我国职工基本养老保险收支改善对策研究——基于全面二孩政策下人口年龄结构的视角

卢驰文

(上海政法学院社会管理学院，上海，201701)

近年来，我国职工基本养老保险当年征缴收入与基金总支出的缺口越来越大，对此,财政不得不给予补助，这使各级政府的财政负担越来越重。2014年、2015年、2016年、2017年全国城镇职工基本养老保险当年征缴收入与当年基金总支出的缺口分别为1321亿元、2797亿元、5086亿元、4649亿元，当年征缴收入与当年基金总支出的缺口总体呈现扩大的趋势(见表1)。假如没有财政补贴，历年结存资金很快会被耗尽，随着人口老龄化程度的加深，财政补贴的压力也越来越大。

表1全国城镇职工基本养老保险基金收支状况表 单位：亿元

数据来源：2013—2017年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

鉴于此，中央已经在考虑制定延迟退休年龄政策，并多渠道筹集基本养老保险资金。2017年11月国务院颁布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。延迟退休年龄是职工基本养老保险基金的节支办法，划转部分国有资本充实社保基金是职工基本养老保险基金的增收措施。两种办法措施具有一定的替代率，但能否完全互相替代？换言之，如果不实施延迟退休政策，仅凭划转部分国有资本充实社保基金能否维持我国人口老龄化高峰时期职工基本养老保险基金的收支平衡？本文认为，研究延迟退休年龄政策，应该综合考虑各方面因素，权衡利弊，不能顾此失彼。研究延迟退休年龄政策可以选择三个视角：职工权利与义务的关系、人力资源总供给与总需求的关系、全国人口的年龄结构。我国职工基本养老保险不是采取完全积累制，而是采取部分积累制，并且存在一定规模的个人账户空账现象，基本可被视为准现收现付制。即使个人缴费贡献与领取的基本养老金达到了平衡，但如果人口年龄结构过于老化，则仍存在职工基本养老保险基金收不抵支的风险。另外，我国就业形势严峻复杂，因此必须从人口年龄结构的视角分析提高退休年龄的幅度，结合就业形势设计延迟退休年龄政策。这就需要预测全国人口年龄结构的变化趋势，分析我国2010—2044年的老年抚养比的变化情况。

一、2010—2044年全国人口发展趋势预测

(一)预测思路

第一步，根据国家统计局公布的2009年11月1日—2010年10月31日的死亡率数据，计算当岁的生存率，然后计算出累计生存率；第二步，根据国家统计局公布的2009年11月1日—2010年10月31日男性人口、女性人口数据，结合累计生存率计算出2020年、2028年、2036年、2044年的存活人口；第三步，根据某年18岁～42岁的女性人口，计算出岁平均主要育龄妇女人口，并以2017年全国出生人口为参照，计算出2018—2044年的出生人口，另外，假定性别比为110，计算出男性出生人口、女性出生人口；第四步，根据2018—2044年的出生人口，结合累计生存率计算出2018年以后出生的并在2028年、2036年、2044年存活的人口。综上，就把2010—2044年0岁～100岁及以上的人口都计算出来了。

(二)计算累计生存率

2010年存活的人口，到2044年，并不是都能存活下来，有些人会死亡，死亡的年龄各不相同。为了计算未来人口，必须先计算累计生存率。国家统计局公布的死亡率数据实际上是当岁的死亡率。

公式一：当岁生存率=1000‰-死亡率

男性当岁生存率：

女性当岁生存率：

公式二：n岁累计生存率=0岁的生存率×1岁的生存率×…×(n-1)岁的生存率×n岁的生存率

男性累计生存率：

女性累计生存率：

根据以上公式可以计算出男性、女性的累计生存率，并绘制成表2。

表2男性、女性累计生存率表

(续表2)

