完善养老金个人账户<br/>——瑞典的经验及启示

完善养老金个人账户
——瑞典的经验及启示

2018-11-20丛春霞邵大妞

社会保障研究 2018年5期

丛春霞邵大妞

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025)

一、问题的缘起

自1989年我国政府试点将海南省和深圳市的个人账户引入基本养老保险制度以来，对个人账户“存”还是“废”以及“做实”还是“做空”的争议不断。近20年来，随着各国人口老龄化趋势的日益严峻，越来越多的发达国家开始拒绝养老金积累制财务模式。依据艾伦条件，我国的实际工资增长率和人口增长率之和远高于实际收益率，因此我国建立现收现付的基本养老保险制度更有效率，个人账户作为个人权益记录的观点正在赢得更多共识。

发达国家老龄化进程长达几十年甚至上百年，我国只用了18年的时间就跑步进入了老龄化社会。截至2016年，我国65岁及以上老龄人口占总人口的10.8%。据联合国经济和社会理事会的预测，2030年我国老龄人口占总人口的比例将达到16.2%，到2050年我国老年人口将达到4.87亿，老龄化的加速对经济社会都会产生巨大的影响。在我国人口结构发生巨变、赡养比不断提高、家庭人口结构大都为4 ∶2 ∶1的背景下，养老问题显得更加突出。随着经济社会的发展，我国的养老保险制度也处于不断变革的过程中，其中在1997年和2005年经历了两次较大的制度变革。1997年建立的“社会统筹和个人账户相结合”的部分积累制养老保险制度，奠定了我国养老保险的基本制度框架，并一直运行至今。2005年我国主要针对个人账户比例和养老金待遇计发办法对该制度做出适度调整。但在制度具体实施过程中出现了很多问题：制度设计存在缺陷，导致了个人账户空账运行严重，且规模不断扩大，多个省份出现养老金收不抵支的情况；《社会保险法》和相关制度明确规定政府是终极责任的承担者，这导致各级政府财政压力过大，甚至阻碍了地方经济的发展；在养老金投资运营方面，产生了养老金个人账户基金保值增值效率低下和管理成本过高等问题；由于信息透明度低以及监管力度不够，部分地区存在养老金被挪用、乱用的问题。习近平总书记在十九大报告中对新时期我国社会保障体系建设做出新的决策部署：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。[1]新时期我们必须准确把握其丰富内涵、基本要求和发展目标，认真完成十九大报告提出的各项工作。为适应经济全球化、经济新常态、人口结构巨变和新业态发展，我国应尽快建立起多层次的养老保险体系。这同时也要求我们应结合我国经济社会发展的实际，积极探索和借鉴国外的有益经验，对我国已有的多层次养老保险体系进行制度优化和路径创新。

养老问题是社会各界普遍关注的热点问题。近些年来，国际上有很多国家都对养老金制度进行了改革。现阶段在我国社会养老保险体系既有路径和资源约束条件下，我国养老金个人账户的运行与管理在实践中存在很多的难点、痛点问题，亟须破解。瑞典是养老保险制度改革比较早的国家之一，20世纪90年代初，瑞典的DB型养老金制度面临着长期财务不可持续的问题，这也是瑞典连年财政赤字和债务水平不断提高的主要原因。另外，当时瑞典饱受经济衰退和汇率危机的双重打击，要想加入欧盟及欧洲货币联盟，必须降低本国的财政赤字和债务水平。在这样的背景下，瑞典于1999 年实施了名义账户制改革，并且建立了多支柱的养老保险体系。其中政府、社会和个人各尽其责,有效地进行了责任分担，这次改革不仅保证瑞典养老金制度更好地实现了代际的平衡及财务稳定，同时还大大地降低了政府的财政压力。本文全面梳理了瑞典基本养老金个人账户制的实践历程，深刻分析其改革的内在逻辑及实施路径,为我国养老保险制度改革和建立多层次社会保险体系提供有益的借鉴。

