美国与德国行政法中平等原则的审查模式之比较及其对中国的借鉴

刘田原

内容提要：美国行政法中平等原则的审查，联邦最高法院形成了严格审查、中度审查、合理审查的三重审查模式。适用严格审查标准涉及的是基础性权利或行政法重大价值关切的内容；适用中度审查标准包含对较重要的利益关切的评价；适用合理审查标准则相对较为宽松。德国行政法中平等原则的审查，需要满足 “穷尽一切手段”作为前置条件，联邦宪法法院采用分两步走的审查方法来对相关的立法进行审查。基于三层级密度审查标准，判断立法中所做出的区别对待是否可以在行政法上做出合理解释。美德两国的审查模式，都是针对不同的立法情况，采取了层级性递进的处理方式；都强调在某项立法规定的差别待遇较大时，实行更加严格的审查；都在考量平等原则普遍适用的基础上，针对个别情况采取特别歧视禁令审查。但基于政治制度和审查渊源的不同，两国在行政法平等原则的审查模式上也存着差异性。同时，基于适用不同标准之间的界限以及审查标准自身，两国也都面临着一定程度的挑战。对此，中国应基于自身国情采取批判式的借鉴，来构建和完善相应的审查制度。

在行政立法过程中，如何对立法进行科学的分类并做出有效的审查，是至关重要的。如何判断行政立法是否有违平等原则，如何防范行政权力侵犯宪法法律保护下的平等权利，是当下需要深入思考的问题。美国和德国作为两大法系的代表性国家，在行政法平等原则的审查实践中已经取得了十分丰富的经验，为我们提供了重要的制度样本。通过对两者的比较，明晰两国在平等原则审查上具体程序的构建，分析两者的合理性因素和不合理的方面，以及两国所面临的一些挑战，可以对我国构建和完善相应的审查制度提供适当和有益的借鉴。

一、美国行政法中平等原则的审查模式

（一）美国行政法中平等原则审查模式的产生与发展

美国行政法中平等原则审查模式的形成，经历了一个漫长的过程。以1938年United States v.Carolene Products Company一案，时任联邦最高法院大法官斯通 （Stone）撰写的脚注4为肇端，构建了平等原则的审查模式。①李恺其：《第七届 “大法官”违宪审查标准之研究——以平等权、自由权案例为中心》，台湾师范大学法学院2007年硕士学位论文，第60页。在对 《美国联邦行政法》第14条修正案的争执中，针对具有差别待遇的立法属于经济自由方面还是公民权利方面，应予以两种不同的审查标准，进行有区别的对待。20世纪70年代，联邦最高法院进一步细化区别标准，针对性别分类的立法，由合理审查转而适用中度审查的标准，从而形成了严格审查、中度审查、合理审查的三重审查模式。纵观其审查模式的形成过程，这个出生在新罕布什尔州的倔脾气大法官，无疑为美国在平等原则的审查模式奠定了 “基石”。

（二）美国行政法中平等原则三重审查模式的具体构成

原则上来说，针对不同的情况，适用不同的审查标准。具体来看，包括以下内容：

1.适用严格审查标准的情况，涉及的是基础性权利或宪法及行政法重大价值关切的内容。所谓基础性权利，包括当个人生命、自由、财产等权利受到政府侵害时，个人有权在公平审判的条件下同政府开展诉讼；公民在受到歧视性的行为时，有权对该歧视形成的立法活动进行控告。②丁晓东：《探寻反歧视与平等保护的法律标准：从差别性影响标准切入》，载 《中外法学》2014年第4期。在宪法及行政法重大价值关切的内容上，包括针对政治性、宗教性、文化及艺术性言论等象征性言论的立法。适用严格审查标准，要求被诉的行政机构或立法机构证明其行为的合法性和很大程度上的合理性，要求被诉的部门针对其所做的行为有严密的内部证成：首先，其所做的行为是重大迫切的利益需要；其次，需证明要满足的利益与需要侵害的利益有着重大的关联性，如不采取该措施将使相关重大迫切的利益得不到满足；最后，被侵害的利益范围得到了严格的控制，既不存在使本不应该受到波及的人利益受损的情况，也不存在让本应该受到利益损失的人却没有利益损害的情况的发生。事实上，行政机关和立法机关想通过上述审查可谓举步维艰，因为这种密切的关联性主观性较强，很难通过严格审查的标准，通常进入严格审查标准的行为，最终被判违宪的情况较多。

