公私相济：应急行政行为与私权保护冲突的平衡

摘 要：面对突发公共事件，政府在实施应急行政行为时，往往需要对公民的权利进行必要限制。不管是维护公共利益，还是注重保护私权，稍有不慎，都会“矫枉过正”，损害到社会公众的合法权益。为了防止公共权力的滥用和对公民的损害，应将应急行政行为纳入法治的规范化轨道。在整合价值冲突诉求的基础上，公私相济合理配置公共权力和公民权利，通过法律规范考量应急行政行为的实施，对行政权利进行合理限制，并将应急行政行为纳入司法审查范围，以期防范对公民权利的侵害，实现应急行政行为与私权保护冲突的平衡。

关键词：突发公共事件；应急行政行为；比例原则；司法审查

引言

近年来，随着中国社会的转型加剧，公共突发事件频发。现实社会生活中，面对突如其来的突发事件，通常需要政府的全力以赴以及社会公众密切配合。有时政府为了维护公共利益而采取的应急行政行为，不可避免地与现行法律、法规规定公民私人权利相冲突。无论是维护公共利益，还是保护公民私权，都需要行政主体在实施应急行政行为过程中予以重要衡量，否则稍有不慎，就会“矫枉过正”，损害社会公众的合法权益。因此，在社会法治视野下，研究如何平衡应急行政行为的实施与维护保障公民私权免遭不法侵害具有重要意义。

一、应急行政行为的价值内涵

应急行政行为，顾名思义就是政府在特定紧急情况下为了维护公共利益而采取的一系列行政行为。严格意义上讲应急行政行为并非专业的法律术语，行政法理论对应急行政行为研究较少，对概念的界定也没有形成统一的意见。与常态行政行为比较而言，应急行政行为具有如下特点：一是实施应急行政行为的前提条件是具有紧急的突发事件。在常态行政行为中，行政主体实施行政行为具有明确的法律法规及程序的约束，否则属于违法行政。但当出现突发的紧急事件时，需要政府采取更为便捷、有效的行政手段来维护社会的公共利益免受突发事件的侵害，即实施所謂的应急行政行为。二是实施应急行政行为具有明确的价值目的是维护社会公共利益。政府只有在维护更为广大的公共利益的前提下，才有权实施应急行政行为，否则应急行政行为的实施违法。三是应急行政行为是一种临时行政行为。由于应急行政行为的实施在特定情形下超越了一般法律法规规定的约束，公民权利的行使及自由受到一定的限制。因此，应急行政行为在时限上必须是一种临时的应对状态，不能成为永久性的制度约束。

二、应急行政行为实施与私权保护的现实困境

（一）现实冲突的普遍存在

在正常情况下，我们积极主张政府要严格遵守法律，自觉遵守行政合法性原则。但面对突发公共事件，我们又希望政府能够积极采取有效措施，维护或恢复受损的治安和社会公共秩序。同时，各种行政行为、行政征用、行政强制等紧急措施，都可能会对公民权益造成损害，甚至受到社会民众的严厉批评。正如前所述，应急行政行为的实施必然使公民权利的行使及自由受到一定的限制。在突发公共事件的防治过程中，政府实施应急行政行为的首要目的是为了维护社会公共利益及公共秩序的稳定。但就应急行政行为的相对人来讲，其个人利益的保护是首要的，政府应急行政行为的实施好坏，最直观的表现是个人利益的保护与否。

（二）实践平衡的两难困境

面对突发的公共事件，无论政府采取何种模式，保护公共利益或保护私权将成为公众争论的焦点。在突发公共事件面前，若政府不果断采取措施，就会导致突发公共事件损失的扩大；若政府果断采取措施，在面对事态紧急性及民众舆论的强压下，难免会损害公民的权益。因此，政府在面对突发事件时，往往表现为三种形态：一是冷漠无知，对公共突发事件反应迟钝，麻木不仁，漠不关心，甚至缺乏基本人道主义。二是保护黑帽，试图封锁新闻，欺骗、拖延，少报甚至隐瞒，试图用纸遮盖火，可以遮盖，我真的遮盖不了小，微不足道。三是消极的观察，左右，犹豫，令人畏惧，拖延有效和有效的紧急治疗措施，失去机会来预防和控制机会，并帮助传播情况而不接收。