二、我国基本养老金个人账户的实践

(一)我国基本养老金个人账户运行现状

自1989年海南省和深圳市试点把个人账户引入基本养老保险制度开始，我国个人账户至今已运行29年。1994年的国企改革，很多企业破产重组，大批职工失业下岗，而社会保障体系的不健全又制约着失业下岗人员的再就业，从而影响了社会稳定。在此背景下，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号文件)，基本目标是确立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。但是制度在具体实施过程中，存在统筹账户与个人账户比例选择问题，对此相关部门推荐了两套方案，这也使得各地在方案实施过程中呈现出较大的差异性，个人账户规模从4%～17%不等。与此同时，各省内部缴费比例也不统一，阻碍了省内劳动力的流动。为解决个人账户存在的各类问题，国务院决定做实个人账户，并于2000年以辽宁省为试点，开展个人账户做实工作。虽然做实个人账户试点规模不断扩大，至2008年已达13个省份，但限于财政压力，做实工作面临诸多困难。2010年，随着中央财政停止发放对辽宁省的试点补贴，做实个人账户政策宣告失败。如表1所示，截至2015年，我国有24个省份城镇职工基本养老保险收不抵支，其中东北三省收不抵支数额较大，情况比较严重，做实个人账户工作难以实现，严重影响了我国养老保险制度的可持续发展，因此，个人账户改革势在必行。我国政府在十八届三中全会和“十三五”规划中对养老保险制度全面改革提出了相应的要求和目标，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中以“完善”个人账户取代了以往“做实”个人账户的表述。因此，本文认为有必要进一步完善基本养老保险个人账户，厘清个人账户制度实施过程中的难点和痛点问题。

(二)我国基本养老金个人账户运行存在的问题

1.制度设计存在缺陷

统账结合的养老金制度其账户设计存在天生的缺陷，如制度失灵问题、缴费年限问题、制度设计当时预期寿命水平低的问题、个人账户属性问题、中央和地方政府财政责任分工等方面的问题。制度规定，缴费年限达到15年就可以享受养老保险待遇，因此我国每年来自补缴和预缴的养老金大约为资金总量的10%，形成少缴多得的局面。很多地区养老金实际费率低于规定费率，实际缴费基数低于规定缴费基数。个人账户不能封闭运行，其缺口由统筹基金兜底，而统筹基金缺口则由地方财政兜底，这就意味着个人账户制度对财政产生巨大依赖性。

表1 2015年各省份城镇职工基本养老保险收支结余情况单位：亿元

说明：表中各个省份按照结余数额由高至低排序。

资料来源：《中国养老金发展报告2016》，北京，经济管理出版社，2016。

基本养老保险基金总收入包括征缴收入、财政补贴、利息收入和其他收入。从图1我们可以看出，自2010年以来，我国养老保险基金征缴收入所占比重连年下降，从2010年的82.79%下降至2015年的78.44%，财政补贴所占比例在连续下降两年以后又连续上升了三年，在2015年达到了16.07%，利息收入所占比例和其他收入所占比例均逐年上升，后者从2.04%上升到3.60%，但由于投资收益率低于通货膨胀率，没有实现保值增值的目标，其他收入所占比例从0.6%持续上升到1.89%。以上说明，财政补贴力度不断加大，政府为基金财务的可持续性做出了努力和支持，由于养老金的征缴收入下降和其他一些问题，政府还将继续加大财政补贴的力度。

2.地方财政压力巨大

1997年国务院决定将“现收现付”制度转为“统账结合”制度，这一根本性变革导致部分省市个人账户筹资面临双重压力。一是做实个人账户引致“转制成本”显性化，针对制度中的“新人”，制度改革对其影响不大，但对于“中人”和“老人”中的绝大多数，劳动是在计划经济体制下进行的，其在制度实施前并无多少养老储蓄，因而在转轨过程中就形成了国家对职工的隐性养老债务；二是原属行业管理的国有企业移交地方管理导致“转制成本”地方化，在原中央企业改制并进行属地化管理过程中，一方面是“转制成本”转嫁给地方，另一方面对破产企业核拨给地方的经常性资金没有考虑社会保险待遇连续多年上调的情况，这导致一些地区形成了较大数额的历史缺口。辽宁省人社厅资料显示，截至2015年辽宁省养老金收支赤字率为27.3%，财政净补贴额为600亿元，预计到2020年辽宁省养老金赤字将达到2500亿元，地方政府财政面临着巨大的“保发放”支付压力。

