公众参与老城厢环境综合治理的路径与方法

顾荣

[摘 要]

作为人口密度非常高的老城厢地区，环境综合治理的工作是直面民生的工作，充分的公众参与是了解民众需求、解决民众难题、保障民众利益的必然途径。自2015年下半年以来，上海市黄浦区老城厢地区的环境综合治理工作已经探索出了公众参与的多样路径与方法，并取得了显著效果。

[关键词]社会治理；公众参与；老城厢；黄浦区

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）03-0036-03

补好短板，被列为2016年上海市委唯一的重点调研课题。围绕整治“五违”（违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住）问题，推进区域环境综合整治是全市补短板聚焦的重点任务之一，要做好这项工作，离不开社会治理主体的共同参与。多元主体是上海创新基层社会治理体系的要求，真正意义上的基层社会治理应该是治理体系的各参与者，包括基层党组织、基层政府及其派出机构、社区居委会、各类社会组织及经济组织、社区居民之间，相互合作、平等协商、责任共担、利益共享的一种合作共治关系，前提是要清晰界定各资源主体在社区这一实践场域中的角色地位与功能定位，尤其是基层党组织的核心地位以及与其他主体的关系问题。

2015年7月29日，市委书记韩正到黄浦区四牌楼路及周边实地调研后，提出了“精准施策补短板”的工作要求。作为老城厢的中心地带，由于历史原因，该地区“老、旧、脏、乱、差”的特点突出，辖区内二级旧里所占比重大，房屋多是砖木结构，超龄危房多，人口密度高，居民生活条件差，外来人口集中，群租现象突出，消防隐患多，违章建筑存量多，经多次整治，成效并不明显，可以说情况复杂、顽疾突出，此次被纳入黄浦区环境综合治理的市级重点区域。

（一）违法建筑量大、面广、点多。一方面辖区内违章存量多，搭建历史久，很多违章建筑还是居民满足最基本生活要求的保障，不能一拆了事，更要考虑到居民的生活需求问题；另一方面困难人群多，对于“拆违”抵触情绪大，不愿拆或者无力拆，如何在拆除违章的同时保障甚至改善居民的生活水平就成为需要重点考虑的问题。

（二）违法经营有需求、易回潮。老城厢地区低端商业结构导致低端服务业、低端零售、低端餐饮集聚，这些低端业态也正是无证无照经营、占道跨门经营等环境综合治理顽症的高发业态。例如，街道辖区的小商品市场和小吃广场，存在不少无证照经营现象，商品质量投诉频发、食品安全无法有效监管；另一方面，老城厢地区人口密度大，居民需求多样，由于价格便宜，违法经营的“黑店”也确实在某种程度上满足了部分困难群众的需求，因此整治后再回潮现象频发。

（三）传统“一元”中心的整治模式治标难治本。在传统“一元”行政管理模式向新型“多元”社会治理模式的转型过程中，充分、有序的公众参与仍然面临着诸多困难。一是公众参与的积极性、主动性不足。老城厢困难人群多，一些违法建筑和违法经营有切实的生活需求，因此部分公众参与治理的意愿不强，甚至反对治理。二是党建引领的系统性、有效性不足。很多“公字头”单位甚至街道、居委会自身都存在违章搭建，在综合治理行动之前这些单位内的党组织没有很好地发挥示范引领作用，党员的骨干带头作用发挥不足。三是各方协作的紧密性、长效性不足。“五违”问题存在已久，之前的多次治理都是以集中突击为主要形式，虽然也摸索出一些有效的经验做法，但往往都是针对现象层面的，可复制性不强。“1+6”改革后，环境综合治理的牵头主体落实到街道，然而街道在指挥权、監督权、考核权方面的权威性还不够，部门之间推诿扯皮现象仍有存在，而且往往某个专项行动结束后就终止了协作，没有形成长效机制。

在老城厢环境综合治理的推进中，公众参与是一种有计划的行动。它通过政府部门和公众之间双向交流，使社会组织、单位或个人能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构之间、公民与公民之间的冲突。新的基层社会治理体系在老城厢环境综合治理中，更多表现为公众参与渠道的畅通和效果的显化。

