协商民主实践评价指标的研究进展与反思

杨守涛

（中共北京市委党校，北京 100044）

中国共产党及其领导下的中国政府一向重视协商民主。毛泽东同志早就说过，“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府”[1]。党的十八大上更是提出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]，习近平同志称之为“战略任务”[3]、中央文件《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将之视为“重大战略部署”[4]、十九大强调要“发挥社会主义协商民主重要作用”[5]并在新修订的《党章》中首次纳入“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”这一内容[6]。这些表明，协商民主已成为中国共产党带领全党和全国各族人民治国理政的大势所在、趋势所向。与上述那些政治主张相应的是，各个层次、各类实现渠道、各种形式的协商民主实践迅速发展和丰富起来，并时常见诸报端。然而，当协商民主从理论走向实践、从政治主张走向治国理政现实时，面对各方面实践都声称自己运用了协商、落实了政策、有所创新、获得了积极效果的情况，我们究竟应该以什么样的评价指标去较为合理地评判协商民主实践这一问题却未引起足够重视。因此，探究协商民主实践评价指标问题，就成了一个具有重大理论意义和实践意义的课题。

一、协商民主实践评价及其时代意义

从实践的角度来看，某种意义上的协商可以说早已有之。在西方，有一种观点认为，“协商民主的观念及其实际应用与民主本身有着同样长的历史。它们都是公元前5世纪在雅典产生的”[7]。马恩也描述过古希腊的人民大会情况：“议事会开会时，人民——男男女女都站在周围，有秩序地参加讨论，这样来影响它的决定”[8]。在中国，古代具有特定协商性质的实践是极其丰富的，包括朝堂议事机制、谏官谏议机制、庶民议政机制等等。有学者也强调说，“在绵延数千年间，‘协商’因素融入中国传统政治文化、制度和实践中”，“在重大政治决策中，中国在上古时期就形成了一套以王为中心的具有开放性的多方参与的决策体系”[9]。诸般古代政治实践中的协商因素，在中国政治与公共事务治理中延续了下来。自上世纪二十年代中国共产党早期领导人开始探索并带领全党和全国各族人民革命、建设与改革以来，协商民主相关实践更加具有民主性、更加符合现代政治文明发展的需要和标准，也更加丰富，包括新中国成立前的“三三制”、新中国成立前后形成并后来持续发展的新政协制度、十三大后的社会协商对话制度等等。十八大以后，随着中央对协商民主重视度的增加，系统性的政策文件陆续印发，系统性的协商民主实践也不断推进，七大协商实现渠道都有着鲜活而极其丰富的协商活动。

各种实现渠道协商民主实践的蓬勃发展，这无疑可以视为我国特色社会主义协商民主取得重大进步的一个体现。然而，在协商民主实践得以蓬勃发展的同时，也由于种种原因出现了陈家刚所谓的“泛协商”问题，即“‘泛协商’的倾向也在一定程度上存在，协商民主的边界越来越模糊”[10]。笔者也曾经强调要注意“协商泛化”问题，呼吁“不能不顾是否适合协商条件而动不动就协商，这容易导致群众对协商的误解”[11]。因此，在全国各地都在推动协商民主发展、都称本地区协商民主得到了广泛运用并发挥了积极作用而且还有特色有创新的情况下，有一个课题就渐渐地显得重要起来。那就是，当协商民主由理论主张和政策要求运用到实际工作中的时候，是否就应该去判断相关的协商民主实践是否真的得到了广泛运用、是否真的发挥了积极作用、是否真的结合了本地区实际有所创新有了特色。换句话说，就是是否应该去思考协商民主实践的评价问题。

