制约文化产业发展的问题研究

2018-11-19刘雪露

中国国情国力 2018年4期

◎刘雪露

当前我国文化产业的市场机制和文化产品情况比较复杂，具备很大的可提升空间。本文梳理了政策导向下的文化产业市场机制在发展过程中呈现的特点，并在此基础上分析了存在的问题，提出了有利于文化事业发展的建议。

政策扶持与文化市场发展

新中国成立以来，文化领域建设受到了国家的关注，在之后的发展中，文化产业逐渐成为计划经济到市场经济转型升级的渠道之一。改革开放以后，随着文化产品的多元化，文化市场的开放化，我国文化产业的发展呈现出突飞猛进的态势。根据国家对文化产业的扶持政策以及文化现象所产生的特点划分，文化产业发展经历了四个阶段。

1.1978-1991年是文化体制改革与文化产业发展的第一阶段

1978年召开的十一届三中全会标志着我国解放生产力，进入社会主义现代化建设的历史新时期。1985年，中央办公厅、国务院办公厅转发了文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，地方各文化艺术团体陆续推行了承包经营责任制等形式的改革实验，但是由于产业体系之间的相互关联复杂，相关的政策不完善，因此在文化产业领域发展的初期阶段虽然取得了一定的成效但是并无大的发展作为[1]。直到1988年，国务院批转文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》，提出“双轨制”的改革思路，即具有民族艺术、历史价值、代表国家形象的文化艺术团体实行全民所有制，由政府主管，其他类别的艺术团体可由社会主办，实行多种所有制形式。该阶段的文化体制改革呈现三个特点：一是以前苏联的文化体制模式为参考标准；二是适应社会主义计划经济体制时代的文化体制改革内容；三是为以后的文化体制改革和文化产业发展做了良好铺垫。

2.1992-2001年是文化产业发展的第二阶段

1992年，中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》，首次正式提出推进文化产业，加快发展第三产业。1996年，中共十四届六中全会通过《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，明确提出充分发挥和合理配置市场资源，调动文化事业的内在活力，建设具有中国特色的社会主义市场经济体制。2000年10月，第十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，确定了两个具有标志性意义的内容：一是明确了文化产业的概念；二是确定了文化产业的发展内容，并且针对文化体制改革的发展进行了初步的设定。2002年中共中央办公厅、国务院办公厅批转了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，明确了以文化体制改革为发展路线，调整结构，从多角度、多维度进行第三产业的资源配置等内容，对文化产业管理机制、运行机制进行了探索和创新。该阶段的文化体制改革呈现五个特点：一是互联网出现；二是陆续制订了200多部法律法规，重视依法管理和规范文化市场发展；三是根据文化单位的不同属性，深化内部改革；四是提高工作效率，对文化类管理部门加大职能转变的力度；五是完善适合社会主义经济体制环境的文化产业发展政策。

3.2002-2010年是文化体制改革与文化产业发展的第三阶段

2002年，中共十六大确定了我国文化事业改革发展的新战略。2003年，中共中央宣传部会同文化部、国家广电总局、新闻出版总署等有关部门，制定了《文化体制改革试点工作方案》。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，确定9个试点地区和35个改革试点单位，为这个阶段的文化体制改革在政策方面提供了实际支持。2005年，中共中央、国务院颁布了《关于深化文化体制改革的若干意见》。2006年3月，中央召开全国文化体制改革工作会议，全新确定了89个试点地区和170个改革试点单位。2009年由国务院常务会议审议通过的《文化产业振兴规划》把文化产业的发展提升到了国家战略的层面。该阶段的文化体制呈现三个特点：一是文化事业单位转企改制；二是公共文化服务体系形成；三是激发社会参与，金融资源进入文化产业。

4.2011年至今是文化体制改革与文化产业发展的第四阶段

2011年，中共十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（简称《决定》）为推动我国文化改革的发展，明确了目标、任务及指导思想等。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在2011年《决定》的基础上，为我国全面深化文化体制改革进一步进行政策完善。2014年，《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，提出为促进产业优化，推进文化创意投入制造业，塑造新的有利条件。2015年，中共中央办公厅与国务院办公厅发布了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，同年，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，标志着文化产业成为社会经济提升的有效力量[2]。2016年，文化部发布《关于推动文化娱乐行业转型升级的意见》和《中华人民共和国公共文化服务保障法》，对我国服务行业转型升级指明了方法和路径，同时对文化市场进行了规范。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，对我国文化产业内容进行了多方面系统化的发展规划。该阶段的文化体制改革呈现五个特点：一是产融结合；二是新媒体出现；三是资本进入；四是实施法人化治理，进行股份制投入；五是有效资源配置，促进文化产业转型升级。

面临的问题

由于我国文化资源种类广泛、市场环境属性复杂，所以在推进文化产业发展的过程中，仍面临着诸多需要解决的问题。

1.管理体制尚不完善

政府在对文化资产进行合理开发利用和配置方面仍没有建立完善的管理体系，在文化企业发展过程中合理配套的监管制度也存在漏洞。主要表现在：一是我国政府管理部门与文化服务单位的产权尚不明晰，职责划分模糊导致我国国有文化资产效益提不上去、结构差异明显。二是主管方与出资方之间的衔接不通畅，各方的职能、权利和责任分工不明确。三是企业与政府管理部门仍存在着隶属关系，出资方的权利无法得到保障。

2.转企改制尚需推进

一是部分文化事业单位虽然已经转企改制，但是对政府部门的资源仍存在着依赖心理。二是外部性质已改，但内部模式还延续着旧的经营管理方式，无法适应新的市场环境。三是市场活力不足，文化生产、人才培养等方面受到限制，创新意识没有得到进一步激发。四是对于文艺院团来说，设备资源折旧也是抑制其发展的一个重要因素。五是文化事业单位转企改制后的位置尴尬，既不能享受国家的资金支持，并且在优惠政策还没落实的情况下，也得不到有利扶持。