2.适用中度审查标准的情况，包含对较重要的利益关切的评价。针对较为重要的利益，立法和行政机关所实施的行为需要有较为充分的关联性，例如在性别分类、非婚生子女权利之类的案件中，如果行政机关或者立法机关进行分类的原因是基于思维惯性的差别对待，则相关的法律或者行政命令被判违宪的几率较大。

3.对政府或立法部门而言，适用合理审查标准的情况相对较为宽松。在这个标准下，立法者只要能证明两点内容就能通过审查，一是该行为是为了正当的目的；二是为达到上述目的所采取的手段具有合理性。如果满足上述两个标准，立法机关或行政机关即能够通过审查。

但是，上述三重审查标准并非有着层级上的严格区分，法官会根据不同的个案情况适用不同的标准。如若一个案件涉及生命、自由或者财产权，那么审理该类案件则需要适用严格审查标准。但是若该案中行政机关或立法机关造成的损害极小，法官在裁量过程中不认为满足适用严格审查中所需要的 “重大”标准，则该案可能不适用严格审查标准。总之，从原则上看，美国行政法中对平等原则的审查标准具有层级性，但是也针对个案情况进行具体考量和区别性评价。

二、德国行政法中平等原则的审查模式

（一）德国行政法中平等原则审查模式的前置程序

1.在德国，要提请平等原则的审查，需要满足 “穷尽一切手段”作为前置条件。所谓 “穷尽一切手段”，指的是在提请平等原则审查前，其他能满足其诉求的手段，譬如复议、行政诉讼等手段已经使用完成，在此基础上，再适用对平等原则的司法审查。根据 《德国基本法》的规定，联邦宪法法院采用分两步走的审查方法，来对相关的立法进行审查。③陈新民：《德国公法学基础理论 （增订新版上卷）》，法律出版社2010年版，第415-420页。两步走的审查方式，是有顺序要求的，在满足第一步后，方可使用第二步程序。

2.德国联邦宪法法院在进行平等性审查的时候，首先考虑的是制定出的法律是否从根本上区别对待了本该互相平等的人。在具体的案件适用上，法院首先会根据案件事实，判断立法规定所指向的人群是否与对比所指向的参照人群有共同性。④何永红：《德国法规审查标准之类型化——基于学说与实务视角的法理分析》，载 《时代法学》2008年第6期。如果目标人群和参照人群本该得到相似的对待，但却因为目标人群的某些特性使得其没有得到相似的公平对待，那么法院才可以进行下一步的正当性审查。譬如一残疾女性诉某州法律违男女平等原则立法，那么她能提出平等性原则审查的情况应该是该残疾人岗位只聘用同等伤残情况下的男性残疾人，而如果该立法所包含的范围囊括非残疾人等对象的，则该残疾人女性的起诉不能被证成。⑤马岭：《德国和美国违宪审查制度之比较》，载 《环球法律评论》2005年第2期。申言之，如果想提请平等原则的审查，法院首先会做的是考察和判断两组人所具备的条件是否相同或相似。如果满足相同或者相似的条件，再考量这一立法是不是对这一情况的规定存在区别对待的可能。需要注意的是，这里进行审查的对象是同一个立法权力所进行的立法做出的区别对待，而不同的立法权力，比如联邦和州之间的立法 （上位法和下位法），不同州之间 （同等位阶下的立法）的立法等情况，起诉依然不能被证成。

（二）德国行政法中平等原则审查模式的比例原则

在满足上述两个条件后，德国行政法中的平等原则审查进入下一个步骤：对立法中所做出的区别对待是不是可以在行政法上做出合理解释。审查所基于的标准是 “比例原则”下的 “三层级密度”审查标准，而这个标准的发展，经历了一个漫长的过程。

