “一进一出”政府的障碍和代价。社会各界有很多人才是愿意为公共利益服务的，但真正以全职身份进入政府本身却并非是有热情就能做出的重大决定。建立一个好的 “旋转门”机制正是可以以制度保证各种人才进入、离开政府的利益不受损害，并且政府的经历还会成为其未来事业的帮助，以此成为吸引人才进入政府的诱因。
此外，政府应以适当的安排充分利用好通过 “旋转门”成为政治官员的才能，注重培养机制，让政治人才充分发挥价值，鼓励跨届留任，并让离任的官员继续发挥贡献。扩大 “政治委任制度”的目的之一就是培养政治人才，如让年轻的政治人才最初担任政治助理或者副局长，经过培养可以提拔任用，并参与立法会选举。建立一个好的 “旋转门”机制，可以让通过这一机制进入、离开政府的政治人才都能人尽其用。
（二）制度要素
香港实行的是 “一国两制”下的行政主导体制。这一政治地位和性质使得适合香港的政治人才识别、培养制度应该有如下特点：
1.香港的主要官员根据基本法由中央人民政府任命，因此中央对于培训香港政治人才拥有一定的角色和责任。
2.政府主导而非政党主导。因为香港行政主导的政治制度，这一政治人才的培养制度应该以政府为核心。
3.应该建立制度性的、持续性的识别和培养机制。由于政府的任期限制，很容易造成一届政府任满后的人才培养政策终止。香港的政党活动虽然十分活跃，但培养的主要是选举型的人才，论政议政能力强但执政施政的历练有限。所以，香港需要的是一个以制度规定的、长期的人才选拔和培养机制，输送到各级咨询委员会、政府内部和参与各级选举。
香港的政治人才培养机制应该是与 “一国两制”相符合的。香港是 “一国两制”下的特别行政区，这要求政治人才要爱国爱港，拥护 “一国两制”。另一方面，“一国两制”下的政治人才培养机制也应该有中央的角色，至少中央可以在这当中协助香港特区培养政治人才。1984年邓小平先生便提出要由以爱国者为主体的港人来治理香港，而爱国者的标准是尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，并不损害香港的繁荣和稳定。㉖《邓小平文选 （第三卷）》，人民出版社1993年版，第62页。
（三）具体建议
根据这几点考虑，本文有如下几方面的改进建议以建立和改进政治人才识别、培养和任用机制，以使得香港的政治委任制度能够在 “旋转门”的配合下真正发挥其应有的作用。
1．重视和珍惜已有的政治人才资源
对于已经通过 “旋转门”进入政府担任政治委任官员的政治人才，应该重视其价值，尽量确保他们能长期以多种形式为特区和国家服务。已经被任命的政治委任官员是获得认可的政治人才，无论是政治助理、副局长或局长如果任期完结就离开政府从事与政治不相关的工作，可以说是某种程度的人才浪费，也可谓背离了政治委任制度的初衷。
在有效利用政治人才方面，不仅应该在一届政府内部持续任用，也应该适当地跨届任用，而不应该将人才局限于某一届政府或某一任特首当中。从本届特区政府中的政治委任官员的流动情况来看，政治人才跨界留用的趋势已经逐渐形成。但是，考虑到本届政府与上届政府紧密的延续关系，这一趋势今后是否可以延续还有待观察。根据统计，特区第四届政府，任期至2017年6月30日止时，“三司十二局”中的局长、副局长及政治助理共有38人，其中19人仍在第五届特区政府中担任政治委任官员，另外19人离开政府。司局长共有6人留任，10人离开政府；副局长中有6人继续为政府服务 （4人升任局长，2人留任原职），5人离开；政治助理部分，在第四届政府任期结束时共有11位政治助理在职，其中7人继续担任政治委任官员 （4人留任原职，1人担转任其他政策局政治助理，2人升任副局长）。第4届问责官员留任和离任统计表参阅表3。
表3：第四届问责官员留任和离任统计表㉗本统计以前任行政长官及政治委任官员离职后工作咨询委员会公开的信息为依据。 单位：人
在留任的19名官员当中，有12人继续担任原职，升职的有6位，同级调任的也有1位。离开政府的官员方面，转至学界、商界及非政府组织的偏多，总数超过60%。
除了在政府以内有效任用政治人才，还应该在政府之外开辟多种形式让离任的政治委任官员继续发挥政治能力、参与公共事务，甚至再通过 “旋转门”进入政府服务。可以利用的途径包括：
