美国耕地生态补偿实践与启示

王升堂，孙贤斌

(皖西学院 环境与旅游学院，安徽 六安 237012)

近一个世纪以来，人类近乎疯狂地攫取自然资源，生态系统服务功能中有60%在退化和被人类以不可持续的方式被利用，包括淡水、鱼类捕捞、空气和水净化，以及对区域和地方气候、自然有害物和虫害的约束与调整等[1]。过去30多年，中国的经济增长速度是全球主要国家中最快的，然而环境退化也在加速，其环境可持续性指数在世界各国中接近垫底[2]。为应对全球性的生态系统退化，生态补偿已成为日益流行的生态系统管理方法[3]。十八大以来，我国将生态补偿作为生态文明制度建设的重要内容，要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值的生态补偿制度[4]。《关于健全生态保护补偿机制的意见》[国办发〔2016〕31号]中对建立健全我国各领域生态补偿机制提出了明确任务要求。十九大报告明确提出“建立市场化、多元化生态补偿机制”。美国在为环境服务提供补偿方面有着较久的历史。在干旱、沙尘暴和经济萧条的推动下，美国在20世纪30年代就开始帮助农民进行土壤保持。在美国耕地生态补偿的探索实践中，土地休耕计划(Conservation Reserve Program，CRP)发挥出的预期效果最为明显[5]，其长期实践积累的经验值得参考与借鉴。

1 美国土地休耕计划(CRP)项目特点

1.1 CRP是农业法案授权实施项目

最初由1985年《食品安全法案》授权，由美国农业部(United States Department of Agriculture，USDA)下属的农业服务局(Farm Service Agency, FSA)负责项目的管理，由自然资源保护服务局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)，国家食品和农业研究所(National Institute for Food and Agriculture，NIFA)，美国林业局( U.S. Forest Service, USFS)，地方水土保护机构以及其他非联邦技术援助机构提供技术支持。项目实施以来，一批地力下降严重、生态环境脆弱的耕地得到休养生息，土壤、水质、空气质量以及野生动物栖息地环境得到明显改善。美国2014年农业法案再次授权实施CRP计划，同时对政策做出了一些调整。提出到2018财年时，将登记总额调减到2400万英亩；废除草地休牧计划(GRP)，相应的草地合约转到CRP下继续执行；在某些特殊情况下，CRP土地可以耕作或放牧，但要扣除10%～25%的补偿金，以抵消耕作放牧所得收益；放宽了CRP参与者提前终止合约的条件[6]。2014年农业法案的政策调整，消减了CRP土地登记规模，将导致环境效益的下降。

1.2 CRP是财政投资项目

CRP资金来源于联邦政府财政投资，被认为是美国农业部最成功的农业环境保护项目之一，也是规模最大的私有土地休耕计划，号称每年投资约20亿美元，实际为18亿美元左右(图1)。这些资金通过土地租金、成本分摊方式支付给CRP项目参与者，作为对耕地休耕的补偿，同时也支持了农业中小企业发展并创造了一些就业机会。

图1 CRP历年投资总额数据来源：USDA, FSA: CRP Enrollment and Rental Payment History by County 198602017.xlsx https://www.fsa.usda.gov/programs-and-services/conservation-programs/reports-and-statistics/conservation-reserve-program-statistics/index。文中图2、图3、图5数据来源与图1相同。

1.3 CRP是自愿参与项目

在CRP项目实施中，农业生产者或土地所有者自愿与政府(FSA)签订10～15年的土地合同，FSA为参与者提供租金支付和成本分摊援助，将环境敏感性土地从农业生产中分离出来，提高富有生态价值土地的覆盖率[7]，以实现保护野生动物栖息地，控制土壤侵蚀，改善水质和空气质量的长期环境效益。

CRP有两种登记类型：一般注册(General CRP Signup)和连续注册(CRP Continuous Signup)。一般注册是竞争性的，只在特定时期开放，最近的一次是2015年12月1日开始接受申请的第49号注册，FSA接受申请后，按照环境效益指数(Environmental Benefits Index, EBI)进行排序，并根据EBI与成本因素确定哪些申请可以参与CRP，所有被接受的合约从2016年10月1日开始执行[8]。连续注册是非竞争性的，随时开放，主要为解决资源环境更为脆弱的土地休耕问题，符合条件的签约者会得到额外的财政资助。当前正在进行第51号连续注册，从2018年6月4日开始到2018年8月17日截止[9]。

自CRP项目实施以来，参与CRP的土地面积一直处于波动状态(图2)。在2007财年达到顶峰3677万英亩后，持续走高的农产品价格和相对较低的土地租金水平，农民休耕意愿不断走低，CRP登记量呈连续下降趋势。2014年农业法案顺势缩减了CRP休耕总量。