1882年的 “十字架山”案，当时普鲁士高等法院以 “警察局以山区周边的居民不能将所建的房屋阻碍市民眺望纪念碑的禁令没有得到法律的授权，而这项禁令所侵害的居民福祉同眺望纪念碑所带来的收益之间相比而言没有特别的必要”⑥[美]杰罗娜·马伦、托马斯·迪恩斯：《Constitutional Law（影印版）》，法律出版社2005年版，第253页。为由，判决该项禁令无效，警察败诉。尽管当时做出的判决还是在警察法意义上的，但是一定程度上 “十字架山”案可以被看做是比例原则的滥觞。而后1958年的 “药店案”⑦参见前引⑥，杰罗娜·马伦、托马斯·迪恩斯书，第295-332页。使得比例原则突破警察法框架下的讨论，发展确立了其行政法地位。后经对立法审查的不断发展，发展成以 “比例原则”为基础，同时考虑 “事物的本质”和 “体系正义”的要求，将 “比例原则”细化为 “明显性审查”“可支持性审查”“强力性审查”的三层级审查标准。

具体而言，在审查已经走到第二步的情况下，法院会首先衡量三个原则性的要求是不是得到满足，对一个案件来说，平等原则的审查考虑某项法律在立法当时是否切中要害，符合实质上公平正义的评价标准。如果这项法律的制定被偷梁换柱，超过了立法当时对该法律的立法目的本质性的理解，那么该项法律就很难满足 “事物的本质”的要求。对于 “体系正义”来说，要求立法必须满足一贯性，如果某一项法律或者某一法律的某些条款从整个法律构建上来看是不符合逻辑的，或者该法律所确立的内容不满足行政法原则的基本要求或者价值准则，那么该项法律或者法律中的某项条款即不满足体系正义的要求。在对比例原则的审查中，根据对某项立法所需要满足的合理程度要求不同，来适用“明显性审查”“可支持性审查”“强力性审查”的三层级审查标准。

在三层级审查标准中，适用 “明显性审查”的情况，是建立在合宪性推定的基础上的，主要是涉及经济、外交、社会政策等方面的立法。其要求是上述某些方面的立法只要满足不明显违背宪法所确立的原则的情况下，即可通过明显性审查。如果需要审查的是不涉及人身的其他基本权利，则可以适用 “可支持性审查”作为审查标准。在适用 “可支持性审查”上，法官在咨询相关的专家意见，并考察立法是否遵循了特定的程序后，依照相关证据材料的支持进行判断，考量该立法是否符合情理，如果符合的话，则支持该立法。⑧于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第31页。“可支持性审查”的严格程度相较于 “明显性审查”较高，但比 “强力性审查”较低。而适用 “强力性审查”的条件比上述两者都有不同，“强力性审查”作为联邦宪法法院所给出的最严厉的审查，所需要的条件一般为涉及基本权利的保护，包括人身上的基本权利 （譬如生命权、人格权、人身自由等）和政治上的基本权利 （譬如政治平等权、言论自由、集会自由等），⑨范剑虹：《欧盟与德国的比例原则——内涵、渊源、适用与在中国的借鉴》，载 《浙江大学学报 （人文社会科学版）》2000年第5期。除此之外，还有同等程度的对基本权的干涉作为兜底条款也在 “强力性审查”的范围之内。

三、美国与德国行政法中平等原则审查模式的共同特点

（一）具体到个案适用的问题上存在差异性

美德两国都是根据案件中涉及的不同立法情况，对所需的审查强度进行区分。无论是美国的三重审查模式，还是德国的两步走审查方法，其适用的条件都不是一成不变的，法官根据案件的具体情况，适用不同的审查方法。仔细研究理解后发现，行政法中所强调的平等性地对待相对人，恰恰是通过区别对待、使不同的情况各得其所的方式来实现的。

两个国家都是根据不同的个案情况，确立了不同的审查标准和原则。德国联邦宪法法院对职业行为与内容规制所施加的审查，如果严格按照分类标准来看，应当适用 “可支持性审查”，但是在实际的审查过程中，考虑到具体案件中职业行为与内容规制的复杂性，法官最终适用 “明显性审查”标准。在确定审查性标准的过程中，法官的 “自由心证”起到了至关重要的作用。美德两国针对不同的立法的情况，都采取了层级性递进的处理方式，从总体上来看，审查的强度越高，所需要满足的开启审查的条件也越繁复。

