积极稳妥推进国企混合所有制改革

◎刘现伟

混合所有制改革（简称“混改”）对于完善国有企业治理结构、提高企业经营效率和市场竞争力具有重要意义。混合所有制是当前乃至未来深化国有企业改革的重要突破口，特别是在当前国企改革迟迟难以破局的背景下，推进混改更具有十分重要的现实意义。目前，第一批9家、第二批10家中央企业混改试点方案已经批复，第三批31家试点企业名单已经确定，包含中央企业和地方国有企业，改革方案正在制定过程中。随着试点企业数量持续增加、试点范围不断扩大，混改呈现出加速推进势头，然而在改革推进过程中，仍然面临很多不容回避的突出问题，需要进一步解放思想、统一认识、突出重点、寻求突破，积极稳妥加快推进混改进程。

内涵及意义

1.正确认识混改

混改是针对当前国有企业仍然存在的产权模糊、投资主体不明确、投资方的权利和责任不清晰等问题，从完善国有企业公司治理机制入手，通过市场化途径引入非公有资本实现企业股权多元化，优化企业经营管理方式。国企混改的根本目的是要通过引入“所有者的眼睛”来提高监督效率和降低监督成本，完善企业法人治理结构，建立现代企业制度，提高国企经营效率，确保国有资本保值增值。

混改绝不是国有企业、国有资产的私有化，不是削弱国有经济，不能以是否混合与混合多少来衡量改革的态度与性质，而是要通过改革使国有企业、国有资本更好地融入市场，在市场竞争中进一步增强国有经济活力、控制力和影响力。我国当前的国企混改存量与增量改革并重，甚至更加注重增量改革，是对未来国有经济布局与结构的优化与重构[1][2]。混改不仅不会使国有资本减少，而且有利于将国有资本进行更好的优化配置，是把握、适应和引领经济发展新常态，积极求变、推进国企改革的一种重要手段和途径。混改绝不是“国退民进”，而是要实现“国进民进”“国民共进”和共同发展。

2.深刻理解混改的重大意义

（1）有利于加快完善我国社会主义初级阶段的基本经济制度。坚持和完善基本经济制度，从根本上讲，就是要充分发挥各种所有制的优势，激发各种所有制的活力和创造力，推动社会生产力的发展。通过发展混合所有制经济，促进各种所有制经济交叉持股和相互融合，有效发挥国有经济的规模优势、技术优势和管理优势，有效发挥非公有制经济的活力和创造力，促进各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展，从而促进基本经济制度不断完善[3][4]。混改的出发点和落脚点就是要促进微观市场主体不断成熟完善和基本经济制度运行更加有效、定型。

（2）有利于放大国有资本功能。混合所有制经济从本质上说是不同所有制资本之间相互参股的股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。混改可以将国有资本的规模优势与民营资本的灵活市场机制优势有机结合、合二为一，从而产生“1+1＞2”的治理效果。以效益最大化和效率最优化为导向，在新的历史条件下推动国企发展混合所有制经济，依托混合所有制的多元产权架构及其运行机制，增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射带动功能，吸引和放大民间资本投资，从而直接放大国有资本功能，激发国企内生发展动力，在市场竞争、资本流动和优化重组中不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

（3）有利于完善国企法人治理结构。当前，国有企业改革尚存在一些深层次的矛盾和问题，特别是企业法人治理结构不完善、国有股一股独大以及内部人控制问题突出，推进国企混改正是解决这些深层次体制机制问题的重要突破口[5]。通过开展混改，能够借助不同性质资本的特点，实现不同所有制资本的优势互补，形成各种产权主体有效制衡的企业法人治理结构，促进国企加快建立现代企业制度；能够进一步明晰产权，强化不同产权主体的监督制约[6]，更加高效地规范约束企业资产处置、防范资产流失，实现资本保值增值；能够推动国企健全优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的内部管理机制，激发企业的内生动力。

突出问题

1.思想认识尚未完全统一

当前人们对于混改的思想认识、方向和思路尚不统一，更多的改革政策措施仍然停留在试点、试验层面[7]。对于混改的内容及方式等存在着一些误区和分歧，影响了国企推进混改的决心和动力[8][9]。一些领导、国企员工及社会舆论仍然对混合所有制存有偏见和顾虑，存在着对民营企业、民间资本的不信任。思想认识不统一在一定程度上延缓了国企改革进程。