年龄(O)男性死亡率(DM)男性当岁生存率(LM)男性累计生存率(LM)A2010年人口普查男性人口(P2010)女性死亡率(DW)女性当岁生存率(LW)女性累计生存率(LW)A2010年人口普查女性人口(P2010)110.35999.65991.0575225580.22999.78992.146413156120.37999.63990.6882889870.22999.78991.927110572130.36999.64990.3281610000.22999.78991.717064032140.39999.61989.9484639240.21999.79991.507429876150.45999.55989.5095248980.23999.77991.278499586160.46999.54989.0497951810.23999.77991.048995340170.52999.48988.53107608280.25999.75990.7910014541180.55999.45987.98107445560.26999.74990.5410010718190.59999.41987.40110793670.25999.75990.2910464099200.65999.35986.76142010910.28999.72990.0113825863210.66999.34986.11133577550.28999.72989.7313198894220.69999.31985.43122811480.30999.70989.4412193044230.75999.25984.69128765420.33999.67989.1112819413240.79999.21983.91112920370.34999.66988.7811366731250.82999.18983.1099699840.35999.65988.849963699260.80999.20982.3198792920.35999.65988.089829885270.81999.19985.5298016110.37999.63987.729679225280.86999.14980.68112715990.36999.64987.3611050548290.94999.06979.7699145520.41999.59986.969653457300.95999.05978.8296047270.44999.56986.529323642311.05998.95977.80101415820.48999.52986.059724876321.11998.89976.7199098330.49999.51981.629565041331.15998.85975.5992892240.50999.50981.138890254341.28998.72974.34105764560.60999.40980.5410112568351.42998.58972.96108174320.62999.38979.9310369084361.45998.55971.55116906440.66999.34979.2911216336371.55998.45970.04122833530.70999.30978.6011706855381.64998.36968.45126625590.75999.25977.8712067901391.84998.16966.67129371160.82999.18977.0712274679402.04997.96964.69139931230.96999.04976.1313404096412.10997.90962.67127236910.98999.02975.1712232606422.47997.53960.29137826101.15998.85974.0513249932432.57997.43957.82108562141.18998.82972.9010499534442.77997.23955.17122530401.32998.68971.6211759118453.10996.90952.21122525151.49998.51970.1711710059463.18996.82949.18118671471.51998.49968.7111488631473.39996.61945.96138037961.64998.36967.1213168361484.19995.81942.00102247982.01997.99965.179850286494.42995.58937.8456281622.13997.83963.085600798504.80995.20933.3372051762.41997.59960.766891832514.92995.08928.7466248652.52997.48958.346213967525.23994.77923.8885700002.64997.36955.818047709535.80994.20918.5394228272.97997.03952.978929153546.51993.49912.5585403663.41996.59949.728307276556.76993.24906.3889731923.54996.46946.358637336567.36992.64899.7189812353.88996.12942.688756892577.92992.08892.5880990334.23995.77938.707994855588.86991.14884.6781535884.73995.27934.268014345

(续表2)

年龄(O)男性死亡率(DM)男性当岁生存率(LM)男性累计生存率(LM)A2010年人口普查男性人口(P2010)女性死亡率(DW)女性当岁生存率(LW)女性累计生存率(LW)A2010年人口普查女性人口(P2010)59 9.89990.11875.926875890 5.40994.60929.2168261086010.87989.13866.4069170266.08993.92923.5667011786111.96988.04856.0466900036.70993.30917.3763391226213.10986.90844.8357191807.55992.45910.4555576736313.99986.01833.0154928058.16991.84903.0252988286416.34983.64819.3850154129.64990.36894.3149360556517.66982.34804.91456426610.67989.33884.7745091456618.30981.70790.18439140911.07988.93874.9842495566721.28978.72773.36400349313.07986.93863.5439386486823.02976.98755.56390442414.20985.80851.2838364446926.89973.11735.24388487916.82983.18836.9638310187031.28968.72712.25372460519.83980.17820.3636648077132.89967.11688.82311617721.15978.85803.0131495417237.30962.70663.13344923724.56975.44783.2934439887340.47959.53636.29314930726.90973.10762.2231945627445.35954.65607.43296412730.04969.96739.3231160467550.49949.51576.76269054733.31966.69714.7029419307650.54949.46547.61245416834.51965.49690.0327213327760.01939.99514.75242019641.99958.01661.0626621877873.20926.80477.07198372446.72953.28630.1722711347998.56901.44430.05173022452.47947.53597.1119766918087.27912.73392.52171651463.40936.60559.2520207458191.17908.83356.74125779567.25932.75521.6415588988299.70900.30321.17121268374.93935.07487.77154523583108.36891.64286.3796471082.29917.71447.63127242884120.34879.66251.9176580091.66908.34406.60105839085129.19870.81219.3667281998.56901.44366.5397534186138.55861.45188.97530641106.23893.77327.5981357487149.46850.54160.73408984117.93882.07288.9665629288163.94836.06134.38324282132.22867.78250.0853459789180.24819.76110.16263084143.39856.61214.8045231490202.26797.7487.88193982162.55837.44179.8835982391206.56793.4469.72126484174.37825.63148.5124459592223.86776.1454.1294157191.52808.48120.0719351993222.70777.3042.0666717200.13799.8396.0414257494221.91778.0932.7349532202.99797.0176.6410692495225.36774.6425.3536268217.55782.4559.898125496221.00779.0019.7528664220.99779.0146.666222597187.73812.2716.0422045213.19786.8136.714660398179.42820.5813.1618355207.34792.6629.103633499255.65744.359.8012384258.77741.2321.5725847≥100507.28492.724.838852436.34563.6612.1627082