（二）对差别待遇较大的情况实行更加严格的审查

美德两国都强调在某项立法规定的差别待遇较大时，实行更加严格的审查。具体而言，如果某项法律或者法律中的某些款项涉及的是原则性的规定，该规定一旦付诸施行，受其影响的公民范围较广，或者该项法律的施行时间较长，所影响的领域专业程度高。当上述情况或者类似情况出现时，其所带来的差别待遇可能会更大。为了保证立法符合平等原则，法院即对涉及上述情况的立法施加更严格的审查。美德两国在涉及行政法所规定的自由权保障时，往往会提高审查的强度，而在涉及社会经济方面的立法上，则降低审查强度上的要求。

（三）以具体的原则为基础，平等原则为补充的特别歧视禁令审查

美德两国都在考量平等原则的普遍适用的基础上，针对个别情况采取特别歧视禁令审查。在这个问题的考量上，以具体的原则为基础，平等原则为补充，在穷尽具体原则的适用上，再适用平等原则。⑩朱应平：《论平等权的行政法保护》，北京大学出版社2004年版，第66-174页。具体而言，如果某项立法侵犯了公民的某项权利，在联邦最高法院 （联邦宪法法院）进行审查的时候，首先会考量这项立法是否侵犯了行政法中明确确立的某项原则，如果没有涉及到上述原则，再考虑适用平等性原则。例如某项立法可能涉及性别平等问题，在进行审查的时候，首先考虑的是该项立法是否侵犯了行政法中所确立的性别平等原则，如果侵犯了，则优先适用性别平等原则处理，如果不能采用性别平等原则处理该问题，则适用平等原则进行审查。简言之，平等原则具有一定的概括性和补充性，如果有具体的原则可供适用的话，适用具体原则，如果没有的话，适用平等原则进行审查，类似于 “特别法优于一般法”的处理方式。

四、美国与德国行政法中平等原则审查模式的差异性

（一）政治制度的不同是两者差异的重要影响因素

美德两国在平等原则审查模式上的差异，一定程度上也体现了两个国家背后政治制度的不同。对美国来说，组成美国的各州的独立性，是美国立国的基础。在组成美国的大部分州还处在殖民地阶段时，宗主国英国对殖民地的立法是具有审查权的，审查的主要依据是英国的宪法和法律。⑪[美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国行政法概述》，刘瑞祥译，中国社会科学出版社1995年版，第12页。随着经济社会的发展，殖民地的立法权和宗主国之间产生越来越多的矛盾，美国独立的诱因很大一部分在于法律的不平等，殖民地想要更大的立法权，而宗主国又不愿意授予。所以，合众国的制宪者第一次在费城商讨建国时就明确了各州的独立性。由于每个州的独立是美国建国的基础，每个州都或多或少地可能产生独立性和离心力，国会中参众两院的组成人员又 “各怀鬼胎”，因此，审查各州立法是不是有独立的可能就落到了联邦最高法院的头上，从更广泛的意义上来说，如若各州的立法侵犯美国公民诸如平等权等基本权利的时候，联邦最高法院同样有理由对其进行审查，因为州立法权对公民的侵犯，一定程度上可以看作是该州在法律上对以联邦宪法为象征的统一性的脱离。但是，德国所面对的情况则大不相同。无论是以普鲁士为主导的德意志帝国的建立，还是二战后东德以并入西德的方式完成统一，德国在建立民族国家的过程中始终需要面对国家统一的问题，但这在欧洲大陆特殊的地理位置和原神圣罗马帝国的基础上是很困难的。和美国不同，德国的国家构建基础是国家的统一、领土的完整，它不迫切地需要控制议会里的离心力，因为凡是能进入到德国议会的，不管是主动还是被动，都对统一有迫切的需求。而凯尔森提出的宪法法院的主张恰好能满足奥地利、德国这样的国家的要求，排除普通法院对涉及宪法原则案件的管辖，进一步细化分权，让司法权不拥有直接干涉行政权和立法权的权力，这样在进行宪法原则审查的时候，可以排除不相关因素，切中要害。从政治需求的角度来看，政治上的不同要求，是两国对平等原则采取不同审查模式的重要影响因素。