（1）智库和学术机构。这其中既包括香港的，也包括内地的相关机构。这方面，内地政府可以扮演积极的角色，安排离任的政治委任官员在内地相关智库和高校担任职务或者访问学者。这既可以为他们提供进一步发展的舞台，也使得香港的政治人才有较为长期和深入地与内地政府和学术界交流的机会。这样的政治人才回到香港，能为 “一国两制”作出更大的贡献。
（2）香港的法定机构和咨询委员会。从政府的管治来讲，离任的政治委任官员更能理解和贯彻政府的政策。他们参与法定机构和咨询委员会的运作可以让社会与政府的沟通更为顺畅，政府与各机构的合作更为有效。
（3）国际组织和机构。离任的政治委任官员和公务员可以是优秀的国际组织领导层和管理者的人选。前卫生署署长陈冯富珍担任世界卫生组织总干事就是很好的案例。特区政府以及中央政府应该从香港的政治人才当中选拔优秀的人选，主动推荐及提供协助，让他们在世界舞台上展示自己的能力。
（4）参与内地的咨询机构。现在已经有很多香港各界人士在内地中央和地方层级参与政协的活动，这是 “一国两制”之下港人参与国家事务的重要途径。内地政府应该通过政协和其他合适机构主动、积极地委任前问责官员继续为国家服务。中央驻港部门可考虑设立专职机构和人员，负责联系和协助离任的司局长、副局长和政治助理。
2．明确政治委任官员的晋升阶梯
政府应该建立相应的机制，明确政治委任官员的留任和晋升安排。西方国家有强大的政党政治、充足的政治人才和完善的 “旋转门”机制，政治委任官员的去留基本上由委任者 （如总统）和政府任期决定。香港的问责制参照西方国家而制定，但完善的、与香港政治制度相匹配的培养政治人才制度尚待建立。因此，对已经进入政府的政治委任官员提供适切的培训，并建立更完善的留任和晋升机制对于留住和发展数目有限的政治人才十分重要。具体来说，可以考虑将担任一定任期（如两届）表现突出的政治助理，优先考虑晋升为副局长，而连任的副局长也应该成为局长的考虑人选。
3．建立新的政治人才交流培养机制
政府应该考虑建立政治委任制度以外的政治人才交流机制。咨询委员会等组织可以提供社会各界人士参与公共事务的机会，但都是兼任，虽然起到一定程度上培养政治人才的作用，但是依然不可与实质的全职工作相提并论。此外，咨询委员会内所邀请参与的大多数为各界的高层，而非最具潜力也是香港政治人才队伍建设当中最需要夯实基础的青年。政治人才的培养必须要拓宽思路，不局限于现有的政治参与方式，一个可供考虑的制度安排是让政府以外合适的人选进入政府作一定期限的工作但并不获得公务员的身份。
本文建议应该在制度上适当增加局长办公室中的非公务员职位，为局内的政治委任官员服务。被访的前任官员都同意，现行制度下只有局长、副局长和局长政治助理三名问责官员并不足够，难以应对日益复杂的政治环境和大量的政治工作的需要。新增的非公务员职位的职责包括负责传媒/网上言论、地区工作、立法会事务和政策研究等，可由至少五年相关经验的年青人出任。这些人员由于具备相关经验，了解政治工作的要求，可以进入政治助理的 “人才库”，供下一届政府考虑录用。现在少数局长办公室设有这些职位，但并没有把它纳入政治人才培养的体系和考虑当中。以合约制职位的形式将政治工作给予年轻人全职参与，也是直接进行政治人才培养的方式，贯彻了前述由政府主导政治人才培养的原则。
此外，本文建议政府推行 “人才短期借调计划”。计划的目标对象是政府以外的各种专业人士中的政治人才。借调计划的目的是让具备相关专业能力的年青人到政府部门短期工作，为期6-12个月。上文所建议的在局长办公室内增设合约职位主要面向具相关政治、政策或媒体经验的年青人。这个借调计划则可以专注于培养有潜力但不愿意放弃原有工作的年青商界或专业人士。
事实上在回归初期，公务员事务局曾经设立 “私人机构调任计划”，将政务主任借调至私人机构短期工作，一般为六个月，而私人机构也可以将相应人员派往政府工作。这一计划的目的是培训政务主任和高级政务主任，让他们 “可以更深入了解私人机构的运作和文化，使他们在日后协助制订和推动公共政策时可以作更全面的考虑。”㉘香港立法会：《政务主任的培训》，新闻公报：http://www.info.gov.hk/gia/general/200905/20/P200905200177.htm，2018年6月1日访问。本文建议重启这个计划，给予私人机构互换至政府内部的员工以较适合政治人才训练的职位。