三、应急行政行为与私权保护冲突困境的理论解析

如前所述，在应急行政行为的实施过程中始终面临着公权运用与私权保护左右为难的二难选择。应急行政行为的实施归根到底是一个行政法的问题，如何规范和解决该实施过程中存在的问题，最终需要运用行政法理论和价值取向来进行规制，合理分配行政权力和相对权利。

（一）应急行政行为的法律授权

应急行政行为实施的前提条件是存在紧急状态的突发事件，需要立即采取紧急措施予以防范，否则极易引起社会秩序及公共利益的巨大损失。应急行政行为的实施机关的行为必须得到法律的授权，以获得该法的合法性。这就要求危机应对的行政机关必须具有紧急法律的特殊授权，使其具有明确的法律基础，并受到及时的监督。由于危机应对的客观需要，法律赋予的应急权力往往具有极大的灵活性和不确定性，难以衡量应急行政行为的合法性。为了防止公共权力的滥用和对公民权益的损害，必须实现对公民权利的保护，并对应急行政权利进行必要的限制。因此，需要将政府的应急行政行为纳入法治轨道。

（二）公民权利的让渡必须遵循比例原则

在常态行政行为实施过程中，行政机关的权力行使始终受到法律规范的强制限制和社会民众的监督。但面对突发事件，需要政府快速实施应急行政行为，不必拘泥于常规行政程序的拘束；必要的时候可以采取必要的强制措施，限制公民权利的实施。对于公民个人来讲，需要密切配合政府有关行政行为，让渡部分权利支持行政机关依法行政。但公民权利的让渡并非指所有权利，政府也不能以危机紧急处置为由将民众所有的权利都加以限制，其让渡的权利应当遵循必要的原则，即比例原则。

四、应急行政行为实施的规范性考量

在突发公共事件面前，政府在什么情况下可以采取应急救治措施，政府如何选择最合适的应急措施，应急措施的法律后果等等，都需要法律制定明确的行为模式。如何规范应急行政行为的实施及保护公民权利免遭损害，既是一个行政问题，又是一个法律问题。为此，笔者借鉴并结合行政诉讼原理分析如下：

确立明确的、有可操作性的应急行政行为合法与否的衡量标准是对应急行政行为是否合法审查的关键所在。一个合法的应急行政行为首先必须是一个合法的具体行政行为。因应急行政行为又有其特殊性，还必须满足其作为应急行政行为的特定条件：（1）有紧急情况的存在。即紧急情况已经存在，且危害或危险已经发生但尚未结束或极有可能发生；如果我们不及时处理，就会带来巨大的损失。（2）没有其他方法可以消除紧急情况。在紧急情况下，只有在其他方法不能消除紧急情况的情况下，才能采取紧急行政行为。（3）必须有法律依据或法律依据；若没有现行的法律依据，但要符合法治精神。采取应急行政行为，如果现行法律有规定的，首先应该依据现行的法律。如果没有法律依据或者法律依据不完整的，则必须符合宪法、法治的精神。

结语

在应对公共突发事件中，公民需要承担相应的义务，即让渡部分权利，协助或者配合政府共同防范社会突发事件，但权利限制并非没有边界。政府在实施应急行政行为时，必须遵守一定的原则和规则，行为的实施要有明确的法律规定的；必须以维护社会公共利益的法律目作为权利限制的基础；公民权利的限制和维护社会公共利益所要达到的目的相一致；应急行政行为禁止歧视，且要保护最低限度的人权原则，否则应急行政行为违法。应急行政行为的规范化、法治化建设是历史经验和理性思考的选择，它符合社会发展内在规律的制度回应，是人类社会共同的理想追求。

作者简介

雷勉励（1986年—），女，汉族，江西赣州，研究生，江西理工大学，研究方向：法律（法学）。

（作者单位：江西理工大学）