经济发达镇行政管理体制改革试点工作如何推动<br/>——以A省B市X、Y镇为例

经济发达镇行政管理体制改革试点工作如何推动
——以A省B市X、Y镇为例

2018-11-23胡厚翠

陕西行政学院学报 2018年4期

胡厚翠

（合肥市行政学院，安徽巢湖 238000）

一、引言

2009年，A省a文件明确指出：“镇是县域经济的重要载体，是统筹城乡发展的重要节点，是加速推进县域工业化、城镇化、现代化的基础。在全省选择部分经济实力较强、发展潜力较大的镇实施扩权强镇试点，对促进A省科学发展、和谐发展，加速崛起进程具有十分重要的意义。”在这份文件中，具体提到8个方面的主要举措：依法下放部分行政审批权和执法权、赋予试点镇一定的规划建设管理权、实施鼓励试点镇发展的财政政策、加大对试点镇的投入、着力增强产业集聚能力、加大用地支持力度、深化人事制度改革和加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度。2011年，为贯彻落实中央编办等6部门《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发[2010]50号）精神，A省印发了b文件《关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》。在这份文件中，进一步对A省a文件进行了深化。主要开展5项试点任务：推进行政体制创新、扩大镇级管理权限、提升公共服务能力、健全决策监督机制、完善相关配套政策。其中，对经济发达镇的党政领导班子主要负责人职级配备，可比照A省a号文件中的“试点镇党政领导班子主要负责人，经考核工作实绩突出的，可按副县级高配，并在本镇继续连续工作5年方可交流调整。”在下放权力上、在财政、规划、用地、人事上等，都是对A省a号文件的进一步细化。突出强调要加快推进政府职能转变，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。尤其要优化组织结构，探索建立机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的新型基层行政管理体制。[1]2012年，A编办c号文件《关于扩大经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，明确确定了8个镇作为省级经济发达镇名单。X、Y镇就是其中A省B市的2个镇,这2个镇分别于2012年、2015年制定了试点工作实施方案，他们分别按方案要求有序组织实施。2017年10月，A省B市机构编制委员会办公室下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的评估方案》，由市编办牵头，市法制办、市行政学院配合，组成联合专家评估组，对X、Y镇行政管理体制改革试点工作进行了全面评估，听取了改革试点情况汇报，实地察看了便民服务中心和1个村（社区）委，查阅了相关资料，还对试点镇党委班子成员、试点县编办负责人组织了谈话交流。笔者以A省B市中的X、Y镇作为案例个案，对经济发达镇的主要成效与存在问题进行理性分析，以期经济发达镇相关工作人员参考借鉴学习。

二、改革内容

A省经济发达镇行政管理体制改革试点工作的主导思想是着力破解制约经济发达镇的经济社会发展的体制机制障碍，理顺职责关系，创新管理体制，优化组织结构，下放管理权限，不断提升社会管理和公共服务能力，旨在探索建立与经济发达镇经济社会发展水平相适应的乡镇行政管理体制。按照A省b号和c号文件，改革试点工作的主要内容，如图1：

图1

同理，按照A省经济发达镇行政管理体制改革试点工作的顶层设计，A省B市X、Y镇行政管理体制改革试点工作的主导思想具体为：着力破解制约X、Y镇的经济社会发展的体制机制障碍，努力把X镇建设成为规划科学、环境友好、社会和谐、开明开放的现代化新城镇，把Y镇建设成为 “新型工业强镇、现代农业示范镇、旅游商贸重镇、生态美好新市镇”，探索出与经济发达镇经济社会发展水平相适应的乡镇行政管理体制。具体细化为：

（一）推进简政放权，加快职能转变

1.调整充实扩权内容。按照权责一致、依法下放、应放尽放的原则，在扩权强镇已明确的下放权力基础上，着眼于促进X、Y镇改革和发展，重点扩大在项目审批、城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、社会治安、劳动保障等方面的行政管理权限。[2]

2.简化审批服务环节。需上报国家、省和市主管部门审批、核准或备案的项目，由X、Y镇办理预审，报县主管部门“见文行文”，予以转报，其他项目由X、Y镇办理备案预审，县主管部门“见章盖章”，予以审批、核准或备案。积极探索集中审批、定期审批、网上审批和流动便民等审批服务手段。

3.规范权力运行方式。所有下放、委托的行政许可、行政审批事项，一律进入X、Y镇行政服务中心（便民服务中心），实行“一站式服务”。规划建设、城市管理、劳动和社会保障、民政、工商、商贸、林业等领域依法受委托行使的行政处罚权，交由镇综合执法机构行使，实行综合执法。