自2015年下半年以来，黄浦区老城厢地区的环境综合治理工作已经探索出了公众参与的多样路径与方法，并取得了显著效果。

（一）公众参与老城厢环境综合治理的途径。一是居民自治组织。居民自治组织“四牌楼路管会”由社区居民、沿街商户、驻区单位和城管辅助等4方面代表组成，共招募吸纳志愿者30名，其中党员23名。自筹建以来，路管会召开了多次议事会，制定了《路管会工作制度》和《工作职责》，明确了运行初期要当好“三大员”、做好“四件事”。“三大员”，即当好监督员、宣传员和信息员。“四件事”：一是定时开展街面巡查，发现无证摊贩或沿街商户跨门营业、占道堆物等情况，及时上前劝导；二是路管会中的沿街商户和辖区单位代表，率先落实门前责任制；三是大力营造宣传氛围，广泛传播“我的家园我管理”的自治理念，形成强大的舆论宣传攻势和居民商户共同抵制无证菜摊、无证餐饮的良好氛围；四是落实每周通气会和每月议事会制度，沟通发现的新情况、新问题，研究商定有效的管理措施，为执法管理提供有效信息。

二是社会组织。多元共治的优势在于从“国家权力-公民权利”二分格局之外构建一个稳定有效的公共空间来补充现行政治体制的缺失，社会组织在公共空间中承载了很多政府精简下来的职能，是公众有序参与的重要载体。环境综合治理工作面临的困难居民情况十分复杂，有一些实际问题和合理的个性化要求，街道难以在政策允许范围内予以解决，但不解决又确实会在客观上影响工作的推进，因此需要联合社会组织层面、相关爱心企业等第三方机构给予慈善帮助，政府作为协调方起牵头联系协调作用。这样既严格遵循了公平、公正、公开的原则，维护了政府威信，又能使居民得实惠，帮助其解决实际困难，保障拆违工作顺利推进。

三是驻区单位的参与。“拆违”开始之初，群众不理解，工作遇到很大阻力。对此，街道率先拆除了自身的所有违章建筑，相关居委及居委干部纷纷带头拆、主动拆，为群众做示范。同时，对“公字头”驻区单位的违法搭建，街道开展了专项整治行动，涉及单位21家，共拆违72处，面积1100平方米左右。

四是群团组织。群团组织一般面向某一特定群体或行业服务，是党联系这方面群众的桥梁和纽带。该地区在环境综合治理工作的推进中，积极引导发挥团工委、工会和妇联等群团组织的作用，了解不同群体的特定需求，分析探索对策，多头推进、综合作用，以利于预定治理目标的实现。比如，街道团工委引导直属团组织集中开展“1+10+X”环境综合治理重点区域志愿服务项目，引导广大青年投身社区，积极参与补短板、破瓶颈的工作。又如，街道妇联在居民区成立“妇女之家”议事会，以“我参与、共议事、促发展”为主题，充分发挥基层妇女组织的有序参与平台作用。

（二）公众参与老城厢环境综合治理的方法。一是党建引领是公众参与发挥作用的核心和关键。公众参与可分为有序参与和无序参与，有序参与表现为制度化和规范化，只有有序参与才能正确表达民意。在环境综合治理中，公众参与要发挥正面作用必然是有序参与，而党建引领是公众有序参与的核心和关键。例如，在四牌楼路整治中，该地区非常重视居民对整治是否“一阵风”的顾虑，认识到单靠执法力量的固守并非长久之计，只有发展居民、商户自治共治，让居民做居民的工作，让沿街商户、辖区单位承担起社会责任，才能真正使整治成果常态化。在街道党工委的领导推动下，成立了由热心居民、驻区单位代表等组成的“路管会”，让有心维护整治成果的社区民众都能参与进来，一年多的实践表明“路管会”已经成为公众有序参与老城厢环境综合治理的重要途径。又如，街道以区域化党建为平台，通过社会公益双向认领模式，增强“两新”组织和相关爱心企业的社会责任感，引导他们对老城厢困难群众给予慈善帮助，解决环境综合治理中政府难以覆盖的部分困难居民的个性化需求。