数据来源：

(1)表2中男性死亡率、女性死亡率数据，2010年男性人口、2010年女性人口数据均来源于全国第六次人口普查数据库。

(2)表2中男性生存率、女性生存率数据均根据死亡率数据推算得到。

(3)由于国家统计局没有公布2011—2017年的详细人口数据，因此使用全国第六次人口普查数据库中的相关数据。

(三)2011—2044年出生人口表绘制过程

16岁、17岁女性属于读高中或中专技校的年龄，绝大部分的16岁、17岁女性生育意愿很小，绝大部分的43岁及以上的妇女完成了家庭生育计划，尤其是全面二孩政策常态化后更是如此。故笔者认为，主要育龄妇女群体总人数是指全国年龄在18岁～42岁的妇女总人数。要预测2020年、2028年、2036年、2044年的人口年龄结构，必须预测2018—2044年的出生人口，这需要先计算主要育龄妇女群体总人数，再将主要育龄妇女群体总人数除以25得出岁平均主要育龄妇女人数。2011—2015年的出生数据没有参考价值，因为这一时期没有实施全面二孩政策或受全面二孩政策的风声影响小。2016年实施了全面二孩政策，出生数据含有释放曾被压制的二孩生育需求的生育人数。2017年的出生数据虽然也可能有释放曾被压制生育需求的因素，但基本反映了全面二孩的正常状态。2017年全国出生人口为1723万人，笔者计算得到全国2017年岁平均主要育龄妇女人数为9902726人。故用2017年出生人数与岁平均主要育龄妇女人数之比，作为推测2018年以后出生人数的依据。

公式：T年的出生人口=T年的岁平均主要育龄妇女人数×1723/9902726

再根据出生人口的性别比计算男性出生人数、女性出生人数，绘制成2010—2044年出生人口表。预测2018—2044年出生人口的技术处理如下：

(1)2019年之前的主要育龄妇女群体总人数以2010年的统计为准，2020—2027年的主要育龄妇女群体总人数以2020年的预测为准，2028—2035年的主要育龄妇女群体总人数以2028年的预测为准，2036—2043年的主要育龄妇女群体总人数以2036年的预测为准，虽然期间有一些死亡人数，会产生一些误差，但可忽略不计。

(2)2011—2017年的出生人数是根据国家公布的出生数据整理得到的，2018年以后的出生数据均为预测数据。由于国家公布的2011—2017年出生人数的单位为万人，2018年以后的预测数据单位也为万人。

(3)根据2009年11月1日—2010年10月30日的统计结果，全国出生人口中性别比为121.21(女性为100，下同)，经过综合治理，性别比持续下降。2015年末中国男性人口70414万人，女性人口67048万人，男性比女性多3366万人。从性别结构看，出生人口性别比为113.51，综合治理作用较大，但毕竟我国限制生育人数，治理还将存在一定难度。国际上通常认为正常水平的出生人口性别比应保持在103～107之间。故笔者以性别比110作为2018年以后的性别比来预测未来的出生男性人口、出生女性人口。