2.有些改革政策不协调不配套

混改是一项复杂的系统工程，虽然中央已经有了“顶层设计”文件，但对一些具体问题还需深入研究，如解决历史遗留问题的优惠政策和支持措施、改革的容错免责机制、员工持股政策的衔接等。由不同部门主导的国企改革系列配套文件还不够协调，或者可实施性不强，导致国资国企改革落实部门和企业无所适从。国企改革系列文件，规定了国资国企改革方向、操作规范、员工持股要求、股权结构要求与党的建设等，对员工持股范围、持股比例及入股方式要求过多过细，或使混改的空间、范围和方式受限，影响国资国企改革和混改进程。此外，地方政府在结合本地情况制定实施意见和配套政策时比较谨慎，政策文件的出台普遍滞后，一定程度上也影响了混改。

3.改革推进机制不健全

混改推进机制不健全，改革的内生动力还不够强，想改革、争改革、会改革的局面还有待形成。推进国企混改，更多地应该是企业的市场化行为，不应过多强调政府的行政化指标管理。但从实际情况看，国有企业和非公有制企业主动推进混改的积极性还不是很高，具体表现为国企有顾虑、民企有担忧。一方面，国企把非公资本视为“洪水猛兽”，害怕背上国资流失的“黑锅”；另一方面，非公资本却又担心“关门打狗”，害怕不是大股东，没有话语权，自身权益难以保证。如果缺乏在产权、市场及公司治理等各方面的法律制度保障，种种顾虑和担忧就难以消除，国企混改也就难以实质性推进。

4.改革考核激励机制缺失

混改各相关部门各自为政，有效统一的混改考核激励和推进机制缺失，导致相关单位推进国资国企改革的积极性、主动性不高。如虽然国家积极鼓励和支持引进非公资本参与国企改革，但在具体实践中，由于改革容错机制、保护措施尚不完善，无论是国资监管机构还是国有企业决策者和经营者，对于引进非公资本仍然心存顾虑，极大地影响了国企实施混合所有制的主动性和积极性。非公资本参与国企混改，难以获得控制权，投资收益和股东权益是否能够得到充分保障，也是非公资本最大的担忧。

建议

1.把优化股权结构作为混改的突破口

配置合理的股权结构是混改的关键所在。要加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全的问题，发挥各类资本取长补短、相互促进作用，实现资源的有效配置，推动混合所有制企业从追求形式和数量的“粗放式”混合，向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，真正促进国企体制机制转换和市场主体地位形成。

除国有资本必须保持独资、绝对控股的特殊国企外，混改要突破“股比限制”的思维方式，改变国有股一股独大、内部人控制局面，建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构。只有相对均衡的股权结构才能保证出资人真正到位。国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例超过三分之一甚至超过一半，让各类股东在公司决策和治理中都能发挥应有作用。因此，从完善治理、强化激励、激发企业活力目的出发，必须把优化股权结构作为混改的突破口，积极引入各类投资者，竞争性领域国有资本持股比例不设下限，以市场为导向鼓励企业兼并重组，根据国家战略需要和公司发展实际设置股权结构。探索建立国有股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决权，确保国有资本在特定领域的控制力。

2.切实转变混合所有制企业激励约束机制

混改不仅仅要实现投资主体的多元化，重点还在于是否实现了混合所有制企业内部机制的真正转变，通过融合民营企业机制灵活、效率高和国有企业管理规范的优势，完善治理、强化激励，建立起产权清晰、权责明确、决策民主、管理科学、富有效率的现代企业制度，提升企业运行效率和价值创造能力。

构建科学的公司治理制度，设置合理的股权结构，既要防止出现一股独大，也要避免股权过于分散。合理分配各类股东在董事会的席位，充分保障各类股东特别是非公有股东的代表性和发言权。各类资本通过在公司治理结构中的合理安排，既相互促进又彼此制衡，形成生机勃勃又稳健持重的决策风格。建立现代企业制度，实行决策权、监督权、执行权“三权分离”，形成股东大会、董事会、监事会和经理层“三会一层”既相互分工又相互制约的有效治理体系。

坚决推进国企高管和职工的身份转化，推动国有企业去行政化，建立市场化的选人用人和分配机制。实行职业经理人制度，通过市场化方式选聘经理人，明确将企业核心管理层的身份由类行政事业编制完全转为企业编制，其任命权真正由组织部门转到企业的董事会。给予核心管理层阳光持股，使他们的切身利益和职工利益最大程度一致化，使其经营管理潜能得到充分释放。建立奖惩分明的绩效管理制度和员工激励机制，调动全体员工的积极性。

