环境影响登记表备案的法律性质、缺陷及完善建议

孙璞

内容提要：环境影响登记表备案制度是我国当前行政审批制度改革成果之一，在环保法领域是一大创新。作为在实践中被广泛运用却又远离行政法学界和环境法学界视野的法律制度，备案的法律性质尚存争议，在对事实行为与法律行为、程序性行为与实体性行为做出区分后，界定环境影响登记表备案的法律性质是一种程序性的事实行为。制度实施过程中，环境影响登记表备案制度的缺陷逐渐凸显，为弥补制度缺陷，应当从备案信息、监管制度等方面加以完善。

2016年先后修改颁布的 《环境影响评价法》和 《建设项目环境影响登记表备案管理办法》对环境影响登记表备案做出了立法规制。在现实层面，此次法律法规修改将近一半建设项目的环境管理方式由审批转向备案，对我国环境管理起着牵一发而动全身的作用。在理论研究层面，准确界定备案的法律性质是研究备案制度的基础。然而，目前环保法学界对于环境影响登记表备案的法律性质研究甚少；行政法学界对行政备案的研究也大都是一种宏观的考量，能够直接用于环境影响登记表备案的理论寥寥无几。备案的法律性质为何，直接影响到行政机关与相对人的权利义务界定。因此，本文将针对环境影响登记表备案的法律性质展开论述。

一、环境影响登记表备案的法律性质

（一）环境影响登记表备案的概念

1.备案的分类

备案有多种类型，不同分类方式产生的分类结果不同。按照备案事由可以划分为：法规备案、规章备案、合同备案、行政处罚备案等；按报送备案的主体可以划分为：法人备案、非法人组织备案、行政机关备案、司法机关备案、立法机关备案等；另外也有按备案主体兼性质进行划分的，分为：立法监督备案、司法备案、行政备案、政党组织管理备案。所谓行政备案，是指行政机关为加强行政管理与服务，依法要求公民、法人和其他组织报送与行政管理有关的材料，并对报送材料进行收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。①朱最新、刘云甫：《行政备案制度研究》，知识产权出版社2012年版，第24页。由于行政管理分为内部行政管理和外部行政管理，相应的，行政备案也有内部备案和外部备案之分。内部备案发生在行政机关上下级之间，是指下级机关向上级机关报送材料，由上级机关审查的行为；外部备案被普遍运用在行政管理领域，可以说，我们通常所说的行政备案就是指外部备案，环境影响登记表备案就是行政备案的一种。

对行政备案再次分类，以我国现行法律规范为考察范围，可以将行政备案分为三大类:第一，起着行政许可作用的备案，即在法律规范当中以备案的形式存在，然而实际上起着许可作用的备案行为；第二，起着行政确认作用的备案，即在法律规范当中以备案的形式存在，而实际当中属于确认性质的行政备案；第三，属于事实行为的行政备案，即备案行为，属于事实行为，是否履行备案义务对行政相对人公法上的与私法上的权利义务均无实质性影响。②张博：《法治政府视野下的行政许可式备案：特征、成因与弊端》，载 《南海法学》2017年第4期。环境影响登记表备案是许可作用的备案、确认作用的备案抑或只属于事实行为，也是探寻其法律性质所必须甄别的环节。

2.环境影响登记表备案的概念

《建设项目环境影响登记表备案办法 （试行）》（征求意见稿）第三条第一款对环境影响登记表备案的概念进行了规定，“建设项目环境影响登记表备案是指建设单位在建设项目开工建设前向环境保护主管部门提交建设项目环境影响登记表，环境保护主管部门存档备查。”由于其中的 “在建设项目开工建设前”与最后公布的 《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第九条中的 “在建设项目建成并投入生产运营前”存在备案时间的不同理解，因此这一概念在最后未被立法者采用，但其仍旧可作为学理定义的依据。按照征求意见稿中的表述，环境影响登记表备案就是指建设单位依法填报环境影响登记表相关信息，并向环境保护行政主管部门提交，由环境保护行政主管部门存档备查的行为。

（二）环境影响登记表备案的法律性质

正确认识环境影响登记表备案法律性质的关键在于准确把握事实行为与法律行为的区分、实体性行为和程序性行为的区分，从而找准属于环境影响登记表备案行为的特殊定位。这一方法从上述关于行政备案类型的划分上即可得到印证，许可作用、确认作用与事实行为的行政备案，其区分的关键也就在于事实行为与法律行为的辨析。对法律行为的分类研究始于民法学界和法理学界，后影响到行政法学界。由于环境影响登记表备案属于行政行为的一种，因此，下文所做的讨论是在行政法学领域展开的。

