《监察法》与中国特色腐败治理体制更新的理论逻辑

文/魏昌东

以腐败治理为导向，创立具有国家“第四权”性质的独立监察机关、启动政治体制的重大改革，是中国特色国家治理体系与治理能力现代化的重要举措与制度创新。以《宪法》、《监察法》为中心的腐败治理体制改革，强调以中国特色国家政治体制、治理体系的优势为基础，在确立国家腐败治理权的独立、权威地位的基础上，对腐败治理权的权属、类型、范围与运行制度做出规定。《监察法》以《宪法》为根据，将领导体制、组织体制与权力运行体制作为中国特色腐败治理体制的建构重点，在领导体制与组织体制的建构上，分别确立了“三元制”的体制建构原则与制度体系，对腐败治理体制内容的理论揭示，有助于深化对立法完善根据与腐败治理权运行正当性的认识。

《监察法》对国家腐败治理体制的系统更新

各国实现治理体系的现代化，推进腐败治理目标的实现，主要是循着“机制创新”与“体制完善”两个维度展开的。机制与体制的差异在于：一是在定位上，“体制位于社会体系的中观层面，侧重于社会的形式；机制位于社会的微观层面，侧重于社会的运行”。二是在功能上，体制侧重“谁来做”，机制则侧重“怎么做”。前者偏重于基础性制度，与国家政治体制、权力结构等制度要素关系密切。后者则偏重于技术性措施，因之也决定了其低改造难度与可移植性。腐败治理机制对于促进国家取得腐败治理局部战场的阶段性胜利具有积极意义，而就取得国家腐败治理的决定性胜利而言，单纯的机制更新恐难达至目标，实现体制的系统更新及体制与机制更新中的双向互动，方为推进腐败治理的有效策略。

何谓“腐败治理体制”？其构建基础如何？改革开放以来，中国政治学对“体制”的内涵形成过观点分歧，随着研究的深入，开始向组织体系、制度体系方向集聚。本文奠基于政治学的基础，通过建构腐败治理体制与政治体制、治理体制，以及法治国家建设的关系，提出，腐败治理体制是指国家基于腐败治理需要，根据一国政治体制与权力结构的基本状况，就腐败治理的国家领导权、治理战略制定、实施与动员权、腐败治理过程中相关国家权力机关的权力分配、机构设置、隶属关系、运行与协调制度，以及社会参与腐败治理的组织模式所形成的制度与规范体系。现代国家腐败治理体制，通常包括腐败治理的领导体制、组织体制、权力分配体制、权力运行体制以及反腐机关、社会参与的权力行使与组织模式等内容。

取得腐败治理决定性胜利的根据是什么？监察委员会如何全面履行国家对腐败的治理权：是完善国家腐败治理体制的首要问题。《宪法》和《监察法》以中国特色政治体制、权力结构与国家治理结构为根据，将明确腐败治理领导权与领导体制作为立法重点，立法确立的国家腐败治理领导权的内容包括：一是首次通过立法明确了中国共产党对国家腐败治理的政治领导权，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”是《监察法》第2条就监察权领导原则做出的规定，二是明确了国家权力机关对国家腐败治理权的监督性领导权。

《监察法》确立了监察机关腐败治理主导权。腐败治理体制的核心是国家腐败治理权的授权及权属定位。腐败治理体制是以腐败治理权为中心的制度与规范体系，治理权的属性决定体制建设的方向。中国腐败治理体系是以公共权力的运行为主线，以党政机关（纪检监察机关）为中心，以广大公职人员和人民群众为主体，以反腐败法律制度基础设施为介体，以“五位一体”的“大社会”为背景，构成多元要素“综合集成”的腐败治理体系。前《监察法》时代的中国腐败治理体制，以治理系统的（政党-国家）“二元化”、治理权归属的“多元化”、治理机构多元的“分散化”、行政区划与行业系统的“区隔化”为基本特色，由此造成腐败治理中的能效不彰问题。为从根本上解决治理的难题，必然要启动全面的政治体制改革，其目标是实现国家腐败治理权的集中、统一、外部行使。

《监察法》明确了监察权的组织体制与权力运行体制。腐败治理体制建设要求确立治理权独立、集中与外部行使的原则，并以严密的体制与规范确保其实现，否则，则难免会陷入“左手反右手”的僵局。腐败治理体制重在根据治理需要，实现纵向权力体系与横向权力结构的科学配置，协调并组织好腐败治理资源的系统化运作。腐败治理体制的内容以有效行使国家腐败治理权为前提，建构统辖于国家腐败治理领导权之下的治理决策权、推进权、动员权及有效衔接规则，形成规范体系。