3.个人账户空账运行

2010年，随着中央财政停止发放对辽宁省的试点补贴，做实个人账户政策宣告失败。一些地区个人账户一方面面临“转制成本”，另一方面统筹账户向做实的个人账户基金借资发放养老金，如此双重压力造成了个人账户实际上空账运行，见图2所示。

图2 2011—2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额和基金累计记账额

2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达到了47144亿元，比2014年增加了6170亿元，[注]数据来源：《中国养老金发展报告2016》，北京，经济管理出版社，2016。增长率为15.06%。从图2中可以看出，2015年城镇职工基本养老保险基金累计结余额已经比累计记账额高出11799亿元，缺口十分巨大，即使用城镇职工基本养老保险基金的全部累计结余也难以填补。事实上，养老金缺口近几年一直在扩大，而且有进一步扩大的趋势，这意味着如果保持现行基金运行趋势，城镇职工养老保险制度资产与负债之间的缺口会不断扩大，基金累计结余也将会耗尽。因此，只有尽快采取其他方案充实基金，备足基金储备，才能更好地提升制度的可持续性。

4.养老金个人账户基金保值增值效率低下

个人账户基金的低统筹层次状态，导致做实的个人账户基金的投资效率低下。郑秉文提出，以2012年作为参考，如果将全国社会保障基金理事会的投资收益率作为标准，那么每年基本养老保险基金就会损失五六个百分点，投资收益损失5500亿元左右，根据通货膨胀率的基准，从2001年到2011年这10年，基本养老保险基金贬值额度约6000亿元，两项投资收益损失令人痛心。[2]2015年8月国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》，我国的养老保险统筹层次较低，导致在管理过程中遇到很多困难，如果不提高养老保险基金的统筹层次，发布的投资管理办法势必会在以后的实践中遇到问题。1997—2015年，我国的基本养老保险基金一直采用“存银行买国债”这种单一的投资方式。[3]基本养老保险基金的投资收益率仅在 2%[注]数据来源：郑秉文，《中国养老金发展报告2012》，北京，经济管理出版社，2012。左右。国际社会已经把养老金投资收益作为养老金收益的第二个收入来源，而我国的养老金连最基本的保值目标都没有实现。所以在统筹层次较低和投资管理较单一的情况下，基本养老保险基金很难做到保值增值。

5.养老金个人账户碎片化管理

当前，由于全国统筹尚未实施，我国养老保险仍以属地化管理模式为主，在该模式下，上一级与下一级是政策法规与业务指导和被指导的关系，并不存在直接的行政隶属关系。在中央层面，养老保险经办机构主要由国务院领导，人社部兼具政策制定、监督检查的职能，指导下级社会保障部门开展工作。在地方层面，省、市级政府主要发挥社会保险指导与经办功能，县级政府则主要负责经办业务。这种属地化管理模式虽然在一定程度上发挥了地方政府的积极性，增加了地方政府在养老保险政策制定方面的权力，但同时也导致了地方政府各自为政的局面，养老保险政策、养老保险信息系统、养老保险费用征缴情况等均存在较为明显的地区间差异，同时个人账户的做实做虚情况也各不相同，养老保险制度呈现出明显的碎片化管理趋势。[4]