1.行政事实行为与行政法律行为

从对行政管理相对一方权益所产生的强弱程度角度划分，学者们出现了 “两分法”和 “三分法”的不同认识。采用 “两分法”，是将行政行为分为法律行为与事实行为；采用 “三分法”，则将行政行为分为法律行为、准法律行为与事实行为，此种分类方法受到部分民法学者关于法律行为分类方法的影响，将观念表示中具有观念表示效果的行为归为准法律行为，③马生安：《行政行为研究：宪政下的行政行为基本理论》，山东人民出版社2008年版，第187页。本文采用占主流观点的“两分法”，对行政事实行为与行政法律行为进行对比分析。

行政事实行为与行政法律行为的概念相对，是指行政主体及其公务人员基于行政职权的行使而实施的行为，行政相对人权利义务的设定不是其目的，而是证明、影响或改变一定的客观事实状态，是行政执法中常用的方法、手段或措施，不具有法律约束力。④方世荣主编：《行政法与行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2015年版，第261页。有观点认为，行政事实行为与行政法律行为的区别主要体现在是否产生法律效果上。⑤刘剑、赵丽：《行政事实行为与相关行为关系浅析》，载 《中共山西省委党校学报》2009年第3期。这种观点存在误解，因为行政法并不研究不“涉法”的行为，如果将行政法律行为看作 “会产生法律效果的行为”，则 “行政事实行为”这一概念就没有存在的必要。根据方世荣的观点，二者的区别主要体现在两方面：一方面，产生法律效果的原因不同。行政事实行为具有法律效果，是因为客观物质状态的形成或改变，或是依据法律的规定；行政法律行为具有法律效果，则是基于行政主体的意思表示和观念表明。另一方面，法律调整的重点不同，行政事实行为的法律调整意义在于行为或其结果，行政法律行为的重点在于意思表示与行为后果。⑥参见前引④，方世荣书，第263-264页。当然，实然情况下，行政行为的分类并非如此之绝对，行政事实行为与行政法律行为也存在密切的联系，行政事实行为在大多数情况下要依赖于行政法律行为而实施。

环境影响登记表备案属于行政事实行为。原因在于：第一，从行政事实行为与行政法律行为的区别分析。一方面，环境影响登记表备案所产生的法律效果是环境保护行政机关对企业相关信息完成了收集，产生这一法律效果的原因在于相对人通过填写登记表相关信息，完成了备案行为，这是一种客观状态的形成或改变，基于 《环境影响评价法》的规定，环境保护行政机关并未对企业的备案行为作出意思表示和观念表明；另一方面，环境影响登记表备案直接表现为企业的客观备案活动，法律调整的意义只在于备案行为自身和备案产生的结果，不在于企业的意思表示与行为后果。第二，从行政事实行为与行政法律行为的联系分析，有的行政事实行为是行政法律行为的辅助行为，主要是一些资料性或者技术性行为 （如立档备案行为、对专利许可中的资料检查等），⑦参见前引④，方世荣书，第264页。环境影响登记表备案行为就是相关行政法律行为的辅助行为之一。第三，《建设项目环境影响登记表备案管理办法》制定过程中，立法者对备案的性质做了说明：备案不会对备案事项和建设单位的权利义务产生直接的作用。环境影响评价备案是区别于行政许可或行政审批这些具体行政行为的事实行为，存档备查不会对拟建项目和建设单位的权利义务产生直接影响，只是对企业相关信息的收集。

2.行政实体性行为与行政程序性行为

以行政行为所涉及的权利义务的性质为划分依据，可分为行政实体性行为与行政程序性行为。⑧王周户、徐文星：《行政法学》，中国政法大学出版社2015年版，第165-166页。行政实体性行为与程序性行为的区分关键在于能否直接决定相对人的实体权利义务。实体性行为，是实现实体权利或履行实体义务的行为。行政相对人实体性权利与义务体现了行政相对人在某种行政法律关系中的存在、地位和资格，不具有这种权利义务的人，就不存在于该行政法律关系之中，不具有该法律关系中的主体地位。程序性行为是指行政相对人行使程序权利和履行程序义务的行为。程序性行为不直接决定和体现行政相对人在实体法律关系中的地位和资格，它是为实体权利义务而存在的。