(4)梁海艳、倪超指出，2011年、2012年、2013年、2014年全国出生人口性别比分别为117.78、117.70、117.60、115.88，[1]2015年我国性别比为113.51，[2]据此本文计算2010—2015年全国的出生男性人数、出生女性人数。

(5)国家没有公布2016年、2017年全国出生人口性别比，笔者认为两个数据都不低于2015年的数据。因为2015年我国的性别比为113.51，为了统计分析需要，把2016年、2017年的性别比设定为114.00，即2016年、2017年出生男性人口、出生女性人口是通过估计得出的。2016年、2017年出生的人口在2044年不会到退休年龄，因此用估计的这两年性别比计算，不会影响2020—2044年的老年抚养比。

(6)以“人”为单位预测全国年出生人口的结果很难精确到个位数。因此，年出生总人数以“万人”为单位，保留一位小数。年出生男性人数、年出生女性人数，也是以万人为单位，但保留两位小数。

(四)分性别2020—2044年各个年龄的人口预测表绘制过程

要分析未来的人口年龄结构，就必须预测出未来各个年龄的人口数量。笔者根据2010年存活人口和累计生存率，计算2010年人口在2020年、2028年、2036年、2044年的存活人数，绘制成表，再计算2018—2044年的出生人口在2020年、2028年、2036年、2044年的存活人数，绘制成表，然后把这两个表合并汇总就得到：男性2020年、2028年、2036年、2044年0～100岁及以上的人口表与女性2020年、2028年、2036年、2044年0～100岁及以上的人口表。绘制2020—2044年各个年龄的人口预测表技术处理如下：

(1)预测表以初始数据——2010年各个年龄的人口数据(来自第六次全国人口普查)为基础进行计算，并把这些数据视为2010年末各年龄的存活人口。

(2)把2010年末的人口除以2010年当岁的累计生存率，还原出2010年末存活人口出生当年的出生人口，再乘以2020年当岁的累计生存率，得到2020年存活人口。以此类推，分别计算出2028年、2036年、2044年的存活人口。

(3)选择预测2020年、2028年、2036年、2044年人口，而没有预测2018—2044年每一年的人口，是因为本文只要预测人口年龄结构的变化趋势，不需要逐年的数据。

二、全国2010—2044年人口数量及结构变化趋势

(一)年龄组的人口数据表

为了分析方便，笔者结合2010年的数据，把2020年、2028年、2036年、2044年人口预测表中涉及年龄结构的年龄组的人数进行了统计汇总(见表3)。本文采用的年龄组，与国家统计局的划分方法不完全相同。本文年龄分组主要根据中国现行的退休年龄制度、实际的劳动力初始工作年龄、有可能提高到的退休年龄等因素进行的。

表3 全国2010—2044年人口结构数据表单位：人

(续表3)

人口2010年2020年2028年2036年2044年≥60岁人口177594440254812435336057383400426949407326711≥61岁女性83853301125617410163835014203026720210587606≥61岁男性80122935115881554147224200178470543178837534≥61岁人口163976236241498964311059214381497263389425140≥65岁女性6172162395719577121410138161052350174123409≥65岁男性5720553585724627105720971137525575144143748≥65岁人口118927158181444204227131109298577925318267157≥80岁女性1218751218292720232094293534994542694562≥80岁男性87747521292707215947046235255112777948≥80岁人口2096226431219792391564755887545645472510≥100岁人口3593434986567597482085901

数据来源：(1)2010年人口数据是根据国家统计局人口和就业统计司与国务院人口普查办公室合编的《中国2010年人口普查资料》整理和计算得到的(普查资料数据来源网址为http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm)。