图2 历年累计CRP注册土地面积

由于投资总额基本稳定，随着注册面积的缩减，单位面积的补贴逐年上升(图3)。

图3 各年全美平均单位CRP土地补贴

单位面积补贴最高的2017财年，全美平均每英亩补贴76.73美元，按目前人民币美元汇率计算，大约相当于每亩补贴人民币84元，远低于我国新一轮退耕还林还草补助标准。我国财政部等八部门《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》[财农〔2015〕258号]规定“国家按退耕还林每亩补助1500元(其中中央财政专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委安排种苗造林费300元)、退耕还草每亩补助1000元(其中中央财政专项资金安排现金补助850元、国家发展改革委安排种苗种草费150元)”。CRP投资总额低于我国的退耕还林工程投资额，单位面积补偿标准也低于我国的退耕还林工程，这表明我国新一轮退耕还林还草工程建设力度大于美国土地休耕计划项目。

随着中美贸易战的持续，可以预期美国农产品价格会大幅下跌。在农产品价格下跌和单位面积补贴不断提高的双重激励下，美国农民参与CRP的积极性会有所提高。

1.4 CRP环境效益明显

CRP已有30多年的历史，基本达到了预期的目标，在成功保护自然资源的同时为美国各地的农村社区带来明显的经济和环境效益。CRP累计防止了超过90亿吨土壤的侵蚀，有效增强并保持土壤生产力；恢复了约270万英亩的湿地，保护了近175000英里的河道，保护了水质；固定了数亿吨大气中的二氧化碳，净化了空气，提高空气质量，使当地社区以及郊区和城市居民受益；CRP通过对野生动物栖息地的保护，改善了野生动物的生存环境，促进了野生动物的繁衍，为人们带来了野生动物狩猎和观光等许多娱乐效益[10]。

2 美国CRP的经验与启示

2.1 坚持农民自愿原则

CRP基本的成功经验之一就是在CRP的实施过程中坚持农民自愿的原则，农民会根据自身的情况与农产品市场价格等因素决定是否参与CRP。几乎每年都有一些州的农民参与性不强，表现为从2007年以来，参与的面积呈逐年减少的态势(图2)。美国各州政府如实上报，并未向农民摊派休耕任务。CRP坚持农民自愿的原则为在政策推进的基础上引入市场化竞争机制奠定了基础。一般注册期的CRP项目合同是通过竞标方式签订的，其经验表明竞标可以降低成本，并且还有进一步减少成本的潜力[11]。

2.2 政策推进与市场化竞争机制相结合

图4 CRP项目参与程序

CRP成功还在于把政策推进和市场机制相结合。CRP最初是为了控制土壤侵蚀，保护土地生产力，并维持农产品的价格稳定。当农产品价格低迷时，就会开始土地休耕计划。联邦政府使用财政资金给CRP项目参与者补偿一定的现金，以换取目标区域土地利用方式转变，促进生态环境改善。随着CRP项目连续多年实施，其目标已从最初的传统目标逐步发展为包括环境目标在内的多重目标。环境目标主要关注野生生物的栖息地、地表水及地下水水质、土壤侵蚀，空气质量、碳汇等，同时还考虑其他副目标，如提高农民收入、坚持参与者之间的公平性目标等。目标确定后，遵循成本有效性原则来实现目标，努力做到单位美元支出的环境效益最大化，这要求做到以下两点：第一，补偿需定位在单位美元支出产生环境收益最大的地块上，或具体保护措施上，即补偿最需要休耕的地块或最有利于环境的保护措施；第二，补偿的金额要等于让项目参与者在目标地块上采取期望的保护措施所需的最少资金，额外多余的补偿都会降低成本有效性[12]，即花最少的钱，实现项目目标。

CRP计划项目的申请和登记是一个筛选过程(图4)，这一审批过程包含了市场竞标机制，而这种竞标机制体现了自愿和竞争的原则[11]。所以，CRP计划项目实施过程是政府主导、市场化运作、合同制管理模式，政府和市场的有效结合，提高了项目成本有效性。

我国实施的生态补偿工程，如退耕还林还草工程、生态公益林建设工程、天然林保护工程等，是政府主导的大型生态建设工程，补偿方式是行政化的制度安排[13]，与美国的农业生态环境补偿CRP项目基于政府主导、农民自愿参与、市场化运作、合同制管理的模式有很大差异。

2.3 基于EBI指数确定补偿对象

环境效益指数(EBI)是美国CRP项目确定补偿对象的核心评价体系，包含了广泛的环境指标和项目成本的指标。美国农业部农业服务局从1990开始使用EBI指数评估CRP合同的环境效益，随时间的推移，EBI因子不断发展完善，目前第49号一般注册期EBI因子包括5项环境指标与1项成本指标，分别为：合同地块预期植被覆盖的改善对野生生物栖息地的效益(N1)；侵蚀、径流和淋溶的减少对水质的改善(N2)；农场从减少土壤侵蚀中的获益(N3)；持久的效益(N4)；风蚀的减少对空气质量的改善(N5)；成本(N6)，其中N1、N2、N5、N6又包含若干子项(表1)，每一项的评分都有具体的规定。