中国特色腐败治理体制的理论要义

（一）国家腐败治理的领导体制

腐败治理体制作为国家政治体制的组成部分，是以中国共产党全面领导、国家权力机关监督性领导、监察委员会主导行使腐败治理权为中心的。所谓领导体制，是指国家监察委员会的内、外部领导关系，包括：一是监察委员会的外部领导体制；二是监察机关的内部领导体制。中国腐败治理领导体制的基本特色是“三元领导体制”，即，执政党的政治领导、权力机关的监督性领导、上级机关的业务性领导，以区别于世界各国的其他体制模式。监察机关领导体制要坚持三大原则，即坚持党的全面领导原则、坚持权力机关“监督性领导”原则、监察权“一体化”原则。监察机关领导体制要亮化三个中心，即以“政治领导权”为中心、以“监督性领导权”为中心、以“业务领导权”为中心。

党对监察机关腐败治理权的领导涉及两个重点课题：

一是党对监察工作领导的内容。党必须根据社会发展、国家治理的现实，确立腐败治理的指导思想、制定明确的党和国家廉政体系建设目标和腐败治理发展战略，并就如何在法治国家建设中推进与实现该目标与战略，在坚持党内率先推进的同时，向最高国家权力机关提出明确的政策、立法、执法与司法检查建议。监察机关作为独立行使国家腐败治理权的主体，在国家腐败治理总系统中居于执法主体的地位，负有确保方案统一实施的首要责任。

二是党对监察工作的领导方式。除由党行使对国家监察机关领导机构的人事推荐权、组织与监督权外，党领导监察机关的方式，决定领导与推进的成效，因在理论上涉及功能理论、监督理论与组织理论的多重交叉，同样值得做深入研究。其重点问题涉及三个方面，即，抽象领导还是具体领导？直接领导还是通过纪律检查机关的间接领导？统一领导、隔级领导还是分级领导？

本文认为，对于前两个方面，更具建设性的方案是：第一，党的中央组织应当同时行使对腐败治理的抽象领导权与具体领导权，特别是对于党内高级腐败官员的追究与惩治，必须依靠中央的决心，具有重要的导向意义，需要党中央的统一决策，同时，也是党中央把握全局动态的重要途径。第二，党的地方组织、基层组织与系统组织，则应以抽象领导为主导模式。“一把手”、“裙带性”、“利益集团性”腐败，已经成为中国腐败治理的最大难点与困局，为减少治理障碍，应避免采用由地方组织直接行使对个案处理决定权的模式。依照《监察法》所展开的法定程序性，其所针对的对象当然是已经进入立案程序后的具体权力行使过程，客观存在的情况在于，是否要将特定主体交由监察机关依法定程序处置之前，会存在地方党组织研究与决定的情况，对此，本文同样坚持应采取抽象领导的原则，当然，在治理体系转型的过程中，在必须采取具体领导的情况下，也应当通过地方组织集体行使对个案领导权的方式，并结合其他机制的综合运用，实现具体领导权。第三，通过党的纪律检查体系实现具体领导。我国已就腐败治理完成了党和国家监督与治理体系的系统改革，其最鲜明的特色就是采用了党内监督机关与国家监察机关的“一体化”（合署办公）模式，党的纪律检查机关在监督职权的具体运行中，则采取了由党的纪律检查机关与国家监察机关联合办案、根据案件性质分别决定、做出处理的形式，这种具体决定模式，就是党对监察工作领导的主导方式，既有利于加强党对腐败治理权的具体领导，也有利于有效规避既往治理中的困局。第四，“两级组织同步报告制度”。国家监察机关应建立定期向上一级、同级党委会报告腐败治理情况的制度，优化党对腐败治理权的具体领导。对于第四个方面，在监察委员会改革前，确实存在着制度障碍，其最大症结在于，对“一把手”腐败治理的无效，进而形成了腐败治理的最大“盲区”、“雷区”与“灾区”，对此，相关制度与规范性规定尚未明确。本文认为，否定地方党委对监察机关的领导，并不符合党的制度规范，也不利于充分调动地方的治理资源，根据效益最大化的原则，应当建立区域与系统、分级与跨级交叉结合的“双重领导”体制，实现党对国家腐败治理领导权。