(2)2020年、2028年、2036年、2044年的年龄组人口数据是根据笔者对男性、女性2020—2044年各个年龄的人口预测表整理和计算得到的。

(二)全国总人口数据预测的误差及其形成原因

本文使用的2010年人口数据不包括港澳台人口(本文中涉及的中国人口数据均不包括港澳台人口)，对人口的预测没有使用2011—2017年国家公布的全国死亡人数数据，而是通过死亡率，计算累计生存率，但出生人口使用了2011—2017年国家公布的数据。据国家统计局公布的信息，2017年末中国总人口139008万人，每年增加600万人～700万人，估计2020年中国总人口为14.1亿人，而根据本文的人口预测模型分析得到的2020年中国总人口为14.01亿人，二者相差大约0.09亿人，相当于总人口6.4%，差距较小。导致这些误差的原因有：(1)由于我国人口一直在增长，本文将采用的2009年11月1日—2010年10月31日的人口数据，视为2010年末的人口数据，如果把第六次人口普查数据视为2010年10月31日的数据，2009年、2010年全国总人口都比上一年增加了600多万人，则粗略估计本文模型中全国总人口少算了100多万。(2)根据2015年底国务院颁布的《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，2015年12月31日之前没有户口的人员没有被统计到2010年全国人口普查的人口数据中，第六次人口普查之后出生的无户口人员也没有被统计到2015年12月31日之前的全国出生人口数据中，这两类“黑户”人员数量大约有1300万。[3]

原国家卫计委预测2029年全国总人口将达到峰值14.5亿人。本文的2020年、2028年、2036年、2044年全国总人口数据中，2028年的数值最大。尽管本文没有预测2029年的全国总人口，但预测的全国总人口峰值与原国家卫计委预测到的全国总人口峰值的到达时间基本一致，并且两个峰值数字只相差大约0.2亿，占全国总人口的比例很小。如果加上本文模型中少统计的100多万人(见上一段分析)和“黑户”人员上户人口，对本文预测全国总人口的误差进行修正，则修正后的全国总人口数据就更接近原国家卫计委的预测数据。由于“黑户”人员中60%属于违反计划生育政策的出生人口，其绝大多数在2015年的年龄在18岁以下，而2044年60岁及以上人口在2015年的年龄都在29岁及以上，因而“黑户”人员上户之后，基本不会对2044年以前60岁及以上老年人口规模的预测有影响。粗略估计，即使没有修正，预测人口的误差大约也只占全国总人口的1%，占比很小，由此得出的分析结论不会妨碍对我国老龄化基本态势的判断。假设上述两类“黑户”人员在2015年末为1300万人，[4]则粗略估计全国总人口：2020年为14.16亿人，2028年为14.42亿人，2036年14.20亿人，2044年为13.77亿人。

不过，下文对老龄化、老年抚养比的分析不是以粗略估计的全国总人口数据为依据，而是严格以表2、表3中的数据为依据进行计算。

(三)全国人口年龄结构分析

从全国人口年龄结构的变化趋势来看，我国人口老龄化形势越来越严峻。国际上通常的看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。我国2010年就进入老龄化社会，而且人口年龄结构还在加速老化。据表4，全国60岁及以上人口占全国总人口的比重，2010年为13.32%，2020年为18.18%，2028年为23.63%，2036年为28.67%，2044年为30.23%，2044年的数据是国际老龄化起始标准的3倍还多。全国65岁及以上人口占全国总人口的比重，2010年为8.92%，2020年为12.95%，2028年为15.97%，2036年为21.38%，2044年为23.62%，2044年的数据也是国际老龄化起始标准的3倍还多。2036年、2044年全国60岁及以上老人都超过了4亿人，是2010年全国60岁及以上老人数量的2倍还多；80岁及以上人口占总人口的比重，2010年为1.57%，2044年为3.38%；100岁及以上人口占总人口的比重，2010年为0.02696‰，2044年为0.06376‰。与2010年比较，2044年我国高龄老人的绝对数量与相对数量的增幅都较大。老龄化加快将对职工的基本养老保险基金产生不利的影响，必须着手制定应对之策。

