让检察建议监督更有刚性

施坚轩

8月24日，崇明区检察院针对办案中发现该区一农副产品配送公司安全管理疏漏，导致半年内发生2起致3人死亡的重大交通事故，向该公司制发了检察建议，并在检察院宣告室公开宣告。被建议单位法定代表人、总经理及全体驾驶员等均到场接受建议书，同时区人大代表和政协委员旁听公开宣告和释法说理全过程。

“檢察建议原则上都要在规定的场所公开宣告并允许旁听。”市检察院近日召开检察建议公开宣告工作推进会，在总结五年试点探索的基础上出台了《开展检察建议公开宣告工作的规定》（以下简称规定），明确通过第三方参与的方式，向被建议单位及社会释法说理，进一步增强检察建议的法律监督权威。近年来，本市检察机关把检察建议作为强化法律监督的重要内容，设立专门部门或者专门人员归口统一管理，对外公开宣告送达，并与人大、政协、政府机构联合督办，抓落实促实效。2013年以来，全市检察机关发出检察建议3128件，其中公益诉讼及督促起诉一类检察建议35件。

“三方”+“三化”不公开宣告是例外

本市检察机关检察建议公开宣告的试点，最早是从金山区检察院开始的，2013年1月23日，该院对一起拆迁领域案件暴露出的涉案单位管理不到位、监督制约不力等问题，由检察长主持，承办检察官向涉案单位代表在法律监督宣告室当面公开宣告和送达，涉案单位代表当场接受建议，并在送达回单上签字，人大代表、市民群众旁听了整个过程。

金山区检察院检察长陶建平说，从那时起，该院就试点探索“三方+三化”的宣告模式，即建议方、被建议方和第三方充分参与以及公开宣告的场所化、仪式化、公开化，把以往“文来文往”的检察建议变成面对面公开宣告，体现了检察建议的严肃性和权威性，强化了落实责任，被建议单位往往更加重视。前不久，他们对近三年发出的检察建议进行回访调查发现，公开宣告的回复率和采纳率均在98%以上，回复率高于全市平均值15个百分点。

金山区检察院从试点至今，已有人大代表、社会公众等154人次参与了检察建议公开宣告旁听活动，逐步实现公开宣告常态化和全覆盖。前不久，该院对金山区“l·10"水污染案件暴露的监管问题，向涉案单位公开宣告送达检察建议，引起涉案单位及上级主管部门重视。不仅涉案单位接受整改建议，其上级主管部门也对全市港口企业多方面综合监管下发规范性文件。金山区人大常委会还在全市率先通过《关于加强区人民检察院检察建议工作的决定》。与此同时，浦东新区等基层检察院也相继采取选择典型案例、接受社会评议、通报会等形式，开展检察建议公开宣告试点工作。

据归口负责检察建议管理工作的市检察院研究室主任胡春健介绍，今年7月16日出台的规定就是总结了金山区检察院检察建议“三方+三化”公开宣告模式后在全市推广的。规定对检察建议公开宣告的目的、原则、范围、主体、方式、场所及具体工作作出11条规范，以负面清单方式明确检察建议公开宣告的范围，要求全市检察机关检察建议送达方式以公开宣告为原则、不公开宣告为例外，对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等情况的检察建议，可以不公开宣告。宣告场所可在检察机关检察建议宣告室等司法办案场所进行，也可以到被建议单位上门宣告，或到双方商定的工业园区、街道办事处、学校等第三方场所宣告。检察机关对公开宣告活动全程记录，并统一归档各查。

近3亿国有资产10天得以诉前保全

今年8月1日，黄浦区国资委主任沈丹娜冒着酷暑赶到黄浦区检察院，口头回复意见——他们根据检察建议责成权利人启动诉讼程序，法院已经立案并对市值近3亿元的国有财产作了诉前保全。

7月初，黄浦区检察院在调查线索时发现，该区一家国有建筑公司几年前在改制过程中，隐匿了一处市值近3亿元的国有房产未登记，该房产已被转制后的私企作为债务抵押物提起诉讼，由法院查封。进一步调查发现，双方当事人又对抵押权履行达成和解，这意味着上述房产将转移到私人名下。