6.养老金个人账户监管不到位

我国养老保险个人账户基金投资监管体系主要包括四个方面：即法律监管、行政监管、社会监管和内部监管。其中，政府作为行政监管的主要实施者，存在诸多问题。第一，养老保险基金监管法律法规体系不完善，目前我国尚未出台专门针对基本养老金监管方面的法律。第二，养老保险基金监管机构的管理经验不足，缺乏这方面的专业管理人才。第三，养老保险基金的监管角色模糊不清，政府既是养老保险基金的监管者，同时又是养老保险基金的受托人和投资管理人，这种“既是运动员又是裁判员”的管理模式增加了养老保险基金被挪用和流失的风险。此外，实际管理养老保险的部门多而分散，人社部、财政部以及金融部门都有一定的监管权，这也导致各部门间管理权责不清晰，无法形成相互制约、相互监督的科学管理体系。第四，缺乏对养老保险基金监管对象的具体惩罚措施和可操作性规定，从而造成“严投资、宽监管”的局面，影响了基本养老保险基金的投资运营效率。第五，我国目前的信息披露制度尚不健全，社会监督极为有限，当前公众对自身养老保险个人账户收益状况并不明晰，这相当于剥夺了公众的参与权和知情权，不利于基本养老保险基金的安全、可持续运营。

三、瑞典基本养老金名义账户

瑞典作为福利国家的代表在养老金制度建设方面始终走在前列,经过近一个世纪的长期发展，瑞典逐渐建立起多层次、严监管的养老金制度，其个人账户模式已成为发达国家的典范。

(一)瑞典基本养老金名义账户的实施路径

1.瑞典基本养老金名义账户制度设计

瑞典的养老金制度与其经济发展关联密切。从第二次世界大战结束以后到20世纪70年代这一阶段，瑞典养老金制度得到快速发展，瑞典作为中立国经济并没有受到战争的破坏。1946年，瑞典议会通过一项新的《养老金法》，即建立统一标准的养老金制度。随着经济高速发展和人们生活水平逐渐提高，基本养老金制度已经不能满足人们的需求，1960年瑞典开始实行与收入相联系的补充养老金制度，《国民保险法》也在1963年正式生效，到了20世纪70年代瑞典的养老金制度逐渐完善起来。但20世纪70年代以后，瑞典养老金制度开始面临严峻挑战，一方面因为快速发展的经济逐渐趋于停滞，失业等一系列问题凸显出来，另一方面，瑞典人口结构发生变化，随着老龄人口的不断增多，供养负担越来越重，社会保障需求也随之增长，瑞典现收现付的养老金制度已经不能维系养老保险制度的正常运行，改革势在必行。

20世纪80年代瑞典开始酝酿改革并成立了养老保险改革委员会，1992年养老金改革框架出台，1994年养老金改革方案正式颁布，同年6月该方案通过立法被正式实施。改革前，瑞典养老保险体系主要是由基本年金、补充年金和部分年金三部分构成，而改革后的新制度为顺应改革趋势和社会发展，创新式地引入名义账户制。改革后瑞典养老保障体系分为三个层次(见表2)：第一个层次是“保障养老金”(GP),替代原来的国民养老金(FP)制度；第二个层次是名义账户养老金，又称为“收入养老金”；第三个层次是实账积累制养老金，又称为“费用养老金”。名义账户养老金和实账积累制养老金都实行收入关联型DC型计划。

表2瑞典公共养老金体系

资料来源：根据《中国养老金发展报告2015》整理。

名义账户制又称为名义缴费确定型养老金模式(简称NDC模式)，结合现收现付制计划和基金积累制计划于一身。[5]瑞典政府为克服养老金支出危机，决定改变现收现付的养老金筹资模式，采用现收现付与部分积累相结合的制度。先是在原来的现收现付基础上引入个人账户，个人缴纳的费用全都放在个人账户，雇主缴纳的费用则是放在现收现付账户。但在养老金支付上，个人账户和现收现付账户被全部投入到资金运用中，也就是说名义账户资金只是名义上的。1998年瑞典政府决定改变名义账户的名义性，做实个人账户，把雇主和雇员共同缴纳的16%放入现收现付账户，2.5%放在个人账户。一方面，改革后的公共养老金计划分为基本养老金和与收入相关的养老金两部分，现收现付账户与个人账户组成了与收入相关的养老金，实行个人账户使瑞典的养老金制度逐渐与经济发展相协调。另外，养老金制度改革中包含推迟退休年龄的内容，新制度规定公民的法定退休年龄为65岁，但可根据自身实际灵活选择退休年龄。这一系列的改革措施使得瑞典养老金支出增长缓慢，从而缓解了瑞典社会福利支出的压力。另一方面，新制度中的缴费激励机制使养老金待遇直接与个人缴费多少和缴费时间相挂钩，强调个人的权利与义务，进一步提高了养老金制度的公平性。