表4老龄化总体趋势

表5基准退休年龄为60岁、65岁的老年抚养比

说明：(1)老年抚养比A为≥60岁人口/20～60岁人口。

(2)老年抚养比B为≥65岁人口/20～64岁人口。

(3)老年抚养比C为≥60岁人口/22～60岁人口。

(4)老年抚养比D为≥65岁人口/22～64岁人口。

表6女性退休年龄分别为50岁、55岁、60岁，男性退休年龄60岁情况下的老年抚养比

说明：(1)女性50岁退休，男性60岁退休，老年抚养比E为(≥51岁女性人口+≥61岁男性人口)/[(20～50岁女性人口)+(20～60岁男性人口)]。

(2)女性55岁退休，男性60岁退休，老年抚养比F为(≥56岁女性人口+≥61岁男性人口)/[(20～55岁女性人口)+(20～60岁男性人口)]。

(3)女性60岁退休，男性60岁退休，老年抚养比G为≥61岁人口/[(20～60岁人口)]。

三、完善我国职工基本养老保险制度的建议

(一)考虑逐步将女性基准退休年龄提高到60岁，男性基准退休年龄保持60岁不变。在抚养比的计算中，少儿人口与老年人口的起始年龄的选择不同，会导致抚养比的计算结果有所差异。[5]研究老年抚养比，不能简单地套用国家统计局的统计口径，必须结合中国的具体实际确立被抚养对象与劳动年龄人口的统计口径。国家统计局把16岁作为劳动人口的起始年龄，显然不符合中国的实际状况。受教育水平年限的延长使我国真实的总抚养比、老年人口抚养比、少年儿童抚养比被低估。[6]

正常情况下，我国学生初中毕业时15岁，不到16周岁，但不符合劳动法规定的就业年龄；高中和中专毕业生毕业时18岁，部分高中和中专生毕业后开始就业，也有部分高中毕业生和中专毕业生升入大学，大专毕业年龄21岁，本科毕业年龄22岁；本科毕业后读研究生的属少数。据《2016年全国教育事业发展统计公报》，2016年全国各类高等教育在学总规模达到3699万人，高等教育毛入学率达到42.7%。粗略地估计我国青年就业的平均起始年龄为20岁。全国初次就业的平均年龄为19.3岁，其中男性为19.1岁，女性为19.6岁。[7]故笔者把劳动力就业平均起始年龄设定为20岁。此外，如果50岁退休，50岁还有一段时间在工作，51岁完全作为被抚养对象；如果55岁退休，55岁还有一段时间在工作，56岁完全作为被抚养对象；如果60岁退休，60岁还有一段时间在工作，61岁完全作为被抚养对象。本文根据上述年龄划分，计算老年抚养比E、老年抚养比F、老年抚养比G(见表6)。

我国职工基本养老保险单位与个人缴费比例之和为28%，而假设目标替代率为60%，则维持我国职工基本养老保险基金收支平衡的老年抚养比的上限为0.467。在“女性50岁退休、男性60岁退休”这种制度下，从老年抚养比E看，2020年为0.464，已经接近维持职工基本养老保险基金收支平衡的老年抚养比的上限。2028年老年抚养比E就大大超过了维持职工基本养老保险基金收支平衡的老年抚养比的上限。在“女性55岁退休、男性60岁退休”的制度下，从老年抚养比F看，2028年为0.508，已经超过维持职工基本养老保险基金收支平衡的老年抚养比的上限。而如果女性60岁退休，男性60岁退休，在这种制度下，从老年抚养比G看，2028年之前都低于0.467，2036年为0.528，超过了维持职工基本养老保险基金收支平衡的老年抚养比的上限。因为我国男性退休年本来就是60岁，可以考虑在2028—2036年把女性退休年龄提高到60岁。

由于我国各地区抚养比不一样，而退休年龄制度全国统一，因此制定政策必须留有余地。换言之，从人口年龄结构角度看，最好在2028年之前就把女性的退休年龄提高到60岁。

(二)国家应分别赋予女性、男性退休年龄一定的弹性空间。即使把女性退休年龄提高到60岁，男性退休年龄保持在60岁，2036年老年抚养比G为0.528，2044年为0.562，仍远高于0.467。也就是说，从人口年龄结构角度看，2036年之前就应把男性、女性退休年龄都提高到60岁以上。但笔者曾经从缴费贡献与享受待遇平衡的视角测算过，不需要提高到60岁以上。[8]如果在个人权利与义务基本达到平衡时，职工基本养老保险基金仍存在收支缺口，则是人口年龄结构和通货膨胀导致的结果，这部分责任不应由个人来承担，应该由各级政府承担。故笔者认为，为了维持职工基本养老保险基金收支的平衡，不主张强制把男性、女性基准退休年龄提高到60岁以上，国家可以赋予男性、女性退休年龄一定的弹性。如果有人自愿延迟到60岁以上办理退休手续，国家政策应给予支持。

