关于区人民代表大会专门委员会作用的研究

闵行区人大工作研究会重点课题研究小组

2015年8月修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称组织法）第三十条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”2016年5月1日开始施行的《上海市人民代表大会常务委员会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》（以下简称若干规定）第十一条规定：“区、县人民代表大会设立法制委员会、财政经济委员会、内务司法委员会，也可以根据需要设立其他专门委员会。”根据上述规定，上海市各区人民代表大会都设立了专门委员会。如何充分发挥区人民代表大会专门委员会作用，推进人民代表大会制度新发展，是上海各区人大常委会普遍面临的问题。因此，研究区人民代表大会专门委员会作用，具有实践和理论上的意义。

一、各区人大专门委员会运作基本情况

从上海市各区人大设立专门委员会的数量看，最少的是浦东新区人大，只设立了法制委和财经委2个专门委员会；设立数量最多的是普陀区人大，除了设立法制委和财经委之外，还设立了内司委、教科文卫委、侨民宗委和城建环保委。

从各区人大专门委员会运作情况看，各区人大专门委员会都制定了相应工作职责；有的区人大专门委员会已经或正在修改规范性文件备案审查等相关规定；各区人大专门委员会还对属于区人大及其常委会职权范围内有关的问题进行调查研究，提出建议和意见，同时协助区人大及其常委会依法开展工作，并加强与区人大代表的联系等。

二、区人大专门委员会运作中遇到的问题

从时间上看，上海各区人大专门委员会成立时间长的有1年多，时间短的只有半年多。由于区人大专门委员会成立时间较短，专门委员会运作中可能存在的问题还没有得到充分显露。但是，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会从上世纪80年代就开始设立专门委员会，这些地方人大专门委员会运作时间相对较长，运作中存在的问题相对暴露比较充分。从当前人大制度研究结果看，除了职能上略有区别外，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会及其专门委员会，与县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会及其专门委员会，并没有什么不同。因此，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会专门委员会运作中存在的问题，将是区人大专门委员会今后面临的问题。而且，区人大专门委员会成立时间不长，因此有自身特有的问题。

（一）对区人大专门委员会的认识有待深化

从上海各区人大专门委员会组成人员看，有不少委员过去是常委会工作委员会的主任或者副主任，他们普遍反映：感觉不到专门委员会与工作委员会的区别。他们认为法律规定的专门委员会工作职责，实际上工作委员会都在做。有的人认为，专门委员会与工作委员会唯一的实质性区别就是：专门委员会工作程序比工作委员会复杂一些。从工作的实际效果看，区人大似乎没有必要设立专门委员会。

（二）专门委员会的相关制度和法律还不完善

各区人大常委会针对常委会职能的特点，制定了不少制度。如闵行区人大常委会就陆续制定了30多项制度，这些制度中有20多项涉及常委会工作委员会。区人大专门委员会设立之后，这20多项制度都涉及在制度文本中增加“专门委员会”的问题。另外，作为区人大常设机构，专门委员会应该如何对区人大负责，还缺少相应规定。还有，专门委员会是集体行使职权，实行少数服从多数的原则，这就需要用专门委员会议事规则加以规范。目前，各区人大常委会都缺少专门委员会议事规则。

组织法对何种条件下可以设立专门委员会、设立专门委员会依据什么原则等问题，没有具体明确的规定。这一方面导致各区人大在设置专门委员会上的作法不同，各区人大专门委员会在名称和数量方面出现不统一的现象；另一方面，也给了各区人大结合本区实际设置专门委员会的空间。

组织法对专门委员会职责作了一般性的规定，不够具体明确。专门委员会职权界定不清，一方面引起了地方人大专门委员会与人大常委会工作委员会问的职权交叉问题，另一方面也造成各专门委员会之间的管辖范围冲突问题。

（三）专门委员会专业性体现不充分

专门委员会的专业性是上至全国人大常委会领导、下至地方人大常委会领导所强调的，也是人大制度研究人员所强调的专门委员会特征之一。然而，在现实中，人大专门委员会的专业性实在是无从体现。与常委会工作委员会相比，人大专门委员会在专业性方面没有丝毫优势。各区人大专门委员会的委员，无论专职委员还是兼职委员，都不比常委会工作委员会更具有专业性；人大专门委员会普遍聘请了相关专家，作为专门委员会的咨询专家，而常委会工作委员会同样聘请了咨询专家。另外，从地方人大专门委员会与常委会工作委员会组成人员任期看，二者并没有什么区别。

目前，不少區人大常委会在人大专门委员会和常委会工作委员会配置了专门履行人大常委会委员职务的岗位。专门履行人大常委会委员职务的委员被称为专职委员。专职委员进入专门委员会，应该加强了专门委员会的工作力量，但从现实看，由于缺少对专职委员工作内容、工作方式、工作程序等方面的规定，专职委员作用没有得到充分发挥，履职不尽如人意。

三、充分发挥区人大专门委员会作用的建议

加强人大专门委员会建设，是坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义民主法治、加强人大及其常委会建设的重要举措，对于保障人大及其常委会经常性工作的有效开展，更好地发挥国家权力机关的职能作用，具有无可替代的重要地位和作用。从某种意义上说，人大地位和作用的发挥，往往是通过专门委员会的工作来体现的。因此，要切实提高人大机关、人大代表和党政各方面对区人大专门委员会建设重要性的认识。

组织法允许市辖区人大设立专门委员会、上海市人大要求各区人大设立专门委员会，表明人大专门委员会必然有其独立的意义，立法者必然有其深意和目的，需要市辖区人大去理解、落实。推进区人大专门委员会充分发挥作用是各区人大义不容辞的责任。