2.瑞典养老金个人账户的投资运营

在改革前瑞典的现收现付筹资模式中，资金易于管理，保值增值压力较小。但改革后，因为实行的是个人账户的部分积累制，为了做到基金的保值增值，需要对个人账户基金进行投资运营：一方面如果基金全部由私营机构管理，管理成本较高；另一方面，如果基金完全由政府垄断管理，又会导致管理效率低下。为此，瑞典政府专门成立国家养老金管理局，并制定严格的管理程序，负责个人账户的统筹管理。基金管理公司直接管理名义个人账户，该基金组织结构合理，责任明确，如设立董事会，则董事会成员负责养老金的投资与运营。全球保险巨头安联集团(Allianz)2016年最新调研报告显示,瑞典位居全球养老金最充足国家排名的第八位,2005—2014年瑞典的养老金投资收益率为6.5%～7%，其收益率是全世界最高的国家之一。

(二)瑞典基本养老金名义账户的启示

1.完善的制度设计是改革成功的重要保证

深厚的社会福利思想和理论、合理的改革思路和设计科学、改革前的公众宣传和精心的准备工作以及先进的信息管理系统等因素使得瑞典的养老金改革十分成功，瑞典成为第一个引入名义账户制的国家。瑞典的名义账户制度顶层设计比较科学，在制度设计的每个环节，包括养老金的结构、保险费缴费率和名义账户利率的确定、待遇计发办法、财务自动平衡机制的引入、死亡人口养老金分配规则、投资运营及监管等各个方面，都做了明确的规定。可见完善的制度设计是瑞典养老金改革成功的关键。

2.可持续的自动平衡机制

瑞典在养老保险制度改革初期，以法律的形式明确规定制度转型时所需要覆盖的群体，根据不同群体的特点又具体制定相应的转型规划与规则，并以法律形式明确新旧制度转型过程中参保者的权益。经过充分的研究，瑞典在设计的15年转型规划期里实现了制度的良好对接。为确保制度的平稳运行，瑞典对名义账户制不断进行调整与完善，对养老金财务收支不平衡的风险，通过调节记账利率，实现了资产的长期平衡。

在瑞典的养老保险制度中，对养老保险财务可持续性起到重要作用的是其实施的自动平衡机制。该机制主要利用平衡指数代替收入指数作为衡量名义个人账户记账利率的标准，一旦平衡指数小于1，即说明制度处于财务不平衡的状态，此时自动平衡机制会发生作用，原有的收入指数与记账利率联动机制将被暂停，与此同时记账利率会缩小，这也使得当前工作期的劳动力人口所获得的养老金权益与处于退休状态的老年人的养老金权益相应减少，从而养老金制度重新趋于平衡。

3.制度配套措施衔接连贯

按照瑞典名义账户规定，参保者退休后的养老金待遇水平与其工作期间的缴费数额相关联，那么社会弱势群体由于工作期间的缴费数额较低，会在老年时期陷入贫困。为发挥制度的互助共济功能，保障制度的公平性，瑞典名义账户制又为全民建立了 “安全网”计划，该计划旨在预防低收入群体陷入老年贫困的窘境。当单身者的名义账户养老金低于政府规定的一定额度时，单身低收入群体参保者就会获得国家提供的保证养老金。此外，参保者在生病、儿童照护、学校教育或服兵役期间，也会享受到国家提供的补偿金。[6]通过这一系列改革措施，瑞典的养老保障制度最大程度保证了低收入群体和社会弱势群体的养老保险权益，实现了制度的公平性。

四、我国养老金个人账户改革的路径选择

我国养老保险制度自改革以来取得了举世瞩目的成绩。但是经济全球化及其不确定性、人口结构的巨变、新业态的发展、收入差距的扩大以及养老金个人账户运行中存在的诸多问题，都迫使我国必须重构养老保险制度，其亟须解决的主要问题就是对已有的养老保险制度进行优化和结构调整。根据以上研究，本文提出我国养老金个人账户改革的路径。