环境影响登记表备案行为属于程序性行为，理由在于：一方面，备案行为不直接决定企业的实体权利义务，在建设项目建成并投入生产运营前完成备案即符合法律规定，企业不履行备案义务并不等于企业无权进行项目的开发建设，关于建设单位不报送备案材料的行为的法律责任，《环境影响评价法》第三十一条第三款和 《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第十八条设定了最高限额为五万元的罚款，并由环保主管部门责令备案的处罚方式。罚款也只是针对单纯的违法备案行为，一旦企业在生产经营过程中对环境造成了污染，其行为将会受到相关法律规定的处罚。相比而言，建设项目的环境污染行为所触发的行政处罚、行政强制等行为才是实体性行为。另一方面，备案是企业履行程序义务的行为。《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第九条至第十三条分别规定了备案的时间要求、填写登记表时应当注意的事项以及备案完成后项目变更的补办手续要求等，均属于备案事项的程序性规定，是企业备案的程序义务之规定。因此，备案行为不直接决定企业的实体权利义务，是企业行使程序义务的行为，属于行政程序性行为。

此外，学者对行政程序性行为展开的深层次分析，更加确定了环境影响登记表备案行为的法律性质。程序行为所包含的内容还会涉及请求实体权利义务、证明法律事实和法律地位。证明法律事实指行政相对人主动或者应行政主体要求，以其证明行为，证实与某种权利义务关系有影响的法律事实是否存在。这种程序行为就是以证明法律事实为其内容。⑨参见前引④，方世荣书，第93-94页。环境影响登记表备案行为就是一种对法律事实的证明，作为相对人的建设单位应环境保护行政机关的要求进行登记表的网上填报，以证明备案这一法律事实的存在。

综上所述，通过对 “行政事实行为与行政法律行为”和 “行政实体性行为与程序性行为”这两组行政行为的类型进行甄别，分析环境影响登记表备案的法律性质，可以得出结论：环境影响登记表备案是一种程序性事实行为。

二、环境影响登记表备案制度的缺陷

2016年 《环境影响评价法》修改之前，对于建设项目环境影响登记表一直沿用行政审批的管理模式，虽然在审批程序、内容和时间上比报告书、报告表简单，但仍属于行政审批。修法后其法律性质发生了由行政法律行为向行政事实行为的巨大转变，这直接影响到企业与环境保护行政机关的权利义务关系。更通俗的讲，对企业而言，项目的开发建设行为不再需要经过政府的同意，只需报备即可；对于政府来讲，企业不履行备案义务的处罚与企业备案后污染环境行为的处罚是两个不同的法律关系，并且需要完成从事前审批向事中事后监管的重心转移。新法实施第一年，实践中就已经出现了大量问题，并没有达到立法者当初推行改革的目的，且这些现实问题的解决并非易事，这暴露出了环境影响登记表备案制度设计的缺陷。

（一）环境影响登记表备案改革未达到利益兼顾

提高行政效率是我国行政审批改革的直接目的，但作用于环境保护领域，则触及了环境利益、经济利益与行政效率三个方面，对环境影响登记表备案制度有了更高的要求：达到环境保护、经济发展与提高行政效率的兼顾。利益衡量是一种价值判断，“利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得之立法者的价值判断，发现之本身，亦系一种价值判断。”⑩杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第222页。