对于是否应该去思考协商民主实践的评价问题，回答无疑是肯定的。因为，在当前的现实情况下，评价协商民主实践具有重要的时代意义。首先，评价协商民主实践，意味着从简单地关注协商民主走向实践到同时也关注甚至更加关注协商民主实践绩效的进步。十八大以来，中央着手进一步领导与推动协商民主建设，陆续印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等系列政策文件。那么，相应地，协商民主是否会由这些政策文件走向实践，就是一个值得关注的问题。更进一步地看，这些实践做得怎么样，则是一个更值得关注的问题。在调研中，当提及评价协商民主实践问题时，受访者们所表达的一个普遍观点就是：“这确实是有必要的，至少它所指向的目的要被强调起来。大家想想，光有政策口号没有实际行动，那有什么用。虽然有实际行动，但假如是瞎干，那就还不如不干的呢”。因此，评价协商民主实践，不仅意味着关注协商民主是否从政策走向实践，也意味着关注协商民主实践做得如何。换句话说，这种评价，可以在一定程度上引导大家对实施协商民主政策文件的重视，也能在一定意义上引导大家对协商民主实践绩效的重视。

其次，评价协商民主实践，有助于将有关主体的协商民主知识、倡导与组织或参与协商的态度、倡导与组织或参与协商的能力与方法等等各方面引导到一个更加科学合理的状态。由于精力有限或受其他一些现实因素所限，协商民主的实践者们往往没有足够的时间与机会去提升自己关于协商知识、协商态度、协商能力与方法等方面的民主协商素养积累程度。正如调研中的一些受访者所表示的那样：“目前呢，有些困惑，比如说我们到底要怎么去看待协商民主，要怎么去办。这东西，没有人来告诉我们啊。或者说，好多说法呢，并没有相对权威的东西。我们的做法，很简单，怎么管用怎么来”。那么，科学合理的协商民主实践评价，将有助于在一定程度上引导广大实践者们实现自身协商知识、协商态度、协商能力与方法的提升和完善。因为，评价协商民主实践，必然会在评价标准等方面对协商知识、协商态度、协商能力与方法有所体现。而这些体现，就相当于给广大协商民主实践者提供了一个可比照的参照系或者说一个努力的方向，以便大家对照着这一参照系去积累、去改进、去完善与提升。

再次，评价协商民主实践，有助于推动相关协商活动更加规范、有度、有序、有效。在从中央到地方各级都强调要发展社会主义协商民主、发挥协商民主重要作用的政策背景下，掀起了一股实践协商民主、举办协商民主活动的热潮。但是，这一股热潮，也引来了一些质疑声音，这些质疑声音在肯定和强调要继续强化协商民主实践的前提下、提出了一些旨在促使协商民主实践更加科学的现实问题，包括“好多地方实际上是随意瞎弄”、“毛病多，啥事都扯上协商民主”、“大干，快干，造名词搞噱头，表面上红红火火，实际上没啥用”等等。实际上，概括而言，种种批评与质疑之声所指向的，就是协商民主实践的规范性、度、序、效问题。在这样的情况下，以一定的标准去评价协商民主实践，就有助于让协商民主实践更加科学，有助于推动相关协商活动得以更加规范、有度、有序、有效地举办。

总之，无论是从关注协商之视野拓展的角度来看，还是从有关主体民主协商素养培育与优化的角度来看，以及从协商民主实践更好推进的角度来看，评价协商民主实践的时代意义都是明显的。

二、评价协商民主实践的指标研究

或许也正因为前述的主要时代意义，在当前政策文件和某些协商民主实现渠道中，关于协商民主实践的评价已经引起重视。在政策文件层面，中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要“加强对协商民主建设落实情况的监督检查”[12]；一些地方有关的政策文件甚至直接提出了“协商评价”一词，如北京市《关于加强城乡社区协商的实施意见》就强调要“做好协商评价”[13]。在社会主义协商民主的某些实现渠道中，已有对其实践情况的评价探索。比如，在政协协商方面，山东省2016年就开始了政协协商活动评估，并发布了评估工作报告[14]；又比如，在企业集体协商方面，江苏省在2017年时就有了集体协商工作质效评价标准，而且是全国第一个地方标准[15]。在已有的研究文献中，也有一些论及了协商民主实践的评价，如一篇文章讨论了社会主义协商民主的结构、内涵与评价标准[16]。那么，既然要评价协商民主实践，就必然涉及到其评价指标的问题。究竟该采取哪些指标去评价协商民主实践，目前已有为数不少的研究文献有过或直接或间接、或详或略的讨论。文章将结合这些已有的研究文献，概括当前国内外关于协商民主实践评价的指标研究情况。总体而言，当前研究可以分为如下六类。