（二）优化组织结构，创新管理体制

1.综合设置机构。按照“小政府、大服务”和精简统一效能的原则，将现有行政机构、事业机构优化组合成9个综合性机构。具体机构设置，由X、Y镇自行确定并报C、D县机构编制部门备案。基层党群组织按有关规定和章程设置。

2.理顺条块关系。保留国税、法院、司法、财政、国土等部门设在X、Y镇的机构。县直部门派驻在镇的机构，接受镇党委、政府的统一指导和协调，其主要负责人的任免，应事先征得镇党委同意，并参加镇政府年度考核，对工作不力造成严重后果的，镇党委可以提出书面调整建议。

3.合理配置人员编制。在不突破C、D县乡镇行政、事业编制总额前提下，可适当增加X、Y镇人员编制。退居二线人员3年内达到法定退休年龄的，可不占编，腾出的编制专门用于招录新进人员。

4.加强领导班子建设。选好配好X、Y镇党政领导班子，进一步优化班子结构，其党政领导班子主要负责人职级配备，比照《中共A省委、A省人民政府关于实施扩权强镇的若干意见》规定执行。[3]

（三）调整财政体制，强化财力保障

1.加大财政保障力度。建立财政超收激励机制，以2008年、2013年财政收入为基数，超收部分由县财政全额返还X、Y镇，一定5年不变。在X、Y镇辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，用于土地开发和城镇建设；征收的矿业权价款县本级留成部分以及县本级所征收的采矿权价款，由县财政按全额返还，专项用于地质灾害防治、矿山地质环境治理等；征收的社会抚养费，全额返还给X、Y镇用于计划生育事业；按规定报批后，X、Y镇可收取城市公用事业附加费，由X、Y镇统筹安排使用。

2.加大项目扶持力度。进一步整合各类财政专项资金，加大对X、Y镇的扶持力度，特别是在交通、水利、安全饮用水、污水处理等项目、资金方面予以倾斜。X、Y镇迫切需要新上的优势产业、社会事业和基础设施建设项目，有限列为市、县重点工程，并按一定比例的配套资金给予支持。

3.完善金融服务体系。鼓励金融机构在X、Y镇设立镇银行、融资性担保机构、小额贷款公司等金融机构或网点，改善对中小企业、个体工商户和农户的融资服务。支持X、Y镇推进投资体制改革，积极吸引各类资本以多种方式参与X、Y镇基础设施、社会事业和产城融合示范区建设。

（四）创新社会管理，强化公共服务

1.创新社会管理。积极推进基层社区建设，培育和扶持人民调解、行业协会等社会组织，完善村民自治，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动。加强安全生产、社会治安综合治理和市场监管，做好公共安全防控，及时化解社会矛盾，切实维护农民合法权益，确保农村社会和谐稳定。

2.强化公共服务。加快基础设施建设步伐。重点加强道路、给排水、环境卫生、污水处理、垃圾处理、广播电视、网络通讯等基础设施建设。加大对教育、文化、卫生等社会事业项目建设投入，全面促进义务教育均衡发展，提升新型农村合作医疗建设水平，完善公共服务体系。全面落实统筹城乡的就业和社会保障制度，抓好城乡居民养老保障制度落实，健全农村劳动力转移就业培训制度，加快推进户籍制度改革和社会救助体系建设，切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，推进公共服务均等化。

3.改进服务方式。以实现城乡基本公共服务均等化为核心，改革基本公共服务提供方式，探索建立多元化的公共服务体系和运行机制。注重发挥农村经济合作组织和社会服务机构在提供公共服务中的作用，采取政府采购、合同外包、购买服务等方式，实现服务主体多元化、服务方式市场化；引入竞争机制，进一步扩大“以钱养事”范围和领域；进一步落实为民服务全程代理制，健全服务代理网络，拓展服务项目，提升服务质量。

4.健全监督机制。建立健全与镇事权相适应的民主决策和权力监督机制，进一步完善党务公开、政务公开、村务公开等制度，拓宽群众监督渠道。落实对重大决策、项目建设、行政执法、财政预决算、政府采购等事项的监督和评估制度，逐步推进镇党政机关及所属机构预决算在网络等新闻媒体公开；鼓励村集体财务交由专业的会计服务中介审核，并定期公开。建立健全对环境保护、城乡规划、节能减排、土地节约、食品安全等重点事项的监督标准和奖惩制度。

