云南村（社区）治理购买服务实践

2018-11-19李贵平

中国国情国力 2018年4期

◎李贵平

村（社区）作为最基层的自治单元，在社会治理中具有基础性的重要作用。长期以来，为实现管理服务向村（社区）延伸，各级各部门以聘用协管员的方式将相应的管理服务事项指定人员来负责，并按照相关规定和情况给予协助管理服务人员一定报酬，由此催生了治安员、卫生员、农科员和林管员等大量的村（社区）协管员，成为村（社区）社会管理和服务工作的重要力量，并由此形成了“横向到边、纵向到底”的为民服务网络。“从基层治理来看，作为基层社会重要组成部分的‘社区’及其自治组织，面临着‘实现自我治理’与‘协助行政管理’的行为困境，迫切需要一个新的机制加以缓解。”[1]规范村（社区）协管事项管理，是理顺地方政府和村级自治的关系，更是优化基层社会治理体系的改革。

为摸清村（社区）协管员和协管事项，以及协管这一政府购买服务方式的基本情况和存在问题，课题组在2016年5月于云南省16个州市各选取两个县（市、区），每个县（市、区）选择有代表性的不同乡镇的两个村（社区），对村（社区）所辖范围的协管人员类别、数量及待遇等情况进行抽样调查，在抽样数据汇总分析的基础上进行梳理研究，初步搞清了协管员、协管事项和村（社区）治理中政府购买服务情况，以及管理中存在的主要问题，并就规范政府购买服务进行展望。

村（社区）协管人员管理现状

从抽样调查情况看，协管员队伍建制脆弱，来源较为复杂，日常考勤、工资、培训及奖惩等由各部门进行行业管理，经费来源为各级财政和各有关部门的补助，考核管理由县、乡镇相关部门负责。总体上，山区村委会协管员侧重农业、林业等经济社会发展工作，城区村（社区）协管员侧重流动人口、交通安全与综治维稳等社会管理工作。协管人员数量、报酬和种类在不同州（市）、县（市、区）和乡（镇、街道）之间有很大差异，总体上呈现出五个方面的特征。

1.人员类型多样化

因村（社区）协管员设置无明确的规范和依据，县乡政府、县级部门均可设置协管人员，导致协管员种类五花八门，管理和使用比较混乱。从抽样调查情况看，协管人员种类很多，州市之间、县市区之间、乡镇之间都有很大差异，州市间相同类型（包括名称不一致但协管同类业务）约40%-50%，州市内县市间相同类型约70%-80%，县市区内乡镇间相同类型约80%-90%。从类型人数看，抽样的村（社区）中，少的协管人员有7-8人，多的村达20人以上，总体上呈现出类型多样、人数众多的特征。如楚雄州大姚县两个村委会共清理出18类协管人员，红河州蒙自市两个村委会共清理出20类协管员。在人员数量方面，红河州建水县甸村、过村共清理出20类73名协管人员。从个体情况看，50%以上的协管员年龄在40岁以上，文化水平多为高中及以下，主动学习意识不强，业务培训不够，难以适应高强度、信息化的社会工作需要。

2.经费来源部门化

协管员的补助虽然都出自各级财政，但具体供给方式上属于不同的部门，人员聘用不平衡，支出不统一，呈现出经费来源部门化的特征。如治安员补助由综治委发放、林管员补助由林业局发放、地质灾害监测员补助由国土资源局发放、残疾人联络员补助由残联发放、计生宣传员补助由卫计局发放等。另外，还有较少的企业自筹资金自聘自用协管人员，如烤烟辅导员、甘蔗农务员等。补助发放方式上，多数为按月发放，还有按季发放和一年一次性发放的情况。从人员数量看，各地情况不一，同一个岗位有的村多，有的村少，如天保护林员多数村委会只安排1人，红河州蒙自市西北勒村安排了15名护林员。