第一类，着眼于协商民主实践的前提条件。这一类研究在讨论协商民主的评价指标时，主要从有益于更好地实践协商民主的相关前提条件入手展开阐述。曾有一篇文献讨论了我国政治协商中的参政党协商能力这一影响政治协商的前提性条件，并论述了参政党协商能力本身的评价，指出“参政党协商能力可以从导向、实践和结果三个方面进行评价”，分别涉及协商目的、协商方式与手段、协商结果执行三个维度的指标体系[17]。国外还有研究文献围绕协商民主论者们所强调的协商主体的自由和平等两个重要条件，以联邦开放市场委员会（the Federal Open Market Committee）三十年的会议记录文本为分析对象展开研究，最后还指出，委员会成员们确实享有协商自由，但协商不平等的情况却程度不等地存在着[18]。

第二类，着眼于协商民主实践的具体活动过程。这一类研究在讨论协商民主的评价指标时，主要从具体的协商民主活动过程之分解入手展开论述。这一类研究又可以分为两种。一种是关注具体协商民主活动过程的某方面，如有研究针对协商过程中协商主体观点表达情况进行编码并设计出评价指标[19]。国内有研究引介了“商谈质量指数”并列举了七组指标体系，包括参与、证成的水平、证明理由的内容、尊重群体、尊重他人的要求、尊重反对性观点、建设性政治[20]。国内还有研究以综述的形式阐释了系列协商质量测评指标，指出刚才的“商谈质量指数”涉及的那些属于第一代协商质量测量工具，分别归纳了对第一代协商质量测量工具的各方面批评后引介了各种新的测量工具、论及了第二代协商质量测量工具，并且认为第三代协商质量测量工具正在酝酿中[21]。另一种，是关注具体协商民主活动过程的方方面面，国外有研究就针对一次气候变化与能源转型会议、设计了一套指标体系，分为输入阶段、过程阶段、结果阶段，分别涉及到的评价标准有7个、26个、4个[22]。国内还有文献直接针对社会主义协商民主整体的评价进行了研究，指出“要从协商理念、协商制度、协商行为、协商结果等方面构建社会主义协商民主发展评价标准”，分别涉及到协商认知与协商主动性自觉性、协商制度的完整性与统一性和超前性及可行性等、协商能力、共识的达成和问题的解决等等具体方面[16]。

第三类，着眼于协商民主活动带来的影响。这一类研究在讨论协商民主的评价指标时，主要从具体的协商民主活动所带来的方方面面的影响展开论述。一些研究从协商民主活动对参与者的影响方面展开评价，如有研究从协商民主活动对协商参与者观点的影响方面进行评价[23]、有研究从协商民主活动对协商参与者态度转变的角度进行评价[24]。一些研究则关注的是协商对政策的影响，从协商影响政策的角度进行评价，有一个研究就曾指出，“当前很多研究都在关注协商的民主绩效或者它对协商参与者的影响，而不是关注对政策和政策绩效的影响”，并声称自己的研究就是要 “通过讨论公民的协商参与对政策变化的影响来弥补这个空白”[25]。国内有研究者从企业集体协商制度实施动力、实施效果和影响两方面，论及了系列评价指标，其中实施效果和影响涉及到集体合同签订后的员工积极性与企业经济效益等等在内的诸多指标[26]。