3.规范混改操作程序和实施细则

混改的目的不是为混而混，而是为了焕发企业活力和创造力，任何运动式、刮风式、盲目性操作，都违背改革的目的和初衷。改革必须自上而下进行总体规范和设计，并与尊重基层创新经验相结合。

推进混合所有制应履行法律法规明确的决策程序。根据中央出台的国企改革指导意见、优化国有资本布局要求和发展混合所有制经济的意见等顶层设计和有关政策要求，由国有企业股东会或董事会制定推进混改的方案。方案须征求职工意见，充分保障职工对企业改制的知情权、表达权和监督权。方案最终需要报国有企业改革领导小组或同级政府审定批准，报同级国资监管机构备案。国有企业集团下属企业改制重组，一般由集团公司决定，重要子公司改制重组方案报本级国资监管机构，国有控股上市公司按相关规定程序执行。改制重组涉及公共管理事项的，须报政府有关部门审核或征求意见。

完善国有资产评估定价机制，进一步优化程序，更多通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场，提高资本市场运行效率，发现企业有形与无形资产价格，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。

4.加强配套政策协调形成政策合力

要高度重视协调配套，对相关配套文件进行系统规范梳理，注重配套政策和前后出台政策的连续和衔接，修改不符合中央要求和混改方向的政策规定，增强国企改革系列配套文件的整体性、协调性。赋予地方和企业更多、更大改革自主权和先行先试的权力，允许地方结合实际，对系列配套文件进行综合、整合，减少配套文件数量，出台地方国企改革和混改综合性文件，消除众多文件之间相互掣肘的问题，为国企混改构建制度和政策基础。

出台针对性的国企混改支持政策。针对现有国企改革、混改政策文件偏向于宏观指导性、原则性的特征，出台可操作性强的配套政策和具体支持措施，着力建立健全激励性、支持性优惠政策。在混合所有制企业管理层持股、国企员工身份置换补偿、国企解决社会包袱和历史遗留问题、混合所有制改革费用补偿等方面出台针对性优惠政策，以充分调动国企和社会资本参与混改的积极性、主动性。

5.健全相关法律法规保障改革依法合规推进

加快建立健全市场准入和特许经营制度，努力消除民间资本进入垄断行业的各种法律法规和制度壁垒。在权利平等、机会平等和规则平等的原则下，推出非公有制企业进入特许经营领域的范围、经营形式和期限、申请程序、权利和义务以及监管制度等。修改完善相关法律法规，在混改过程中妥善处理好改革与法治的关系，对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新。加快落实保护私人财产权的法律法规，确保各类市场主体同等受到法律保护。按照“公”“私”一体保护、同等保护原则，扎实推进相关法律法规的立、改、废。

6.建立鼓励改革创新的容错机制形成改革合力

当前国资国企改革正处于攻坚克难的关键阶段，推进国企混改需要进一步统一思想认识、凝聚改革共识、形成强大改革合力。要加快建立混改容错机制，尽可能允许犯错、试错，对于由于决策、操作失误而导致的一些问题，应有足够的宽容。对于改革方向正确，没有原则性的失误和错误，应当采取包容的态度，鼓励大胆改革和创新。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作行为，要依法惩处，决不姑息。

[1]黄群慧. 混合所有制改革要“上下结合”.人民日报，2014-04-08.

[2]唐昭霞. 国有企业混合所有制改革存在的问题及对策探讨. 理论探讨，2016，（3）.

[3]刘泉红. 以混合所有制经济为载体深化国企改革. 前线，2014，（2）.

[4]张卓元. 混合所有制经济是什么样的经济. 求是，2014，（8）.

[5]杨红英，童露. 论混合所有制改革下的国有企业公司治理. 宏观经济研究，2015，（1）.

[6]胡洁. 混合所有制改革中的产权保护问题. 中国发展观察，2015，（6）.

[7]周新城. 怎样理解混合所有制. 红旗文稿，2014，（4）.

[8]李毅中. 发展混合所有制经济要落实到企业做好顶层设计. 宏观经济管理，2014，（4）.

[9]厉以宁. 在调查混合所有制中发现的几个误解. 当代社科视野，2014，（4）.