在经济利益与环境利益的关系上，2014年修改的 《环境保护法》第五条将保护优先原则作为环境法基本原则之一加以规定，很好地说明了立法者面对环境利益和经济利益相冲突时的利益衡量，要求在一定时期一定范围内，当保护环境和发展经济二者相冲突时，优先保护环境。环境影响登记表备案改革是不是对这一基本原则的违背？是不是环境保护给经济发展让路的立法选择？目前看来是的。原因在于：首先，从企业类型来看，包括餐饮类、服装加工类、房地产类、畜禽养殖类、仪器仪表类、实验室类、核技术利用类这七种对环境影响较小或不需要进行环境影响评价的项目类型。这七类是基于分类管理名录制度制定的，名录默认这七种经营类型对环境造成的影响较小，不需要进行环评。但是抛开分类管理名录本身滞后性和分类不周延等问题，这种思维模式就存在问题：判断一个企业是否可能对环境造成损害，不能按企业规模大小分类，而应当按污染大小。小作坊并不一定意味着其产生不了较大污染，相反的，大制造企业的设施可能比小作坊的要好很多，监管也严格很多，往往是小作坊逃避环境监管的能力更强，更有可能对环境造成污染。其次，从企业数量来看，我国每年审批的环境影响评价登记表项目约20万个，约占环境影响评价审批数量的50%，将填报登记表的项目由审批改为备案，也就影响了企业总量的近一半，这绝不是一个小数目，对我国环境影响评价行政管理和企业市场准入条件来说，都是一项大变动。最后，从企业准入成本来看，取消了环境影响评价审批，是对准入资格的放宽。取消行政审批一定程度上是为了激发市场主体活力，推动市场经济发展，对企业免除不必要的行政审批，是对以往过度管理的纠正。通过企业自律、公众参与、政府监督的 “小政府大社会”模式发展经济是正确的政策导向，但在环境保护领域，通过取消环评审批来发展小企业生产力，不是正确的选择，在当今环境问题凸显的背景下，对环境保护的要求只能更严，而非放宽。

在行政效率与环境利益的关系上，效率是我国行政改革的核心目标之一，在我国当今经济常态下，提高行政效率是简政放权政策背景下行政审批改革的直接目的。行政效率也是考量我国环境影响评价备案制改革正当性的关键指标。环境影响评价备案制度在备案方式上采取网上备案，简化了程序，省时省力。在 《建设项目环境影响登记表备案管理办法》制定阶段，起草者分析道：“在过去对登记表采用审批制管理的模式下，需经过受理、审查、公示和批复等环节，再加上现场勘探的程序，完成登记表的审批工作需要花费三到五天的时间。在登记表备案改革之后，建设单位依法通过网络平台填写登记表相关信息并打印回执即完成了整个备案流程，极大地降低了办案的时间成本和办公成本。”⑪参见生态环境部 《关于公开征求 〈建设项目环境影响登记表备案办法〉（试行）（征求意见稿）意见的函》，http://hps.mee.gov.cn/jsxm/gldt/201609/t20160914_364130.shtml，2018年7月10日访问。但是，在制度实施过程中，由于采取网上备案的方式，企业填报的随意性较大，给企业虚假填报信息留下了空间，现实中常常看到电话号码用*号代替、企业生产经营地址不详、投资额填报不实、同一企业多次重复备案、擅自降低污染等级等违法现象。⑫参见吕倩茹、尚顺民、和宝军、祝建平：《环境影响登记表备案制度存在的问题与对策——以西安市莲湖区为例》，载 《新西部》2017年第9期。虚假信息的背后必然会出现隐性的环境问题，可见，目前改革阶段并未实现提高行政效率与保护环境的双赢。

因此，目前来看，环境影响登记表备案改革并未达到环境利益、经济利益与行政效率三方的兼顾，发展经济与保护优先原则的冲突、行政效率原则与环境保护的冲突仍然存在，不利于环境保护事业的发展。

（二）现有环境监管力量不能适应事中事后监管重心的转移

环境影响登记表备案制度的设计初衷是实现从事前审批向事中事后监管的重心转移，这是我国简政放权背景下行政审批制度改革的重要目的。从事前审批向事中事后监管的重心转移是为了改变以往重审批轻监管的弊端。立法者意图通过环境影响登记表备案，了解和掌握企业环境信息，通过环境监察机构的现场检查与实地调查、实行环境监测等方式，对企业开发利用环境资源的行为实行监督管理，实现监督企业依法从事相关活动的目的。

但是，立法者似乎忽视了环境保护行政监管的特殊性。在改革前，环境监管在整个环境行政管理中一直处于薄弱环节，环境执法力量不足是基层环保行政机关一直以来集中反映的问题，不但人员数量不够，在执法专业能力上也存在欠缺。也许立法者进行环境影响登记表备案改革的初衷是想通过减少审批工作量，将工作重心转移到监管中去，但新法实施近一年，环境监管薄弱的实际情况不但没有缓解，反而加重了。以西安市莲湖环保分局为例，分局共有执法人员20余人、审批人员3人，管理全区近5000家餐饮、娱乐等相关企业，其中还不包含工业和房地产业建设项目，而且大多环评管理人员身兼多职，以目前备案数量来看，管理人员明显心有余而力不足，对备案企业信息核对、信息管理、备案监管很难做到监管到位，⑬参见前引⑫，吕倩茹等文。在环境保护领域转变监管模式并非易事。