表1 环境效益指标(EBI)计分因素

资料来源：参考文献14。

表1中只列出了EBI因子及分值范围，详细评分方法见美国农业部农业服务局第49号土地休耕一般注册期EBI评分情况说明书[14]。

在EBI评分中，三个主要的环境因子—野生生物、水质、土壤侵蚀分别被赋予100的分值，长期效益赋予50分，空气质量赋予3～45分。成本要素的分值是变化的，具体分值在登记结束后根据实际申请报价确定。对于任何因素，分值范围内的任何分值都可赋予。在EBI因子评分计算中利用了地理信息系统(GIS)技术，每一地块的EBI分值都是唯一的。最后对EBI得分排序，由美国农业部确定分数线，得分高于分数线的投标将被接受。显然EBI分值越高的投标越具有竞争力，为了获得较高的EBI分值，要做到以下三点，第一，申请参与CRP项目的土地应种植或建立EBI得分最高的混合植被覆盖，这是提高被接受机会的最好方法。第二，申请者应只提供对环境最敏感的土地，即选择哪些最需要休耕的地块参与CRP。第三，申请者要考虑接受低于FSA愿意提供的最高金额的补偿，即低报价增加被接受的机会。因此，EBI评估方法起到了筛选出环境最敏感的地块、促进采取最有益于环境的保护措施、提高资金使用效率的作用，较好地解决了生态补偿机制设计中所要解决的补给谁、补到哪里、如何提高成本有效性等关键问题。在生态补偿机制设计中运用EBI指数确定补偿对象的方法值得参考运用。

2.4 补偿标准多样，信息公开透明

图5 2017财年各州平均每英亩补贴

CRP项目合同期限10～15年，补偿由两部分构成：一是耕地租金的直接补贴，二是退耕土地植被覆盖恢复的成本分担。由于美国各州、县的土地成本不同，土地租金差异明显，CRP的租金率是根据当地的旱地租赁率计算的。农民可以按土地租金率竞标，也可以按更低的租金率报价投标，以增加竞标合同被接受的可能性。成本分担是政府与农民为休耕土地恢复植被共同分担成本，政府的补贴不超过农民付出成本的一半。由于土地租金差异及恢复成本不同，因而补贴成本各不相同，各州补贴标准差异明显(图5)。根据具体成本情况确定不同的补偿标准提高了项目成本有效性，也较好地体现了项目实施的公平性。我国政府主导的生态补偿工程的补偿标准单一，在一段时间内通常采用统一标准，没有充分区分成本随时间的变化以及不同地域的成本差异。

CRP项目信息公开透明。美国农业部的农业服务局定期发布CRP项目实施的进展报告，对各州、县参加CRP项目的签约土地面积、涉及农民与农场数量，实际发放的补偿情况向社会公布，并适时更新，社会公众可以很方便地查阅到项目进展的详细情况。生态补偿项目信息完全公开有利于公众监督，值得借鉴。

另外值得一提的是，美国农业部农业服务局在其发布的第49号CRP注册指导小册子中声称美国农业部是一个平等机会的提供者、雇主和贷款人，并承诺：根据联邦民权法和美国农业部的民权法规和政策，美国农业部、其代理机构、办事处、员工以及参与或管理美国农业部计划项目的机构等不得有任何的种族、肤色、国籍、宗教、性别、残疾、年龄、婚姻状况、政治信仰等歧视行为。为需要使用盲文、大字体、录音带、美国手语等交流工具的残疾人指定专门的负责机构，项目信息甚至可以用英语以外的语言提供[10]。这种做法人性化，值得肯定。

3 结语

生态补偿已经成为解决环境退化问题的一种流行方式，是一种很有前景的政策工具，但已实施生态补偿项目中有相当多的项目结果表现差强人意，其主要原因就在于生态补偿机制的设计不够科学合理。生态补偿机制的设计是一个极为复杂的过程，涉及政治、法律、社会、经济、生态等多个领域。美国土地休耕计划的一些做法，如立法先行，政府主导，市场化运作，合同制管理，坚持自愿参与原则，运用环境效益指数筛选补偿对象，因时因地确定补偿标准，项目信息公开透明等较好地融合了多种因素，使得CRP计划项目较成功地取得了预期效果。虽然中美国情有很大差异，但在进行生态补偿机制设计时，CRP计划项目一些成功的做法还是值得参考与借鉴的。当然也不能照搬美国的模式，应当结合我国实际，从制度创新出发，贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，建立完善适合我国国情的生态补偿机制，推动生态补偿实践全面深入开展。