第四类，着眼于协商民主实践是否算得上“好协商”。这一类研究没有明确关注协商民主的前提条件、整体过程或所带来的影响，而是围绕“好协商”的标准展开论述。有研究从四个方面进行评价，即所有成员平等参与协商、对他人观点的尊重、采取社会性视角而非仅仅关注自身利益最优、合理地证成自己的立场[27]。还有研究则结合中国医改政策展开研究，明确说明该研究开发和运用了好协商（good deliberation）的五个评价方面，即包容性、平等参与、公开透明、说理、参与者偏好转换[28]。新近则有研究指出了协商质量的两个测量维度，分别是可证明性、建设性的论辩氛围[29]。

第五类，着眼于协商民主实践评价指标的总结和比较。这一类研究不是专门地开发新的评价指标，而是对已有的评价工具进行归纳总结和比较。曾经有研究总结性地说，关于协商评价，有微观评价工具、宏观评价工具、直接评价工具、间接评价工具，分别着眼于协商参与者的具体谈话内容、协商参与者的谈话总体情况、协商活动本身的整个过程、协商的条件或结果[30]。还有研究称，“相比以往，认真对待协商评价变得越来越重要，然而却尚未有对各种可选方案进行系统比较的研究”，所以分三个部分展开比较分析[25]。

第六类，是在行文中间接涉及协商评价的相关指标。比如，乔治·M.瓦拉德兹在讨论协商民主特征时，概括出了对公共利益的责任、过程的公正性、以理性为基础、公开性[31]。又比如，古特曼和汤普森在讨论协商民主的内涵时，阐述了理由的陈述、参与者对理由的理解、协商时间上的限制、协商过程的动态性[32]。在国内研究中，这一类文献也不少，比如，有研究特别强调了党委干部的协商民主认知水平、良好的协商情境等等协商民主有效实践的条件因素[33]；又比如，还有研究根据新型城镇化背景下农村社区协商实践情况，讨论了协商时域发展的均衡性、协商主体参与的平等性、协商动因启动的包容性、协商程序制定的规范性、协商结果达成的共识性[34]；再比如，有研究从协商治理的中国逻辑出发展开讨论，并在文中认为“当代中国协商治理的评价尺度包括权威、共识、制度与法治”[35]；如此等等。这些研究都在某种程度上、间接地提供了评价协商民主的指标参照。无论是在国内还是在国外，这一类研究都比较多，这里不再赘述。

三、建构更加合理的协商民主实践评价指标

以上这些国内外研究文献，针对协商民主整体或协商民主在某些领域（如企业治理的集体协商）中的应用之评价标准进行了一些探讨，这是讨论协商民主实践评价指标的一个重要参照和借鉴，它们为后续相关研究的开展提供了重要的理论参考与文献支持。但是，由于以上文献自身的主题关注了协商民主其他问题、或研究立意需要有所聚焦等客观原因，上述国内外研究也有一些不可避免的局限性，主要体现在三个方面。

一方面，现有研究关于协商民主评价相关指标的讨论，多数是从理论到理论的演绎。也就是说，评价指标主要是参考协商民主理论阐述而设计出来的，对与协商民主相关的政策和实际情况关注不够。

另一方面，现有研究关于协商民主评价相关指标的讨论，通常仅仅关注协商本身的质量。即评价指标的设计通常只是就协商论协商、主要是关注协商活动本身的条件与过程和结果，而对协商活动之于政策的落实情况、协商活动更大范围的效用或影响关注不够。

再一方面，在现有研究中，尚未有专门讨论协商民主实践评价指标的文献。绝大多数都是在关于协商民主的其他研究中，以部分篇幅来阐述协商民主实践的评价指标问题，甚至仅仅是一个段落或几句话。

因此，有必要结合我国特色社会主义协商民主及其实践情况，建构更加合理的协商民主实践评价指标。基于此目标，笔者以城乡社区协商维对象进行初步探讨。第一步，以城乡社区协商政策文件为依托，摘取和汇总了对重要意义的认识、对总体要求的把握、对主要任务的落实、对保障措施的完善四个一级指标，并列出了各自对应的二级指标。