（二）审查模式的渊源上也有着较大的差异

美国对平等原则的审查渊源于斯通对 《美国联邦行政法》第14条修正案撰写的脚注4，德国则来源于1882年 “十字架山”案中普鲁士高等法院针对警察向公民以过度的义务而对警察权做出的限制。在1937年后，美国联邦最高法院对国会的立法表现出高度的尊重，但是，对于司法部门对立法部门做出的立法判断应当是全方位的尊重还是有区别地对待。这一问题，不同人有着不同的回答。譬如Mason就明确提出质疑，认为：“斯通大法官放弃了对经济利益的保护，而与此同时他似乎早有准备，为言论、思想和宗教自由的保护承担特殊的责任。他们将判断社会和经济政策是否明智的沉重责任拱手相让，他们随即面临的问题则是，对于被认为是 ‘隐含于有秩序的自由’概念之下的这些自由权，如果遭致立法侵害，司法自治是不是亦同等适用。”⑫Alpheus Thomas Mason，Harlan Fiske Stone:Pillar of the Law，New York:Viking Press，1956，p.514.时任联邦最高法院首席大法官休斯同样认为不妥，在United State v.Carolene Products Company案中，休斯提出：“在你所提到的情形中将适用 ‘不同的考量’，这正确吗？究竟是 ‘考量’不同，还是区分不在于标准而在于相关权利的性质？当我们说一项立法在表面上无效时，难道我们的意思不是说，就与该立法相对的权利而言，立法活动并不会引起有利于其推定而且不存在合理的支持？因此，在应对言论自由和出版自由时，就像最近的Lovell案⑬Lovell v.Griffin，303 U.S.444(1938).休斯大法官最著名的有关行政法第一修正案的司法意见之一。一样，将出版置于宽泛的特许和审查制的立法活动，直接有违于行政法的保证，因此并不存在支持其的推定。”从反对者的角度来看，反对意见主要质疑司法机关让渡部分司法审查权，或者说调低对某些范围立法 （比如经济领域立法）的审查强度，使得国会在这一范围的立法更容易通过平等原则的审查是否正确。对此，斯通做出了肯定的回答。实际上，这是司法机关在主动放弃权力，是司法克制主义的一个具体应用。

与美国不同的是，德国在平等原则的审查中，可以说是扩张了、至少是明确了自己的权力。在1958年的 “药店案”中，联邦宪法法院在判决中首先肯定立法目的的正当性，但指出 “必须区分什么条件、什么性质的公共利益才可限制职业自由”，即药店开业并不必然会导致药品供应的混乱以致危害公众健康，特别是即使存在这种可能或危险，也完全可以通过比限制药剂师职业自由更小的措施来避免这些危险、危害发生。“药店案”的判决使比例原则从一个警察法上的规则逐步上升为一个行政法原则，在这个过程中，联邦宪法法院利用比例原则的方法来处理平等原则审查中的问题是不断明确和细化的。申言之，联邦宪法法院的武器在 “药店案”中得到了加强。所以从这个层面来说，美国设立该审查模式的最初目的在于放权，使得国会在经济立法等方面拥有更大的自主权，但德国明确将比例原则上升为一个行政法原则，使得在平等原则的审查中联邦宪法法院拥有了一个强有力的武器。

五、美国与德国行政法中平等原则审查模式所面临的挑战

随着经济社会的发展，美国和德国在对平等原则的审查模式上，都面临着一定程度的挑战。这些问题，无论是美国的三重审查标准，还是德国两步走的审查方法，都面临着共同的问题。