黄浦区检察院于7月10日发出检察建议，督促该区国资委立即进行调查；为防止该房产被转移，责成权利人依法申请诉前财产保全和提起确权诉讼；在全区复查国企改制中资产评估情况。黄浦区国资委连夜召开会议研究，调查收集资料，责成权利人启动相关程序等。7月20日，法院立案并作出诉前保全，目前诉讼正在进行之中。

黄浦区检察院第五部主任邵怡说，从这份检察建议发出到法院对近3亿元房产作出诉前保全仅10天，如果没有黄浦区国资委的全力配合，想要达到这样的效果是不可想象的。

市检察院副检察长龚培华认为，检察建议的效果往往与被建议单位配合程度有关。对此，上海探索检察建议多方面联动、接受社会评议、联合相关方面共同督办等机制，寻求法律监督双赢多赢共赢的社会效果。早在2009年10月，市人大常委会就审议通过了关于加强人民检察院法律监督工作的决议，对检察机关积极、规范地运用纠正违法通知书、检察建议和通知立案等形式开展法律监督作出规定。近年来，市检察院又连续下发了《关于向同级人大报送检察建议书的通知》等规范性文件，要求各级检察院制发检察建议的同时报送同级人大内司委。这些规定为联合督办落实检察建议打下了基础。此外，市检察院与市人大内司委、市政府法制办建立了联合督办制度。检察院安排专人定期向人大内司委报告检察建议工作情况，每季度末向市政府法制办提供全市检察机关向各级政府机关制发的检察建议。对超过一个月未回复的检察建议，由市政府法制办开展逐案督办。

“出租”孩子的家长被撤销监护权

今年儿童节前夕，最高检发布了全国首例检察机关督促异地撤销监护权典型案例，这件典型案例就是青浦区检察院制发检察建议的效果。

该院检察官潘志峰在办理一起指使“租来”的儿童实施盗窃的案件时，考虑到结案后被“出租”的孩子将被送回原籍，他们将会面临怎样的人生、是否还会再次被“出租”、“谁来作合适的监护人”等问题，潘志峰他们去了千里之外的被“出租”儿童的家乡实地调查，发现当地把超生儿童“出租”给不法人员赚取“租金”并非个别现象。回来后，办案检察官写了详细的调查分析报告和检察建议，督促当地政府对“出租”孩子赚取“租金”的父母提起撤销监护权之诉。按流程制作、审核、把关、签发、送达直至当地政府起诉、法院判决，在近一年的时间里，该院还多次就证据标准、提起撤销监护权之诉的程序、涉案儿童监护权等与当地政府沟通。2017年底，当地政府接到检察建议后向法院起诉，法院已判决撤销4名家长的监护权，另行指定监护人。

胡春健说，检察建议效力和作用的发挥，更多要依赖检察建议本身的针对性、说服力等因素。为有效解决制发模式多样、发文不统一、审核把关不严，甚至同一问题重复发检察建议等问题，本市检察机关明确检察建议工作统一由法律政策研究部门归口管理，确定专人负责审核。对检察建议的选题、建议项目、事实和法律依据等，实行承办部门、管理部门和院领导层层把关。全市检察机关逐步统一了发文格式和编号，并实行全市统一备案，作到检察建议案件化办理，注重完善检察建议的规范和内部工作机制。近年来，上海市检察机关关于加强检察建议工作的若干规定、关于进一步落实法律文书把关工作的通知等相继出台，检察建议选题、把关、报各、专报等制度得以确立。

闵行区检察院对检察建议书、纠正违法通知书进行统一管理，制定了管理办法。浦东新区检察院研究室安排专人负责对每一份检察建议进行初审，初审的主要内容包括制发的必要性、文书的说理性、文书的格式规范以及文字的精准性等。市检察院定期对检察建议进行分析、通报、评比，2015年以来对市检察机关101份优秀法律文书进行评选表彰，其中就包括了15份优秀检察建议。