三、对环境影响登记表备案制度的相关完善建议

（一）完善环境影响登记表备案制度

1.保证企业备案信息真实性、完整性

信息收集是备案制的核心功能，保证企业登记表填报信息真实性和完整性不但是政府事中事后监管的依据，而且也是企业信用评价的依据。在保证备案信息真实性与完整性方面，主要应当通过两方面措施加以实现：一方面，依靠政府事后监管。环境保护行政执法人员通过事后监督管理的方式对企业填报的备案信息和实际情况进行对比调查，从而发现企业备案行为是否存在虚假填报信息的情况。目前，企业信息的真实性和完整性主要依靠行政执法人员通过现场检查与实地调查的方式进行核对，核对的效果由执法力度决定，但限于目前基层环境行政执法队伍力量不足，而备案企业数量之多，仅依靠执法是远远不足的。因此应当借助另一方面，利用信息化管理方式，加强政府各部门之间的企业信息共享，通过在线识别企业虚假信息填报，可为环境行政执法工作减轻负担，从技术层面揭开虚假信息的面纱。例如，通过工商部门掌握的基础信息和环境保护部门掌握的基础信息进行互通，在企业填报登记表时，将备案信息与企业工商注册信息快速比对，核对企业基础信息是否真实、完整。这种利用互联网智能比对代替人工复检的方式，可以大大提高政府工作效率。

2.加大对企业的宣传教育，提高政府服务意识

《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第八条第三款规定：“各级环境保护主管部门应当将环境保护法律、法规、规章以及规范性文件中与建设项目环境影响登记表备案相关的管理要求，及时在其网站的网上备案系统中公开，为建设单位办理备案手续提供便利。”这是提高政府服务意识的立法体现，但仅仅在网站上公开信息是远远不够的，现实生活中，需要在网上备案的建设项目大多数企业规模较小，例如小餐饮、小作坊、服装加工厂、畜禽养殖户等，相对于审批项目而言，这些企业的负责人受教育水平相对较低，对环境影响评价备案制度不够了解，不知道自己开办的企业是否需要备案，备案时应当如何确定项目类型，甚至如何使用电脑登陆备案系统等这些基本的操作都需要帮助。但基层环保机构在实际工作中，对企业备案行为的帮助作用非常小，工作人员只能指导群众如何登陆网站，及告知其备案流程，并不能解决实质性问题。

因此，一方面，政府应当加大企业宣传教育，需要寻找适合小企业经营者文化水平的方式，帮助企业认识自身环境影响程度，准确定位所属项目类别，对建设内容及规模、主要环境影响有大致的了解，可联合教育部门、行业协会等开展环境影响登记表备案相关知识的培训工作。同时，加大企业对虚假填报信息、不履行备案义务的法律后果的宣传力度，减少企业备案行为的随意性，树立法律权威。另一方面，提高政府服务意识，在政府办事窗口增加环评备案相关事项的咨询服务力量，开通网上在线咨询和电话热线咨询等方式，为企业提供多方面的信息咨询渠道，帮助其完成备案。

（二）完善相关配套制度

1.加强政府事中事后监管

在环境影响评价备案制度改革前，政府事后监管就是环境执法中的薄弱环节，此次环境影响评价备案制度改革减少了事前审批的管控，为了预防大量环境污染现象的产生，就必须加强政府事中事后监管的力度。

加强政府事中事后监管要求：第一，严格落实2015年 《建设项目环境保护事中事后监督管理办法 （试行）》，该部门规章对建设项目环境保护事中事后监管的行政主体、监管对象、监管内容、信息公开和公众参与办法、处罚措施等作出明确规定，为推进环境影响评价审批制改革提供了法律保障。第二，加大环境监察执法队伍建设，提供充足的财政支持。环境执法工作量大，执法人员力量跟不上是一线环境监察工作者普遍反映的问题，现场抽查的监督管理工作需要人员保障和财政支持。第三，监管方式上，不仅要采取全查、抽查等方式作为环评前期管理弱化的补充手段，而且要实现企业投产运营后的持续监管；第四，不仅要加强政府对企业的监管，也要鼓励社会公众对企业的监督，毕竟登记表备案所涉及的小餐饮小作坊企业与居民生活息息相关，应同时妥善处理好居民与企业因环境问题引发的矛盾。第五，增加环评管理人员，实行专人管理，目前是改革的关键时期，为适应现在的发展形势，应该加强对环评监管人员的培训，实行专人专管，增加管理人员力量。同时，注意审批备案人员与监管人员的相互沟通，相互配合做好事中事后监管工作。