首先，是适用不同标准之间的界限问题。一个立法或者行政行为，很可能对相对人不同的权利产生侵害。科学技术与社会经济都在不断地发展变化，权利之间的界限本身也在不断地模糊，同时，立法也在不断精细化、专门化，专业领域的立法也在不断加深。在这样的情况下，无论是美国联邦最高法院还是德国联邦宪法法院，都很难在专业问题上给出专业化的理解。而行政部门的立法，却在不断地突出专业化和精细化。在这种情况下，一个针对新兴领域的立法是否符合平等原则，是否同时侵害不同层级下的多个权利，是很难按照现存的标准做出统一界定的。⑭黄昭元：《平等权审查标准的选择问题——兼论比例原则在平等权审查上的适用可能》，载 《台大法学论丛》2008年第4期。如政府旨在对限制网络自由立法，该法对网络中对不同人的个人信息搜集或言论自由就存在不公平对待的嫌疑。上述情况该如何界定，在平等原则的审查中究竟居于何种层次，适用何种审查标准，对于法官来说将这个界限做出明确的界定是很困难的，而且一定程度上网络中的个人信息同时具备人身性和财产性，网络中一个人的声誉和粉丝量很大程度上就意味着其所能取得的财产权益。对于新情况下平等原则的审查标准如何界定，对审查模式的确立确实是一个较大的挑战。

其次，就审查标准自身而言，也存在不同的声音。此类问题的核心在于即便搁置不同审查层级的界限问题，依然无法回避财产权为何就能得到司法部门的尽力保护，事关经济领域的立法，要按照较宽松的标准进行审查。在罗斯福新政时期，即斯通他们所处的那个年代，这个问题可能还不是问题，但随着福利国家的发展，对社会国原则理解的进一步深化，公民的很多收入来源于国家的给付。公民有得到国家帮扶和救济的权利，而这个权利实际上是和公民个人身份捆绑在一起的。在这种情况下，是不是应该重新审视对公民财产权的保护，在行政法中平等原则审查的过程中提高对财产权保护的审查标准，这也是两国在解决现实问题中所面临的一个挑战。

六、美国与德国行政法中平等原则审查模式在中国的借鉴

美国与德国作为两大法系的代表性国家，与其相比，中国对于行政法中平等原则的审查模式仍不完善，因此有必要批判性地借鉴和吸收他们的有益经验，在法治文化的冲突、融合与对话中来不断谋求自身的进化和发展。诚然我们的政治、经济、文化等状况都存在着种种差异，但对于行政法中平等原则的审查都面临着许多共同的或相似的问题，所以解决这些问题的目标和手段也应当有着相同或相通之处，在具体的制度构建上我们可以兼收两国的优势，对我国审查模式的构建提供有益的借鉴。

（一）审查主体上需要充足的宪法依据

作为专门的审查主体，无论是美国的联邦最高法院，还是德国的联邦宪法法院，都是以司法权的独立性作为基础的，如若将此直接引入我国，势必会对现有的政治体制造成颠覆。在审查模式的构建中，又必然需要特定的审查主体，同时审查主体的确立也需要充足的宪法依据。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，不同于西方国家的三权分立，对此，我国行政法中平等原则的审查模式也应保证在人民代表大会制度这一根本政治制度之下来构建，通过在全国人大的框架下完成行政法中平等原则审查模式的外部证成环节。我国 《立法法》第九十九条规定全国人大常委会有权对同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查，对于以上这些文件中的行政性规范涉及违反平等原则的，由全国人大的专门委员会进行审查和提出意见来协助全国人大常委会开展审查工作。⑮韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2018年第2期。而对于全国人大和全国人大常委会自身所制定的行政性法律，则应该由其自身建立相应的机制来进行监督和完善。

（二）审查目标上坚持保护公民平等权利的理念

美国和德国对于违法平等原则的行政立法采取了不同模式的审查，有着不同的法治传统、政治体制上的分权制衡因素以及司法权在实践中的扩张与否，但究其最重要的目标，两个国家仍然都是以相似的方式在追求平等这个共同的人类理想，都是为了保护公民的平等权利，限制行政立法和行政权力对公民权利的侵害，从而体现宪法所追求的平等价值和行政法治化。平等作为人类追求的重要价值，现代民主政治国家也均将平等原则作为宪法的基本原则之一。我国 《宪法》第三十三条规定 “中华人民共和国公民在法律面前人人平等。国家尊重和保障人权。”尊重和保障人权是宪法所追寻的重要价值和理念，人权最基本的就是人的平等权利，如果没有平等，人权就会失去它最基本的含义。⑯卓泽渊：《法的价值论 （第二版）》，法律出版社2006年版，第307页。同时平等原则也是行政法原则的重要组成部分，所以行政法的平等原则是宪法平等权在行政法中的具体化，那么我们对于行政法平等原则的审查自然也应该基于宪法所保护的公民平等权利这一出发点。