（五）推进配套改革，完善保障措施

1.改革建设用地管理。在新一轮土地利用总体规划修编中，充分考虑X、Y镇的发展需要，合理布局，统筹安排。加大对X、Y镇建设用地支持力度，市、县政府每年分别在建设用地计划指标中优先安排一定数量给X、Y镇使用。大力推进土地整理复垦开发、建设用地置换和城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作，支持和鼓励X、Y镇开展迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地，做到节约集约用地。进一步探索农村集体建设用地使用权的流转方式，保障集体建设用地依法、规范流转。

2.深化人事制度改革。建立和完善人才引进机制，由针对性地引进X、Y镇的建设、规划、管理等方面急需的人才，为X、Y镇全面履行职能提供人才保障。创新人员配置方式，在行政、事业人员档案身份不变的前提下，允许行政、事业单位工作人员双向选择、竞争上岗。创新薪酬分配方式，完善薪酬激励机制，在年度财政超收分成中可适当提取政府激励基金。创新考核评价机制，建立健全能够客观、真实反映工作人员工作业绩的考核评价体系。

三、改革成效与存在问题

（一）改革成效

自2012年以来，X、Y镇分别获批A省首批经济发达行政管理体制改革试点镇，5年来，X、Y镇立足于社会管理体制创新及改革试点政策要求，稳妥有序推进经济发达镇行政管理体制改革试点的各项工作。本着建设让人民满意的服务型政府为目标，打破身份界限，将原有的多个行政、事业机构综合设置成9个工作机构，实行行政和事业统筹使用。试点方案审批下发后，各职能部门下发（或授权委托）X、Y镇直接行使或联合行使的经济社会管理权限45、37项，并根据市政府常务会议研究意见，授予X、Y镇相对集中行使的行政处罚权138、114项。开展集中高效审批，统一设立专门行政（便民）服务大厅，大厅内设立医保、农保、为企服务等窗口，全力推行“一站式”服务。组建镇属综合行政执法机构，与县级政府主管部门签订授权委托书，依法行使行政处罚权，制定相关监管考核制度规范权利运行方式。通过几年的改革实践，X、Y镇试点工作取得了明显成效：

1.事权范围进一步扩大。一是按照权责一致、依法下放、应放尽放的原则，在扩权强镇已明确的下放权力基础上，重点扩大在项目审批、城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、社会治安、劳动保障等方面的行政管理权限。依法委托经济发达镇行使部分县级行政审批权和处罚权。二是所有下放、委托给经济发达镇的行政许可和审批事项，一律进入镇便民服务中心，实现“一站式服务”。规划建设、城市管理、劳动和社会保障、民政、工商、商贸、林业等领域依法受委托行使的行政处罚权，交由镇综合执法机构行使，实行综合执法。

2.组织结构进一步优化。一是设置综合性机构。按照“小政府、大服务”和精简统一效能的原则，将现有行政机构、事业机构优化组合成9个综合性机构。一般包括党政办、财政局、社会管理局、经济发展局、规划建设管理局、社会事务保障局、农业农村局、卫生和计划生育管理局、城市管理局等，综合行政执法分局、政务服务中心，或单设或合并挂牌。X、Y镇的综合性机构名称不相同，但职能基本相似。二是合理配置人员编制。在不突破X、Y镇行政、事业编制总额前提下，可适当增加经济发达镇的人员编制。X、Y镇行政、事业编制都有所增加。三是对经济发达镇的党政领导实行高配。对经济发达镇的党委书记、镇长和人大主席按副县级高配。各内设机构正职按副科级配备。

3.综合实力迈上新台阶。一是2016年末，X镇实现规上工业总产值超过36亿元，与2012年的18.55亿元相比翻了近1倍，年均增长率18.2%；全社会固定资产投资由2012年的15.55亿元增至2016年的36.5亿元，增长了超2倍，年均增长率达23.8%。其中，工业投资达到30亿元，是2012年的2倍，年均增长率20.1%；财政收入1亿元，是2012年的1.5倍，年均增长率达8.8%；实现招商引资到位资金30亿元，是2012年的1.4倍，年均增长率达8.2%。产业结构不断优化，全镇三次产业比例由36:43:21调整为31：50：19，非农产业比重提升至69%。二是Y镇2017年完成固定资产投资54亿元，较2014年增长154%，预计完成财政收入1.06亿元，较2014年增长73.8%。引进工业项目55家，协议总投资约91.26亿元，建成面积2平方公里的工业聚集区1个，入驻企业63家，其中规上企业35家，亿元以上企业11家，初步形成了以新材料、电子、汽车配件、机械制造为主导产业的集聚效应。试点期间，X、Y镇连续在一类乡镇目标考核中均排名前三名。