(一)尽快做好我国多层次养老保险体系的顶层设计工作

1.建立多层次社会养老保险制度体系是改革当前我国社会保障制度、实现国家治理体系与治理能力现代化的重大现实问题。应充分剖析建设多层次养老保险体系的背景和重构的逻辑，有效破解制约建设和提升获得感、幸福感、安全感的多层次社会养老保险制度体系的障碍，提出多层次社会养老保险体系的实施路径，从而实现多层次社会养老保险体系的制度化和法治化。探索多层次中国社会养老保险体系改革之路应从顶层设计入手，健全的社会基本养老保险体系各层次应为：第一层次为基本养老保险，第二层次为企业(职业)年金，第三层次为私人养老金。应进行不同层次的制度优化、创新和机制再造，尤其是对个人账户的功能结构进行合理定位，对其发展方向及责任边界进行科学理性地规划，进而实现多层次养老保险体系的良性运转。

2.尽快修订《中华人民共和国社会保险法》。养老金问题是重大的国计民生问题，目前《中华人民共和国社会保险法》中的一些条款与当前的经济社会发展水平不相适应，在个人账户属性、各级政府财政责任等方面需要进一步修订，从而使养老保险制度走上法制化、规范化的道路。

(二)制定完善的养老金个人账户制度

基于我国养老金个人账户运行过程中面临的困境，本文提出以下建议：

1.厘清法定基本养老保险的公共性和个人账户私有产权属性特征，充分认识责任主体的价值取向和目标追求，尽快落实我国养老金个人账户的改革方向，并制定科学的制度规划。当前我国养老金个人账户难以做实，实行名义账户无疑是解决当前个人账户困境的一剂良药，我国应认真研究瑞典名义账户的有益经验，结合我国经济社会发展实际，对名义账户的制度设计、资金筹集方式、给付方式、计息方式、计息水平以及监管做出科学的规划，配套相应的公共政策，探讨适当缩小名义账户缺口的可行路径。

2.科学设定名义账户的计息水平。实行名义账户的一个非常棘手的问题就是如何计息。首先，必须明晰名义账户和银行账户的根本区别；其次，计息水平的高低对参保人利益和基本养老保险制度的可持续发展具有深远影响，因此必须使计息水平和经济发展水平、市场利率、通货膨胀水平等相适应；第三，进一步厘清行为主体责任，充分发挥市场的作用，使政府真正成为个人账户运行的有限责任人。

3.弥补个人账户养老金缺口。社会统筹和个人账户相结合的养老金管理模式是造成我国养老保险制度目前举步维艰的主要原因之一。首先，养老金个人账户的缺口像滚雪球似的越滚越大；其次，如建立名义账户，其计息水平很难确定；第三，如果个人账户转向第二层次或第三层次，转移的前提条件就是个人账户必须做实。因此，管理层必须拿出勇气，运用壮士断腕的精神贯彻实施国有资本充实社保基金的规定，在基础养老金实现全国统筹后，逐步弥补个人账户养老金缺口，实现多层次养老保险体系均衡发展。

4.实现个人账户养老金保值增值。随着个人账户养老金积累规模的不断扩大，如何做到保值增值成为摆在管理部门面前的重要问题。养老金投资收益已经成为国际上很多国家扩大养老金规模的重要路径。要结合我国经济社会发展的现实，完善个人账户养老金的投资规定、投资环境、金融市场、公司治理结构，公开透明选择管理团队对个人账户养老金进行投资运营，进而实现个人账户养老金的保值增值。

5.逐步缩小或取消名义账户转入企业(职业)年金。必须明确多层次养老保险制度各层次的基本功能和定位，如第一层次立足于保基本。随着养老金替代率的降低，个人和企业就产生了寻求市场补充的动力，也开启了缓慢地结构性调整的进程。应在明晰缩小名义账户的边界条件基础上，综合探讨逐步缩小或取消名义账户转入企业(职业)年金的可行性，为拓宽第二层次补充养老保险创造条件。