3.隶属关系条块化

从调研情况看，村级协管人员总体上实行县直职能部门和乡镇双重管理，上级管理机构分属不同的职能部门，队伍一条线管到底，人员由上面分配，经费由上面下拨，日常工作只负责职能部门安排的任务。乡镇负责日常管理，没有刚性的约束力。总体上人员条块管理、工作条块负责，呈现“职能部门管不好、乡村管不了”的状况，村级事务的管理难以形成整体合力。条块化管理还造成了对村（社区）调研检查考核过多，村（社区）成为名副其实的“小政府”，大量时间忙于应付上级检查考核。

4.日常管理松散化

协管员队伍来源庞杂，有老村委会保留下来的、村民或村民小组长兼任的，也有社会招聘的，还有下岗失业人员。由于多数青壮年在外地务工，农村协管员多为妇女和老人，工作履行有一定的随意性。同时，由于个别部门对协管员日常教育管理重视不够，存在“重使用、轻管理”的倾向，部分协管员自我要求不严，自由散漫、应付工作。由于分属不同的职能部门，未能形成完整的考核、奖惩、淘汰机制，日常管理较为松散。加之报酬较低，村民不愿兼任，协管员流失严重，反复聘用现象突出，协管职能无法充分发挥。

5.工作难度差异化

由于隶属不同的职能部门，从事不同的协助管理工作，导致工作难度差异较大，造成收入和付出失衡。在调研中，部分协管员岗位形同虚设，特别是部分村（社区）监督委员会主任不正常履职也能领到每月650元的补助，存在“拿钱不干活”的现象。文化辅导员一职，因村民学习观念淡薄、农务繁忙等因素，没多余时间到村学习，文化辅导员工作业务开展不正常。道路交通安全员一职，每月只有25元报酬，而发生交通事故等要第一时间赶到现场，工作具有突发性，报酬过低。

协管员管理中存在的主要问题

社会转型，导致农村工作日益碎片化、复杂化。农村基层组织担负的任务越来越多，工作难度进一步加大。村“三职干部”和部分协管员基本上由“半脱产”变成了“全脱产”，没有更多的时间和精力从事农业生产，而待遇还停留在“半脱产”的补助类型，付出与回报不对称，职业期望值低，影响各项事业的发展。

1.待遇普遍偏低，退出机制不健全

近年来，协管员工资补贴虽然逐年增加，但是相对其他行业来说，协管员仍无特定的收入来源，协管某项工作的收入不足以保障生活。抽样调查的村（社区）中，在实际发放补贴额度上，最低的丽江市永胜县光华村计划生育信息员每月补助10元，最高的西双版纳州景洪市勐龙镇景龙村委会协管员每月补助2500元，60%以上的协管员补助在每月100元-500元之间，还有部分协管员未明确补贴标准或根本没有补贴，差距较大。从经费支出情况看，抽样调查的54个村（社区）每月协管经费总支出28.6万元，平均每个村每月支出协管资金5296元（不含团委书记、妇联主席等社会管理人员支出）。总体呈现出“支出不少、效果不好”的特征。农村税费改革后，村级组织没有任何收费项目，村（社区）干部待遇、离职干部生活补助等各项费用全部靠转移支付解决，村（社区）干部待遇难提高。加之县乡财力有限，无法为协管员购买相应的养老保险等社会保险，退出机制不健全，离职后没有生活保障，协管员工作热情不高。

2.综合素质不高，队伍不稳定

大部分村（社区）协管员来自本地，由村民兼任，文化层次低，综合素质普遍不高。一方面，由于进入机制不健全，选拔和岗前业务培训措施不完善，大部分协管员业务生疏，安排的工作任务难以准确高效完成。另一方面，由于待遇偏低，协管员不愿意安心长期在岗工作，存在得过且过的思想，队伍不稳定，流失率较高，影响工作质量。

3.在岗时间难以保证，未能形成整体合力

部分村（社区）协管员由村（社区）干部兼任，身兼多职导致他们大部分精力用于处理村级相关事务，无法全身心投入到协管工作中。由于待遇低，很多协管员大多数时间只能在家里发展生产，特别是农忙时节，大多数协管员在岗工作时间难以保证。同时，由于受到工资条块发放的影响，协管人员只服从于对口单位、站所的管理，对其他村级事务不愿插手过问，村（社区）事务的管理难以形成整体合力，影响村（社区）集体的整体战斗力。