3.政策支持力度有待加强

一是文化产业的主要载体是小微企业，政策在支持小微企业发展的力度上仍需加强。二是资本进入文化产业市场，但并未进行有效地对接，文化创意资源不能得到合理开发并转化为生产力。三是虽然我国文化产业与体育产业、旅游业等已进入产融发展、转型升级的阶段，但仍有一些产业融合动力不足。

4.文化产品供需矛盾较大

我国文化产品价格偏高，供给不足，并且后续服务不到位，不仅抑制了居民文化消费水平的提升，还阻碍了文化产品出口力度扩大。推进发展经营性文化企业，生产出具有内涵的文化产品，是有效解决我国文化产业发展供需矛盾的主要方法。

5.国际竞争力有待提升

提升我国文化产业国际竞争力，须从根本上解决三个方面问题。一是文化产业根据市场的要求具有快速更新的产业属性。创新能力是文化产业立足于国际市场的主要源动力，我国虽然向国际市场推广了一些具有中国文化元素的文化产品，但是创意性不高、高科技技术没有得到有效利用，导致国外的消费市场并不认可。二是我国丰富、悠久的历史文化资源没有得到有效开发和利用，缺乏具有中国文化特色并对国际上有一定影响的文化品牌，因此，我国文化产品在国际市场的营销渠道受到局限，很难进入国际主流的文化市场。三是我国出口的文化产品大部分缺乏自主创新、创意，海外竞争力弱，自主知识产权思维匮乏。

6.统计监测机制仍需完善

当前，因文化企业多点办公造成的产值空间分布错误、数据统计基数不标准、对暂时未改制的文化事业单位的产值是否纳入数据评估等问题的存在，是导致数据监测和分析不够准确的原因。

政策建议

1.推进管理体制改革

通过细化分类对文化领域进行改革，调整政府部门、文化事业单位及文化类企业的职能分工，明确各自应该发挥的作用。从宏观视角出发，政府部门的职责是拟定文化产业的发展方向和政策，规范产业内容的审批，加强文化市场的监管力度以及建设法制化的信息平台。从微观角度出发，政府部门应加强职能转变，对政策进行适时的调控，发挥市场的优势进一步合理配置开发资源，有效利用文化资源和社会资本，促进文化项目之间的对接与数据库的精准化以及履行对文化市场有力调节、监管和服务的职能。文化事业单位的属性是以公共服务为主，可通过法人治理等手段与文化类企业进行对接，从事公益性文化活动的同时利用社会资源提高自身的盈利点，对相关的业务操作可适当的引用外包、事企合作等方式减轻对政府部门的依赖，合理地提高自身的自主决策和发展权[3]。

2.培育现代化文化市场体系

一是破除制约文化市场的机制障碍，提供具有法制化导向的社会服务功能。如创办文化类的产业交易所，提供文化类资源对接平台，举办社会投融资活动，对版权进行价值评估等；二是建设平等竞争的环境，简化审批流程，降低资本进入文化市场的标准。社会资本可进入法律法规许可下的文化类的市场领域，以股份制、合资和合作等方式融入文化事业的发展。三是整合资源、多方协同，建立产业联盟。促进产业间的联盟发展，建立行业间的中介组织，对文化产业的要素内容进行技术对接、文化内容咨询和价值评估。

3.加大政策支持市场创新力度

一是鼓励政策支持下的金融资源采用投资贴息以及专项资金等手段，引导社会资金进行投资，激发企业的内驱动力。二是经营性公共文化事业单位在转变现代企业制度的过程中，也可根据文化商品的特点及产业需求对优秀的文化产品申请政府采购。如可借鉴美国等发达国家的公共剧场经费模式，建立政府补贴、社会基金（赞助）和演出收入三者结合的多元化剧场经费保障体系，并以税费优惠政策降低专业剧场的运营成本[4]。三是大范围的吸引资金投入，可设立相关的财政引导类型的基金，把地方资源和社会资本吸引过来，发挥其平衡财政资金的作用。拓宽小微文化企业的融资渠道，推广股权融资、互联网众筹和集合信托等多种融资渠道，并鼓励其适用于小微企业对文化商品进行创新。四是加强知识产权保护，明确政府部门的职权划分，由专门针对知识产权板块的执法部门设立公共服务平台，对文化企业间的融资、交易平台进行对接。并且对知识产权申请、评估、交易及信息查询等进行管理和保护。

4.多举措解决转企改制

一是完善文化事业单位的法人治理结构，减少对文化事业单位的行政管束。加快部分文化艺术单位的股份制改造进程，引入社会资本，推进更多具有我国文化特色的产品。二是接受社会民众共同监督，对捐赠转款的出处公开化、透明化。三是加快建设文化企业的基础设施，解决部分文化企业设施陈旧的问题，提高文化企业的活力。

5.优化业态融合

一是促进“产学研资教”合作的创新机制，开发合作技术创新平台。拓展资源共享，把高校、企业、金融机构及研究所联合在一起，推动其多方合作，形成互补、共享模式。二是扶持一批具有国际趋势和国际品牌价值的大企业，带动文化类企业发展，并且对文化资源进行整合，形成以大带小的协同创新局面。三是通过对内部制播进行分离、提高创新理念，激发传统媒体的内部活力等措施，推动传统媒体向新媒体的融合。推动内容产业发展，提高传播力量，打造文化精品，提升以精品内容为主的产品价值以及附加值。