4.镇域建设迸发新活力。一是X镇，在财政保障上，建立了财政超收激励机制，以2008年财政收入为基数，超收部分县财政全额返还至X镇。在项目扶持上，县级部门加大对X镇铝深加工业扶持力度，助力建设广银铝业等项目配套。在配套金融服务上，X镇设立了徽商银行C县X支行以及推广建设C农村商业银行惠农金融服务室。在建设用地上，市、县加大对X镇建设用地支持力度，共报批建设用地2374.014亩。大力推进土地整理复垦开发，开展土地整治工作，合计681.3385亩。积极探索农村集体建设用地使用权的流转方式，保障集体建设用地依法、规范流转，其中2015年出租农村集体建设用地使用权一宗，面积20亩。在人事制度上，X镇积极引入人才，通过考录、调动等方式增加下塘镇工作人员84名。二是Y镇全面融入D县“双轴五区”总体规划，试点以来完成征拆240万平方米，建成拆迁安置点4个。推进新农村建设，美化亮化乡村，城镇面貌日新月异。新改建206国道穿镇而过，升级改造工业园集聚区，统一执法主体和服务主体，企业发展软硬件环境全面提升。

5.群众幸福感取得新提升。一是X镇，在基础实施建设上，新建了X支路、经一路、纬二路、纬四路、纬五路、工业大道、污水临时处理站，目前X镇工业社区正在建设中。在社会事业项目建设上，其中文化设施、文化团队建设及文化活动总投入经费1510万元。在公共服务方式上，积极开展“徽采商城”政府采购，通过政府购买物业、法律顾问服务，积极落实为民服务全程代理制，健全服务代理网络，全面提升服务质量。二是Y镇，居民收入水平和社会保障水平大幅提升，2016年农民居民人均可支配收入14769元，较2014年增长13.2%。基础设施和公共服务向农村延伸，公交枢纽投入使用，水、电、气全面对接合肥市，日处理5000吨的污水处理厂项目正在建设。美好乡村政策惠及3个村（社区）。城镇辐射带动作用明显，镇区中心人口突破4万人，城镇化效应逐步显现。

（二）存在问题

X、Y镇行政管理体制改革试点工作虽然取得了明显成效，但在以下方面还存在不足：

1.便民服务中心软硬件较差。目前，X镇便民服务中心面积过小，硬件跟不上，一些部门分散办公，不具备多部门统一办公室条件，承接不了文件要求的有关部门“进中心”为企为民服务，群众办事不方便，满意度较低。Y镇拟新建为民服务中心尚处于规划设计阶段，推动进度较慢。当下，正在大力推进“互联网+政务服务”工作，就目前的X、Y镇的建设情况，与“互联网+政务服务”的基本要求，达到网上全程办理的深度还相差甚远。

2.权力下放的承接能力较弱。根据国务院的相关要求，各省、市纷纷取消和下放了许多行政审批权。X、Y镇在试点期间也承接了县直部门下放的多项权力。权力的下放对乡镇来说是一件好事情。但是由于乡镇现有人财物的限制，部分权力乡镇承接有困难。特别是涉及到发改委、经委、科技局、环保局等部门的权力事项专业性强，对资质、人才、设备等均有专业要求，同时，由于对上对接部门较多，导致下放权力出现无人对接、无能力对接以及权力承接不到位、运行效率不高等问题。

3.部分执法权力责任不对等。X、Y镇作为一级政府担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位管理，但是一些权力法律法规明确规定只能由县级人民政府行使，从而阻碍了部分权力的下放，使得乡镇行使权力无法可依，于法无据，造成“看得见，管不着”以及“管得着，看不见”的现象。随着属地管理职责的加大，经济发达镇存在的权小责大问题日益明显。