二是构建有效的参与平台是公众参与的重要保障。基层治理体系中不同性质主体的交往过程应该做到“协商、协调、协作、协同”，这是各方利益诉求达成平衡的有效途径。市委“1+6”文件对公众参与平台的构建有明确要求，“建立健全以议事协商为重点的民主决策机制，切实发挥听证会、协调会、评议会作用，健全自下而上的自治议题和自治项目形成机制，有序引导居民全程参与自治事务”。在这方面，黄浦区有比较成熟的经验积累，即决策听证会、矛盾协调会、政务评议会、群众事务代理制度（简称“三会一代理”）。在四新小区厨卫工程改造中，街道事前邀请党员代表、楼组长、志愿者以及居民代表等连续召开四次民意调查座谈会，广泛深入听取居民意见。在全面启动改造工程征询工作后，针对居民提出的新的问题、意见和顾虑，街道与老城厢环境综合治理指挥部协商，再次召开居民代表座谈会，与房管局、城管执法局等职能部门一起向居民耐心解释改造工程的目的、补贴政策、施工方案等，化解居民疑惑，真正做到了知民意、惠民生、“好心办好事”，而不是拍脑袋想当然地为民做主。

三是党员骨干的核心引领和带头示范是公众参与的重要方式。“两学一做”要求做“四讲四有”的合格党员，党员要把理想信念时时处处体现为行动的力量，密切联系群众，全心全意为人民服务，始终保持干事创业、开拓进取的精气神，平常时候看得出来，关键时刻冲得上去。环境综合治理工作开展以来，不论是“公”字头单位还是自治组织和普通居民，党员骨干身先士卒，充分发挥了示范带头作用，从自身做起，带动周围群众，对顺利推进老城厢环境综合治理工作起到了开路先锋的作用。拆违工作中，社区党员亮身份，带头签订协议书，对于拒不签约的“钉子户”，相熟的党员主动宣传政策，积极勸导，取得了很好的成效。

市委“1+6”文件对完善基层社会治理体系的目标是这样表述的：“在基层社会治理中，党的领导坚强有力，政府主导作用全面发挥，社会各方有序参与，基层群众自治成效明显，政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动局面基本形成，社会治理多元合力显著增强。”这表明，在最终建成的基层社会治理体系中，党的领导是核心，公众参与是重要组成部分，两者主次分明又缺一不可。

（一）发挥区域化党建的动员作用。构建“区-街道-居民区”的三级区域化党建工作平台，加强街道、居民区党组织与区域内各党组织之间的联系、沟通、合作。在街道和居民区层面，健全完善街道、居民自治组织和居民区驻区单位党组织联席会议的组织架构和功能，积极发挥联席会议政治引领、组织动员、统筹协调、整合资源的平台作用，通过“四互”（组织互联、资源互通、功能互补、工作互动），围绕“三共同”（共同目标、共同利益、共同需求），建立健全区域化党建的动力机制，以做好群众性、社会性、地区性、公益性事务为目标抓手，引导、组织公众有序参与老城厢环境综合治理。

（二）优化社区协商共治平台。街道党工委要围绕“四协”创新工作方法，进一步探索在党建引领下推进社区协商共治，引导公众有序参与环境综合治理的路径与方法。完善社区代表会议制度，代表构成覆盖居民骨干代表、社区行政单位代表、驻区单位代表等，对社区群众性、社会性、地区性、公益性事务行使议事、协商、评议、监督职能。建立健全议题形成、调查研究、协商议事、项目执行、评估评议、跟踪监督等机制，注重发挥公众参与作用，共同解决社区治理难题。

（三）建立健全长效机制。韩正书记强调：“‘五违四必区域环境综合整治是一场攻坚战，要打出精气神，让人民群众有更大获得感……要把握时机、抓住机遇、狠抓落实，真正形成常态长效管理机制。”执政党基础是否牢固关键在于是否能够不断从民众支持中巩固合法性，在创新基层社会治理体系的过程中，需要有效的机制引导公民的成长，群众广泛参与是基层党组织的力量源泉。要引导公众参与社区共治，街道党工委和居民区党组织就是要切实提升党组织的服务能力和服务水平，帮助引导社会组织和群众自治组织，实现党建全覆盖，发挥组织内党员的骨干带头作用，党员主体作用向周边延伸，带动群众参与社区共治，实现老城厢环境综合治理的长效机制。

作者系复旦大学马克思主义学院博士研究生，中共上海市黄浦区委党校教师

■ 责任编辑：周奕韵