这种 “借调”或者 “互换”计划中，除了需要解决参与者和雇主之间的关系之外，还应该面对社会上对于政府与私人机构之间的利益回避和利益冲突的质疑。本文建议，对于这种期限较短的计划，当政治人才进入政府之后，应该着重于其政治和行政能力的培养，尽量避免有关实际利益的内容，也因为借调身分的原因不应该享有决策权力。只要规划周详、执行严格，短期的借调计划中的利益冲突不难避免。
4.完善利益冲突规管机制
政府应完善政治委任官员离职后的利益冲突规管机制。一直以来，对于政治委任官员和公务员离开政府职务之后的工作可能涉及的利益冲突，是社会各界和对于 “旋转门”机制关注的最主要的原因。这是在设计和改革 “旋转门”机制中需要考虑的。然而，在实际的制度运作中，过于严格的限制既会使一些适当的人选对于出任官员产生顾虑，而更有可能产生的结果是，过于严格的限制会使得前官员无法从事相关工作而彻底离开政治。这特别对政治助理等较为年轻和有较大发展空间的政治人才的培养是很不利的。
上文提到，英美两国有关利益冲突的法规，无论是事先申请还是事后管制的制度，都对不同等级的官员有不同的规定。反观香港，司长、局长、副局长以及政治助理各个级别是用同一标准进行管理，而不是根据各级别的职责和权力轻重和对具体事务的涉入程度进行更为细致合理的规管。本文建议，应该适当放宽对政治助理级别的离职后工作管制。比如参考英国的经验，对最高层的司长、局长、副局长㉙副局长在局长出缺时会署任局长的职务，因此本文认为对副局长的利益冲突管制应该参照局长。依然维持现有的所有就职都必须事先申请，而对于所负政治权责较小的政治助理可以要求特别列明有潜在利益冲突可能性的就业才需要申请、批准，以此吸引更多年轻政治人才成为问责官员。
5.发展和重视智库在 “旋转门”机制中的作用
政府应该重视智库在 “旋转门”和政治委任制度当中的作用，将其作为人才库和 “旋转门”的平台。以 “旋转门”机制最初产生和最为发达的美国为例，智库发挥了很大的作用：既积极参与政治与公共政策的讨论和制定，培养政治人才，为政府提供人才库，也成为离开政府的官员继续发挥政策能力和才能的平台。前官员在智库这样的平台中持续保持影响力，在有合适时机时依然可以再次进入政府任职。西方国家的政党是培养政治人才的核心。香港的政党政治并不发达，且政治制度使得政府与政党之间的关系微妙。此时智库这类第三方政治和政策研究机构更有条件成为政府的智囊和人才库。
因其在香港的政治体制短期内不会大变的情况下，政府应该重视体制外非政党性质的智库的作用。智库因其相对独立的地位、处于民间的多元性，以及非政党的相对客观性，是一个开放的政府所需要仰赖的公共政策制定的重要参与者。政府应该以委托研究项目、采纳有价值的政策建议、人才选拔等多种形式对真正致力于香港发展繁荣稳定的智库以人、财、物等支持，并尊重智库研究和组织的独立性。这样政府与智库的密切交流形成的良性循环，使得全社会都更重视智库的作用和地位，可以让智库逐步增强自身的体质，吸引更多的优秀人才，做出更多有价值的研究，进而为政府建言献策、培养和提供政治人才。
六、结语
本文首先考察英国和美国的 “旋转门”制度特色，及其政治人才的主要来源。接着本文提出香港虽然拥有西方资本主义国家的类似政治架构和选举制度，但其作为直属中央的特别行政区的政治性质决定了其政治人才培养制度和 “旋转门”机制都应符合 “一国两制”。在对香港的制度发展历程进行分析以及对包括前官员的政治人才访谈的基础上，本文对现行制度的突出问题进行总结，并对如何更有效培养政治人才从而改进香港的 “旋转门”机制提出多项政策建议。
展望未来，如果本文所建议的制度改革和新措施能够实施，将有助鼓励更多的政治人才进入政府服务，而更好地识别和训练政治人才的机制也会为香港培养出数量可观的政治人才。由政府主导的政治人才识别和培养也使得这一机制所产生的人选能够支持 “一国两制”和政府的施政，当这些政治人才逐渐进入包括政府、立法会等香港政治的领域之后，将可望改善香港政治的生态，为香港更好的治理和繁荣稳定提供坚实的基础。