第二步，结合问卷与访谈调研对初选指标进行首次修订。调研对象共计307人，其中研究者18人、街（乡/镇）工作者57人、社区工作者119人、社区群众64人、其他职业从业者49人。根据调研结果，将初选指标整体定为“政策执行”，并要关注具体的协商活动搞得怎么样、协商之后的成果与其落实、协商带来的各方面作用或效益。最终情况是：一，结合调研材料与现有文献，调整为政策执行、协商活动、成果落实、综合效益四个一级指标；二，一级指标之后分别有二级指标和三级指标。

第三步，从第二步的调研对象中选取一部分对象开展二次调研，对指标再修订。二次调研主要是访谈，包括研究者5人、街（乡/镇）工作者6人、社区工作者9人、社区群众6人、其他职业从业者4人，共计30人。调整后的指标见下表。

一级指标 二级指标 三级指标A1对总体要求的把握A实践基础A2对保障措施的完善B1有效协商的前提条件B具体活动B2有效协商的过程要素B3有效协商的结果体现C1成果呈现C2成果与决策关联性C成果落实C3决策执行C4决策执行评议D1对协商自身的促进D2对各方协商素养的提升D综合效益D3对和谐社区营造的作用D4对政策落实和工作推动的作用D5对党群干群关系的改善A1-1贯彻指导思想A1-2坚持基本原则A1-3明确总体目标A2-1加强党的领导A2-2建立健全工作机制A2-3加大支持和保障力度A2-4鼓励探索创新A2-5提升城乡居民参与协商的能力B1-1活动组织者的协商意识B1-2活动参与者的自由性B1-3活动参与者的平等性B1-4活动参与者的协商精神B2-1问题的提出B2-2协商议程建立的有效性B2-3参与主体的确定B2-4发布信息与提供相关资料B2-5活动主持人的客观公正性B2-6表达与论辩的充分性B2-7活动的公开性B2-8活动记录B3-1参与者偏好的转变B3-2汇总意见形成协商成果B3-3参与者对活动本身的满意度C1-1成果呈现的全面性C1-2成果呈现的客观性C1-3成果呈现的准确性C2-1决策有无采纳C2-1决策采纳了什么C2-3采纳与否的理由说明C2-4决策结果完善C3-1决策结果公示C3-2执行方案C3-3执行过程及其跟踪监测C4-1决策执行考核C4-2考核结果的运用D1-1社区协商积极性提高D1-2社区协商氛围优化D1-3应协商尽协商D2-1协商知识提高D2-2协商态度改善D2-3协商能力提升D2-4素质基础优化D2-5总结反思不断深化D3-1群众熟识度增强D3-2邻里关系改善D3-3困难与问题解决高效D3-4矛盾纠纷化解及时D4-1党和政府政策宣传到位D4-2党和政府政策执行顺畅D4-3各项工作部署落实有效D5-1社区工作获得好评D5-2社区工作者获得好评D5-3党的基层组织领导力增强D5-4党和政府形象改善D5-5党和政府工作者形象改善

综上所述，评价协商民主实践具有重要的时代意义，目前的一些政策文件已关注这一问题，实践中也对此有所涉及。现有研究文献也对协商民主实践评价展开了讨论，不仅涉及到协商民主实践前提条件，也涉及到协商民主实践过程因素或其他诸多方面的内容。然而，在我国特色社会主义协商民主建设与发展背景下，还需要在已有研究讨论的基础上建构更加合理的协商民主实践评价指标体系，从协商民主相关政策文件的执行到协商民主实践的综合效益的若干方面都应给予考虑。文章以社区协商为对象，对评价指标进行了初步讨论。然而，如何对各部分的具体评价指标再细化、对这些评价指标的相关性加以分析、对这些评价指标的权重作出科学合理的界定，都是亟待后续研究去深入探讨的问题。