（三）审查标准上设立层次分明的科学体系

在对平等原则的审查模式上，美国联邦最高法院形成了 “严格审查”“中度审查”和 “合理审查”的三重审查标准，德国则采取了比例原则下的 “明显性审查”“可支持性审查”和 “强力性审查”的三层级审查标准。由此不难发现，美德两国的审查标准都是设定了平等原则对不同领域权利审查的宽松尺度。平等原则是行政主体在面对多个行政相对人作出行政行为时应当遵循的基本原则，而行政立法所涉及到的公民权利又是极其广泛和复杂的，因此在对行政立法中违反平等原则的审查上不能按照简单统一的标准来进行，有必要根据公民权利的不同内涵、不同领域和不同类别所体现出来的权利价值和地位差异来决定作出何种强度的审查标准。具体而言，在行政立法违反平等原则所体现的公民权利的审查标准上，作为公民生活基础或者与国家政治、法律生活息息相关的平等权利 （如宪法所规定的生命权、健康权、人格权以及选举权等基本权利）的审查强度应当大于决定公民人格发展的平等权利 （如宪法所规定的教育、劳动、休息等基本权利），那么在法律秩序中的价值略低于上述的平等权利 （如宪法所规定的财产、救济、福利等基本权利）审查强度也应当是低于前两者的。⑰张青波：《宪法平等原则对立法分类审查的体系性标准——以美国和德国的实践为参照》，载 《法商研究》2015年第5期。

（四）审查提起上合理发挥司法机关的 “能动性”

上文所述，在对平等原则的审查模式上，美德两国均是以司法权的独立性为基础的，联邦最高法院和联邦宪法法院都是作为司法机关的身份来制衡和牵制立法活动，所以其审查的启动也都是基于诉讼活动。公民的平等权利一旦受到行政立法的侵害，便可以向法院提起诉讼来影响立法以保护自己的权利，这是适合于两国的制度选择。但我国有着不同的政治制度，应当基于具体国情区别对待。一方面，《立法法》第九十九条规定 “有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，在实践中可以进一步加强该机关的主动性，但规范性文件的数量之多、体系之杂、涉及之广，光是主动审查是远远不够的。另一方面，《立法法》第九十九条规定“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以提出进行审查的要求”，同时还规定 “公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以提出进行审查的建议”。但上述机关一般是很小几率甚至不会主动提出审查要求的，⑱胡锦光：《论推进合宪性审查工作的体系化》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2018年第2期。而公民的平等权利是最易受到侵害的，其只能提出审查建议。所以可以在公民平等权利受到侵害提起诉讼时，合理发挥司法机关的 “能动性”，建立 “平等原则审查优先移送机制”，同时设置相对合理的 “平等原则审查筛选标准”。⑲林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2018年第2期。因为司法机关不是规范意义上的法律解释机关，无权对于行政立法是否符合平等原则进行判断，因此在涉及到公民平等权利受到侵害的案件时，对于平等原则的审查有必要将其移送至具有审查权的机关。

七、结语

法学问题从来不是单纯的问题，法律制度构建的背后也有诸多因素及其各自施加的巨大影响力。不同的国家，基于不同的原因，所采用的制度和想要达到的目的也是不同的。对于行政法中平等原则的审查模式来说，美国和德国在制度设计上体现了两国各自的特色，基于不同目的两国也做出有共同性又互相区别的制度设计。两国同样也面临着一定的挑战，这些挑战随着经济社会的发展，会逐步促进相关制度的调整和变更。本文尽管对上述问题有所涉及，但对于诸如宗教、地理、民族文化等相关性较弱的因素，虽有所思考，但由于相关性较差，并未在文中加以论述。对于该制度在我国的借鉴和适用，我们应该坚持批判性的眼光，要切合实际根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式，⑳《邓小平文选 （第三卷）》，人民出版社1993年版，第220-221页。以此有效推进行政法中平等原则的审查制度在我国的发展和完善。