（一）加强专门委员会与工作委员会比较研究，深入认识设立区人大专门委员会的功能

区人大专门委员会的设立，对各区人大常委会组成人员、对区人大机关工作人员、对区人大工作研究会人员等来说，是一个新生事物。对待新生事物，各方必然有一个逐步深化认识的过程。

从法律规定看，区人大专门委员会与常委会工作委员会的区别非常清楚。

从机构性质看，区人大专门委员会是区人大的常设性机构。在区人民代表大会闭会期间，专门委员会受区人大常委会领导。专门委员会的组成人员必须在代表中提名产生，由代表大会通过。在大会闭会期间，常委会可以任免专门委员会个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议表决通过。根据规定，常委会不能任命主任委员。

专门委员会有提案权和审议交付议案的权力。专门委员会是集体行使职权，實行少数服从多数的原则。从任职要求看，工作委员会的人员可以不是本级人大代表，工作委员会是常委会领导下的工作机构，实行首长负责制，主要为常委会审议相关议案服务。

但是，法律规定上的区别，并不一定导致个人感受上的区别，尤其是对于曾经在常委会工作委员会工作过的专门委员会委员，更难感受到工作委员会与专门委员会的区别。对于既在工作委员会，又在相应的专门委员会工作过的委员来说，工作对象没有改变：工作委员会与专门委员会对应的政府部门没有变化；工作内容和工作方式也没有改变。在这种情况下，的确让人难以感受到工作委员会与专门委员会之间的区别。

因此，需要人大常委会和其他有关研究机构，加强对专门委员会与工作委员会的比较研究。从国内学者对省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会专门委员会的研究结果看，目前，工作委员会与专门委员会的比较研究还只是停留在二者于法律层面的区别，还缺少从事人大专门委员会与常委会工作委员会工作成效的比较研究，更缺少人大专门委员会与常委会工作委员会工作绩效进行比较的参照系。

（二）修改完善相关制度，为人大专门委员会运作提供制度保障

制度就像一把双刃剑，一方面有助于规范和引导对象的行为，另一方面，却限制了对象自由发挥的空间。在关于区人大专门委员会的制度基本是空白的情况下，加强区人大专门委员会制度建设，使其工作有方向，并且制度化、规范化，无疑是区人大专门委员会行使职权所需要的。在制定制度的过程中，要把握好“度”，以便为区人大专门委员会的探索和自由发挥留下足够空间。

从各区关于区人大专门委员会的制度环境看，当前，专门委员会制度建设需要从两个方面入手：

一是修改各区人大已有制度。各区人大在工作过程中，制定出了涉及人大常委会各方面工作的制度。但是，这些制度大部分只是对常委会工作委员会提出要求，各区人大需要在这些制度中增加“区人大专门委员会”字眼，让已有制度覆盖专门委员会。当然，对这些制度的修改要结合各区人大工作实际和工作需要，将仅仅增加“区人大专门委员会”字眼的修改，与对相关制度的实质性修改结合起来，避免在一届任期内对同一制度进行多次修改。

二是要探索建立新制度。各区人大要探索建立区人大专门委员会向人代会报告制度，就专门委员会全年工作向大会报告，提请代表审议。专门委员会报告既可以口头报告形式进行，也可以书面报告形式进行。要探索建立人代会期间，专门委员会审议制度。在人代会议程中，要列入专门委员会组织召开专题会议，对“一府两院”工作报告进行审查，形成专门委员会的审议意见，并向大会主席团汇报的程序。要探索建立专门委员会议事规则，明确专门委员会工作程序与规则等。

要引导人大专门委员会在任期内，研究、拟定有关议案，向本级人大或者常委会提出；要引导和推进人大专门委员会探索实践向人民代表大会报告工作，促进专门委员会全面履职，也为相关制度建设提供实践基础。

组织法规定，专门委员会协助人大常委会进行监督。在不能赋予专门委员会独立监督的情况下，建议法律赋予专门委员会独立的执法检查、调查研究权。

（三）优化专门委员会组成人员、专职委员和专家团队人员结构，凸现专门委员会的专业性

为凸现区人大专门委员会的专业性，区人大各专门委员会组成人员应该是熟悉行业法规、政策和相关业务知识，具有专业优势，有着丰富实践经验的人大代表。区人大常委会党组要积极争取区委领导，按照加强区人大常委会自身建设，优化常委会和专门委员会组成人员知识结构和年龄结构的要求，在确定机构编制及人员时，要对人大专门委员会确定合理职数、合理的构成，由综合素质高、专业知识丰富、议政能力强、熟悉并热心人大工作的人大代表和人大常委会组成人员组成，并尽快实现专门委员会委员专职化，专门委员会组成人员年轻化。

组织法对地方人大常委会组成人员的名额作了一个幅度性规定，县、自治县、不设区的市、市辖区15人至35人，人口超过100万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过45人。根据新的规定，上海各区人大常委会组成人员因此有了一定幅度的增加。这些新增加的常委会组成人员不少是专职委员，一般都被分配到区人大专门委员会和区人大常委会工作委员会。对于各区人大而言，充分发挥专职委员的作用，当务之急是要明确专职委员责任、工作内容、工作方式等。

不少区人大以常委会名义聘请专家，建立了咨询专家库。这些专家分别服务于区人大各专门委员会和常委会各工作委员会。区人大要改进专家使用方式，例如，可以邀请专家列席专门委员会的各种会议，并发表意见。要不断提高专门委员会使用专家的频率，让专家深度参与专门委员会各项工作。各专门委员会还要多与相关智库联系，努力发挥智库在专门委员会工作中的作用。