4.工作权责不清，劳动和报酬不对等

村（社区）协管员职能界定不清晰，岗位职责不明确，工作具有一定的随意性。协管员的工作岗位、服务对象及服务内容直接面对基层村（居）民。由于管理机制不顺畅，导致个别协管员在提供服务中出现不到位、不规范的现象。部门的条块管理，还导致权责不一致的情况。

加强村（社区）治理中政府购买服务的建议

“小政府、大社会，是社会治理结构的发展方向”[2]。协管人员存在的本质是协助基层组织管理区域内的各项事务，但由于人员分散、管理混乱、权责脱节，导致资源、资金浪费。“实践证明，政治功能是基层党组织之魂，服务功能是基层党组织之根，只有把基层党组织的政治功能和服务功能都摆在重要位置上，同时改进，一并加强，才能将全面从严治党的要求真正落实到基层，才能使党的执政基础不断巩固。”[3]

1.整合职能，解决好职责不清的问题

（1）工作属地负责。按照属地管理原则，将所有县级部门、乡镇要求协管到村的工作进行整合，体制上实行辖区内所有村（社区）事务由村（社区）对乡镇负责制。强化县级政府保障职责和乡（镇、街道）、村（社区）管理职责。除公共卫生服务等技术性、专业性较强并经县级政府审定由县级主管部门直接管理外，辖区内所有村（社区）协管事项一律实行村（社区）对乡（镇、街道）负责制，相关工作由村（社区）统筹落实。由“部门管理、乡镇担责、村级观望”变为部门“出题”、乡镇“监考”、村（社区）“答题”，实现村民自治。

（2）人员属地管理。所有协管人员一律由村（社区）统一管理，改变条块分割、各自为政及各负其责的状况。县级工作责任到乡（镇）、乡镇工作责任到村（社区）、村（社区）工作责任到人。

（3）履职群众监督。细化协管员职责范围、权利及义务，完善社会监督平台，接受群众评价和监督。严肃查处协管员徇私舞弊、违法违规及渎职失职等行为，解决好发生在群众身边的不正之风，建设风清气正、作风过硬的协管员队伍。

2.整合资金，解决好报酬过低的问题

（1）整合条块资金。按照“各级各部门资金都是财政资金”的理念，除部队、企业拨付的资金外，将所有财政拨付的资金进行整合管理。各级政府按照分级保障原则承担协管事项工作经费，逐步加大对村（社区）协管事项的经费投入。常规性、常年性的协管事项经费按现行体制纳入各级财政预算。临时性、阶段性和突发性公共管理和公共服务所需资金单独列支，纳入相应层级财政体制予以保障。现行补助村（社区）协管事项经费来源不变。除公共卫生服务等技术性较强且经县级政府确定由县级主管部门直接管辖外，县级政府及县级以上主管部门拨付的专项资金，一律由县级统筹、乡（镇、街道）管理、村级使用。资金分配和使用情况要在一定范围内公开，接受社会监督。

（2）完善资金保障机制。资金支出上，中央补助和省州县财政补贴为托底保障，乡镇和村（社区）集体收入作为绩效工资和考核奖励，基本工资原则上不低于当地最低工资标准。具有水源保护等资源管护任务且资源管护中有一定收入的协管事务，从管护收入中划出部分资金到村（社区），由村（社区）明确专人负责或补助村民协管专项工作。

（3）提高劳动报酬。整合人员和资金后，按照支出总额大体保持不变的原则，优化人员工资结构，保障和提高村（社区）“三职干部”和村级协管人员收入，实现“半脱产”向“全脱产”转变，让村“三职干部”和村（社区）协管人员安心工作。