4.工作人员身份壁垒打破难。乡镇在编公务员数额有限，多为事业身份人员。一是事业身份人员不能进党政班子，即使能进也有很多附加条件。A省实行过一个政策，事业编制的人员只要能进班子成员，5年后能转为行政编制身份，并能流动调走。但这样的机会很少（调研中得知，A省试点以来只搞过一次）。二是事业编制人员很难有流动的机会。事业编制身份的人员只有进班子成员，才有调走的机会。如果没有进班子成员，即使其再优秀，一辈子也只能呆在一个地方不能调走。很多负责人就是因为身份问题，在其岗位上干了很多年。这在一定程度上严重削弱了大家干事热情。三是基层留不住年轻人。正是由于人员身份的壁垒，年轻人看到了自己升职空间的天花板。他们只要有时间，就会想着办法考走。大多数年轻人在乡镇呆上个3-5年，刚好能成为单位的业务骨干时，他们都考走了。在调研中发现，X、Y镇一年考走的年轻人基本上是10人左右。

5.改革试点工作公众参与度低。试点改革进入深水区，可供参考的模式不多，试点持续深化的手段有限，各方面积极性、创造性不足。现有公共服务定制化、样板化现象明显，社会组织和社会团体参与试点镇建设意愿不强。

6.干部晋升政策落实不太理想。如试点镇主要领导按照相关文件精神，是可以按副县级高配的，但X镇一直没有落实到位，这在一定程度上影响了干部的工作积极性。

四、策略推进

在巩固现有改革成果的基础上，希望X、Y镇进一步转变职能，优化内部运行机制，不断增强内生动力，充分发挥行政管理体制改革引领作用，为加快发展增添新动能。

（一）强化便民服务中心建设

为达到当下国家对“互联网+政务服务”的基本要求，需要做到以下：一是加大对经济发达镇的权力清单、事项清单的清理力度，梳理办事流程。二是对能在网上办的事项进行再梳理，提升网上办事的深度，达到“最多跑一次”或一次不用跑。三是建议上级有关部门对X、Y镇便民服务中心软硬件设施建设予以大力支持。其一，便民服务中心要交通便捷，便于群众办事。其二，加大对办事大厅软硬件投入。因为，网上办事需要很多的基本设备，如高拍仪、电脑等。其三，加大对办事大厅人员的业务培训，更好地为群众办事，提高群众满意度。

（二）提升干部队伍承接能力

通过科学搭配人员、强化岗位培训等方式，快速提升干部的业务素质和行政能力。针对专业人员不足，业务不熟等问题，县级政府和镇政府要双向交流，科学规范、循序渐进地将权项下放到位。县直部门选派业务骨干到试点镇挂职锻炼，进行传、帮、带，试点镇以上挂方式选派人员到放权部门进行跟班学习，确保权限下放到位、业务开展不断档。拓展人才选拔使用渠道，探索灵活的用人方法，对一些辅助性、技术性、服务性岗位通过政府购买服务方式解决人员不足的问题。

（三）授予行政执法主体资格

经济发达镇作为一级政府担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位管理，但是一些权力法律法规明确规定只能由县级人民政府行使，从而阻碍了部分权力的下放，使得乡镇行使权力无法可依，于法无据。上级的各项工作任务直接下达给经济发达镇政府，经济发达镇政府缺乏与其职能相适应的权力，只有通过宣传教育和说服劝导来做大量的服务工作，产生事倍功半的结果，收效甚微，甚至劳而无功。正因为如此，当下急需要明确经济发达镇独立的行政执法主体资格，在镇域范围内独立行使部分管理急需、难度适中的行政处罚权，有效破解“看得见管不着”等问题，从而有效解决权责对等问题。

（四）打破身份壁垒提高待遇

X、Y经济发达镇面临的困境之一就是在当下，事业编制和行政编制人员身份有壁垒。事业身份的人，很难进领导班子。据调研得知，A省到目前为止，只有过一次，让事业身份的人进领导班子的先例，但不是一个长效化的机制，这严重削弱了大家干事的热情。建议如下：一是打破事业和行政人员身份之间的壁垒，让乡镇人员之间可以自由流动。二是针对事业编制人员难以打破的情况，省级政府可以出台一些常态化的政策，解决人员身份之间流动的问题。三是提高基层乡镇人员的工作待遇。从对X、Y经济发达镇的调研中，我们发现，基层乡镇当下很难实行绩效考核。经济发达镇的工作人员待遇与其他非经济发达镇的工作人员待遇基本一致，但是在工作任务上，要远远超过非经济发达镇的工作任务。这些都会导致经济发达镇的工作人员留不住的问题。如果能提高经济发达镇的基层工作人员的待遇问题，势必会扭转这样的局面。像江苏、浙江等省，基层乡镇的工作人员待遇要超过县直部门人员的待遇水平。