《监察法》则规定了“负责制+监督制”。本文认为，腐败治理的特殊性决定了“监督制”的特殊性，为此，应建构“双层式”再监督体制，即对国家监察权再行设置人大监督权。中国特色国家政治体制中，设定有由权力机关与其他国家机关共同行使监督权的制度，其中，前者行使广泛、抽象的监督权，后者行使特定、具体的监督权。《监察法》颁布前，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，除行使国家公诉权外，还依法独立行使由权力机关和宪法授予的监督职权，而在监察权独立后，便形成了由检察机关与监察机关共同根据权力机关授权行使国家监督权的格局，改革后的国家监督权体系中，检察机关将根据“对事监督”的原则，对一切公权行使组织行为的合法性进行法律监督，而监察机关则根据“对人监督”原则，对一切行使公权行为的自然人行为的合法性进行监督，二者共同履行监督职权。为强化对监察权的监督，又由《监察法》设定了对监察权“二次监督”制度，以确保反腐成效。在此新领导体制下，权力机关应将监察机关行使职权的情况作为核心监督对象，同时，对监察机关行权过程中所发现的法律体系健全性、适当性，及执法机关权力配置正当性的问题进行监督，为此，在全国人大常委会内设机构改革中，增设“监察与司法委员会”，以强化监督力度、解决监察权运行中的问题，使人大“监督性领导权”更具实效性。在机构内领导体制设定上，《宪法》并未就检察领导体制中的机构内领导体制做出明确规定，《检察院组织法》第22、23条专门规定了检察机关负责人的“任免+批准”制，即，地方检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，其任命事项“须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。作为防止检察地方化而采取的措施，形成于1983年该法首次修订中，对其合理性，学理界仍存在理论分歧。而在《宪法》和《监察法》所规定的监察领导体制中，却并不存在这一有效机制，有待立法完善。

上级对下级的“业务领导”须集中完善三项基本制度：一是重大事项报告制度；二是监察决定复核制度；三是监察活动复查制度。尽管这一体制的优势得以继承，但是，既往检察机关领导体制中的“上命下从”模式中所存在的问题并未能得到有效解决，强化业务领导权，使业务领导权的内容法定化、明定化、实定化、突出上级监察机关在腐败治理中的领导权、监督权与决策权，是优化监察委员会腐败治理的重要基础，对此，仍有待立法完善。

（二）国家腐败治理体制的组织体制

领导体制侧重于对监察机关内外部机构之间领导关系的构建，而组织体制则更加侧重于对监察权运行过程中的权力关系构建。所谓组织体制，是指监察委员会内部基于监察权的实际运行而形成的组织与协调关系。包括：一是监察权运行的内部组织体制，即，监察机关就监察权行使中内部上下级及协调关系；二是监察权运行的外部组织体制，即，监察机关就监察权行使中与其领导机关之间的协调关系。监察机关组织体制应当坚持三大基本原则，即集体行使监察决策权原则、上级机关主导监察决策权原则、自体监督模式上的内部约束原则。监察机关组织体制应亮化三个中心，即以“集体行使监察决策权”为中心、以“上级机关主导监察决策权”为中心、以“自体监督、内部约束”为中心。

集体行使监察决策权，体现为监察委员会对监察机关的工作有组织领导权、决定权、代表权等，负有全面的领导责任。集体领导包括抽象领导和具体领导。对于一般监察业务活动，监察委员会采抽象领导方式，由监察机关的承办部门及主要负责人个人具体承办。在案件分类及承办流程上，采取了核查组案件分流、承办部门审核、监察机关主要负责人决定的“三级审批”模式。在立案之后，通常采取主要负责人承办制。

上级主导监察决策权，具体体现在两个方面：一是监察机关具体行使监察职权中；二是监察机关与派出、派驻机构的关系。在监察权行使中，上级机关主导监察决策权原则具体体现为：一是案件特别管辖决定权；二是留置决定权；三是从宽处罚的决定建议权；四是程序推进决定权；五是救济用尽决定权。

《监察法》所规定的自体监督模式，由监察权的惟一性所决定，该法第七章关于“对监察机关和监察人员的监督”的规定中，对自体监督的内容与程序做出了规定，涉及：一是说情干预登记备案制度；二是违法接触监察关联人备案制度；三是退职后从业限制制度；四是违法惩戒制度。

结语

以反腐败为导向，创立具有国家“第四权”性质的独立监察机关、启动政治体制重大改革，是中国特色国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，腐败治理是国家治理体系与能力现代化的“底线”，是制度资源投入的汇集区。监察委员会领导与组织体制是确保监察权有效运行的基础，《监察法》以执政党的纪检制度、检察制度为蓝本，就作为腐败治理体制核心的领导体制、组织体制做出精致的制度安排。然而，在中国腐败治理的攻坚阶段，监察委员会承担着取得腐败治理战略总攻与系统性监督体系建设的重大使命，革除既有检察领导与组织体制在既往腐败治理中的问题，实现体制全面更新，尚有待全面解决好以下延伸问题：一是健全与完善党对地方监察委员会的领导体制；二是监察机构负责人选任与考核的脱地方化；三是合署办公模式下“两委”（纪律检查委员会与国家监察委员会）领导与组织体制问题；四是“条条化”与“块块化”系统内监察领导体制与组织体制协同问题。上述问题，均非单纯的“静态化”监察体制法律制度的内容，需要真正“动态化”的制度建设加以保障。