3.整合人员，解决好人浮于事的问题

（1）细化用人标准。按照辖区人口、管辖范围、协管事项与工作难易程度等情况科学测算各村（社区）用人数量。改变目前村（社区）协管员过多，村（社区）“看得见管不着”，县级部门和乡镇“看不见管得着”的情况，细化人员使用标准，对人员聘用进行总量控制和管理。

（2）整合人员力量。将村（社区）“三职干部”和协管人员进行整合，村（社区）“三职干部”能兼职的一律由“三职干部”兼职，不能兼职的，在用人标准和名额内进行聘用。在清理人员的基础上对现有人员实行精简，解决好人员过多、资源浪费、人浮于事的问题。

（3）提高人员素质。村“三职干部”实行组织把关推荐、村民选举的办法产生，村（社区）协管人员在由乡镇按照要求统一公开招聘，把好入口关，保证人员素质。每年安排一定时间，组织各级各有关部门进行综合业务培训，保障培训时间，增强培训效果，切实提高协管员工作能力和水平。

4.整合管理，实现“管人”向“管事”转变

（1）完善管理制度。建立统一规范的管理制度，提高财政资金使用效率和村（社区）公共管理、公共服务效能，形成整体合力。坚持管人向管事转变，除公共卫生服务等技术性、专业性较强的协管事项外，原则上上级业务主管部门不再直接指定、聘用、管理村（社区）协管员。村（社区）不再设立具体工作协管员，承担协管事项所需人员由村（社区）选用和管理。乡（镇、街道）以上业务主管部门不再管理协管员，只负责制定协管事项标准、流程和评价工作效果，实现“管人”向“管事”转变。

（2）规范聘用管理。按照“县核准、乡聘用、村管理”的原则健全完善协管人员管理制度，实现制度化规范化管理。出台协管员招聘、管理、辞退制度，在限额内招聘使用协管人员，确保聘用的协管人员能有效承担工作职责、高效完成工作任务。协管人员一律实行聘用制，规范协管员的聘用、管理、经费保障及辞退解聘等程序，使村（社区）协管员工作主体在基层、服务对象在基层、任务落实在基层。

（3）强化日常管理。职能部门只负责业务考评，不负责人员日常管理。赋予村（社区）日常管理职责，规范协管员的日常工作行为，解决好出勤不出力，串岗、溜岗、不在岗等问题，切实发挥协管员的作用。将协管事项列入乡（镇、街道）对村（社区）考核内容，由乡（镇、街道）对协管员的日常工作进行考核评价，量化考核标准，完善考核程序，通过考核监督协管员日常行为，依据考评结果给予不同的报酬。同时，将考核结果作为聘用期满后是否继续聘用的重要依据，完善奖优罚劣、奖勤罚懒机制，实现多劳多得、优劳优得，调动协管人员的工作积极性。给予协管人员购买养老保险等社会保险，解除协管员的后顾之忧，提高协管员工作积极性，逐步实现村（社区）协管员的正规化和专业化。

5.规范准入，严格协管事项设立

（1）依法设置。除法律法规和政策规定应设置到村（社区）协管的卫生、计生、食品安全、畜牧兽医、护林、网格化管理、医保社保、群团与纪检监督等协管事项外，地方性设置的协管事项要按照依法依规和尊重现实的原则，由乡（镇、街道）与村（社区）协商设置，签订协管协议和提供相应保障。属于村（居）民自治范围的事项，由村（社区）自行管理，不得列为上级考核的协管事项；凡是村（社区）无力承担的事项不得交由村（社区）承担。

（2）简政放权。协管事项的设置要按照“放管服”改革要求严格审核。可由社会自我调节和行业自我规范的事项一律不纳入协管范围；法律法规和政策规定应由县级主管部门和乡镇承担的事项，一律不安排村（社区）协管。经县级人民政府审定的协管事项，村（社区）只负责信息收集、情况反映、政策宣传和数据统计等基础性工作。

（3）提高效能。整合协管资金和协管事项，建立统一规范的管理制度，明确乡、村管理权限，实现权责一致，形成整体合力，提高财政资金使用效率和村（社区）公共管理、公共服务效能。