提高退休年龄，关键要把握幅度。假设以65岁作为基准退休年龄，从老年抚养比B看，2010年为0.133，2020年为0.200，2028年为0.259，2036年为0.370，2044年为0.416，都没有超过0.467。2044年老年抚养比B比0.467少0.051，以22岁作为初次就业的平均年龄的抚养比D在2044年为0.434，也没有到达0.467。这说明即使在2045年也不需要把基准退休年龄强制提高到65岁(见表5)。

(三)各级财政应继续给予职工基本养老保险基金补助。本文测算的是全国人口年龄结构的变化趋势，预测的全国人口老年抚养比可能未必与职工基本养老保险基金的抚养比完全一致。据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2016年末全国参加城镇职工基本养老保险的人数为37930万人。其中，参保职工27826 万人，参保离退休人员10103 万人。根据这些数据推算，2016年职工基本养老保险的老年抚养比约为0.364。尽管这个数据低于0.467，但由于我国各地区职工基本养老保险基金的抚养比有所相同，有些地区的职工基本养老保险制度老年抚养比远远高于0.467，基金收支严重失衡，因此这些地区不仅需要财政给予补助，还需要继续划转部分国有资本充实社保基金。

另外，虽然机关事业单位与企业的职工养老保险已并轨，但并轨之前机关事业单位离退休职工退休金是按照退休前本人工资的80%甚至95%计发的，这些离退休职工的退休金水平远远高于本地区社会平均工资的60%。这种差额是历史造成的，但会严重影响并轨后的职工基本养老保险基金的收支平衡，这也需要财政给予补助。

(四)应继续划转部分国有资本充实基本养老保险基金。2016年职工基本养老保险基金抚养比为0.364(见上面部分推算)，低于职工基本养老保险基金收支平衡的老年抚养比上限0.467，全国职工基本养老保险基金征缴收入比基金总支出少5086亿元。这说明我国职工基本养老保险的平均替代率高于60%的目标替代率，导致目前全国职工基本养老保险当年的征缴收入已经不抵基金总支出，而且我国人口老龄化程度还在不断加深。因此，从人口年龄结构角度看，需要立即实施“渐进式延迟退休年龄政策”，可人社部计划要到2022年才开始正式实施该政策，并且由于提高退休年龄对新成长的劳动力就业有挤出效应，国家也不可能在刚开始实施后很短的时间内把退休年龄提高到位。面对未来巨大的资金压力和严峻的人口形势，仅仅依靠财政补助力度还不够，各级政府必须继续划转部分国有资本充实社保基金。

(五)系统推进企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。在人口老龄化背景下，各省份就业人口的区域流动状况、经济发展水平和财政增长能力不同，导致其养老保险基金的老年抚养比、养老金支付压力差异明显。2018年7月1日起,我国正式实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。该制度可调剂各省份养老金余缺，有助于缓解省际养老保险基金收支不平衡的矛盾,增强养老保险制度的可持续性。我国应明确制度实施细则，科学制定统筹调剂比例，在“基金调剂、制度统一、管理健全、技术规范”等方面系统推进该制度，[9]努力改善一些地区职工基本养老保险基金收不抵支的局面。

(六)将按月享受基本养老金的最低累计缴费年限由15年提高到20年。基本养老金=基础养老金+个人账户养老金。按照现行规定：职工基本养老保险的参保者累计缴费满15年，可以按月领取基础养老金及个人账户养老金；累计缴费没有满15年者，则一次性退还个人账户资金，不能享受按月领取基本养老金的待遇。笔者认为，按月享受基本养老金的最低累计缴费年限为15年，极不利于维持职工基本养老保险基金收支平衡，最好提高到20年。