2.增加筛选程序审查个案特殊性，同时完善分类管理制度

增加筛选程序是借鉴我国台湾地区 “二阶段环评程序”。我国台湾地区的环境影响评估程序分为两个阶段，对属于环评对象的开发行为，首先进行第一阶段的环评审查，若经过第一阶段的审查后，认为项目建设 “对于环境有重大影响之虞”，则进入第二阶段之环评程序。此项制度设计更突出个案的特殊性，优势在于可以针对每个开发行为的环境影响程度进行筛选，选择是否需要开展进一步的审查，这可以弥补大陆备案制在分类管理制度下追求模式化而忽略个案特殊性的缺陷，通过借鉴台湾地区的二阶段环评程序，可以在企业完成备案程序后探索增加筛选程序，筛选的主体可以是环境保护主管机关，也可以是行业协会，亦或是有资质的环评机构、专家、学者，筛选的对象是登记表，筛选的目的是发现登记表中是否有虽属登记表项目范围，但确实对环境有较大影响的企业，针对这些企业由备案转为审批，加强管理力度。这样的筛选程序在功能上类似于台湾地区的二阶段环评程序，能够弥补分类管理制度 “不具体、不明确”的缺陷，避免部分企业钻了模式化管理的漏洞。

同时，由于目前建设项目环境影响分类管理制度依然是环境影响备案制的基础，因此提高分类管理名录的科学性和实用性也是完善环境影响登记表备案制度的重要方面。实践中，负责环评审批的行政管理人员反映最多的两个问题：一是分类管理名录不够具体，很难找出符合企业情况的名录类型；二是名录的涉及面不够广，经常遇到企业建设项目不在名录范围内，但确实对环境有一定影响，对此尴尬情形需要通过请示上级行政机关才能解决，浪费了行政资源，降低了行政效率。在环境影响登记表备案制度实施过程中，这两种行政机关工作人员常见的问题在企业填写登记表时也会同样遇到，而且更难解决。登记表备案制度给予企业极大的自主权，为了严守保护环境的底线，完善分类管理名录制度十分重要。首先，应多开展统计和调查工作，及时准确把握市场发展动态，尽可能提升名录的全面程度；其次，要细化项目类型，增强名录的实用性，尽量避免因过于笼统而无法适用的问题；最后，要特别重视登记表项目的调整，配合备案制度改革，对于可能存在登记表项目确实有一定环境影响，需要纳入审批管理的情况，应当对分类管理名录作出进一步的调整。

3.加快企业环境信用评价体系建设

《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第十九条利用企业环境信用评价体系对企业虚假填报信息行为进行了立法规制。⑭《建设项目环境影响登记表备案管理办法》第十九条：“违反本办法规定，建设单位违反承诺，在填报建设项目环境影响登记表时弄虚作假，致使备案内容失实的，由县级环境保护主管部门将该建设单位违反承诺情况记入其环境信用记录，向社会公布。”我国企业环境信用评级体系经过十几年的探索，虽产生了一定效果，但发展速度还很缓慢，目前还处于起步阶段，很多方面亟需完善。首先，公众和社会组织对企业信用评价的直接参与度不够，往往通过被动的投诉、举报方式实现评价；其次，评价指标设计需改进，如何处理好指标选择、权重确定和指标交叉关联问题，解决各行业指标设计共性与个性的矛盾是评价指标设定中的难题；再次，企业信用的威慑力不够，在利益面前，守信远不及通过降低成本换取高收益更加有吸引力。企业信用评价体系是环境影响登记表备案制度得以实施的重要保障，它是监督企业违法行为，提高企业自律的有利措施，因此加快企业环境信用评价体系建设十分重要。第一，加强环境信用信息公开化，可以选择有广泛影响力的媒体发布评级结果，通过网络、电视新闻、微博微信等广泛影响力的方式，使公众得到最多最有效的信息，提高公民参与环境保护和监督企业的热情；第二，细化各类评级指标，根据不同项目类型的特点把握评价指标的侧重点；第三，将环境信用评价制度化，依靠政府通过行政上的约束力和强制性来保证其权威性。