社会福利治理视角下政策工具的运用研究

汪婷

【摘 要】 本文在梳理政策工具理论的基础上，通过观察法、访谈法，以“双流区暑期关爱留守儿童”为案例，研究政策工具在社会福利治理中的运用效果，认为政策工具需进一步发展，体现在三点：社区福利供给需要更好地探索；志愿组织发展有待完善；次级政策工具需要更好地运用与创新。

【关键词】 社会福利；政策工具；留守儿童

一、问题提出

社会福利是社会保障的重要组成部分，通过提供资金与服务，提高社会成员的生活质量。在中国，社会福利事业面临诸多问题，尤其是福利资源的短缺。根据中国的社会福利治理情况来看，解决中国福利资源短缺就是要实现多元福利有效供给，对原来的“政府范式”的社会福利供给体系逐步进行结构重建，从福利一元到福利多元的过程，来有效推动各个福利主体有效供给和充分互动。而政策工具可被解构为福利多元供给主体之间的互動方式。为了研究在实践中政策工具在福利治理方面的经验与不足，本文选取“双流区暑期关爱留守儿童”活动作为案例。通过实地参与为期一月的“双流区暑期关爱留守儿童”活动，收集关于该活动的日常管理方式、运行方式以及家庭、社区、社会志愿组织、政府之间多元主体互动的资料，为本文观点提供现实依据，进一步优化组合政策工具在社会福利治理中的运用。

二、文献综述与分析基础

政策工具是政府为了达成某一政策目标所采取的手段。简·莱恩通过对新公共管理改革开展深度研究后提出：“从传统公共治理到现代公共治理的转换，意味着政府治理的政策工具由官僚机构和公共企业这些公法机制向采用合同、招标/投标等以私法为基础的政策工具的转变。”

这种划分方法忽视了政府的强制性作用。本文在上述理论基础上，结合王辉学者的观点，将政策工具按政府参与强弱程度进行划分，如下表1所示：

在新环境下，政策工具也在不断更新，“权变主义认为，工具的作用不仅受工具的属性影响，而且由工具的环境和背景决定，因而注重在特定的政策目标和环境背景下选择特定的政策工具”，这就要求对政策工具的选择和运用必须本土化，从实际情况出发。例如冯孟在研究顺德职业教育改革中的治理工具运用时，提到在顺德职业教育的改革过程中，政府除了运用税收优惠等一些传统的政策工具之外，也积极引入第三方评价，并且还尝试自造新的政策工具，如“顺德粮票”。下文将进一步研究次级政策工具的创新。

三、案例分析

四川作为一个农村留守儿童高度集中的劳务输出大省，保护和关爱留守儿童刻不容缓。在这种背景下，双流区将“关爱暑期留守儿童”活动纳入民生工程。由党委政府主导，区妇联牵头，各镇街各相关部门具体实施，开展了“暑期关爱留守儿童”的活动。要说明的是，在实际情况中，这个活动面向的主体不仅仅是留守儿童，还有一部分户籍儿童、流动儿童。

1、政策工具的运用

“双流区暑期关爱留守儿童”活动由多方参与，具体的互动过程如表2所示：

（1）强制类工具保障。强制性工具的表现形式之一以政府权威为基础组织实施。政府将“暑期关爱留守儿童活动”纳入民生工程，并成立专项小组，力争到2017年底将该区所有农村留守儿童纳入有效监护范围。表现之二是财政投入。留守儿童在“暑期关爱留守儿童”活动中可以免费受教育或得到照料。政府将对每个社区的活动经费予以报销、支付志愿者每日生活补助100元、补助参与活动的贫困大学生除食宿外每月1500元。表现之三是监督制裁。该活动已被纳入妇联目标考核，对各镇（街道）进行跟踪和结果评选考核。

（2）引导性工具为辅。表现之一是通过各大传媒、政府网站、自媒体平台进行活动宣传，跟进活动开展情况进行跟踪报道，并对活动中涌现的典型人物、典型事例加强宣传。表现之二社区动员。通过社区工作人员对社区成员进行宣传。

（3）市场性工具补充。最典型是购买公共服务。社区可以选择通过购买公共服务的形式，引进专业社会组织，对留守儿童进行心理关怀和专业教育，提高教育质量。表现之二对社会组织、爱心企业依托学校及社区建立的留守儿童托管服务机构，财政部要依法落实税费减免优惠政策。

（4）志愿性工具为主。表现之一是志愿者组织。该区从全国50余所高校招募268名大学生志愿者，分别进驻到该区134个村（社区），为千余名留守儿童带去40余个关爱项目。表现之二“以服务换服务”。开展“以服务换服务”的积分模式，以户为单位将市民纳入志愿者管理系统，凡是参与志愿者活动可奖励相应积分，家庭成员可消费其积分来享受所需服务，比如设立爱心超市以积分换取生活用品，以积分换周末兴趣班的学习项目，换话费等。

2、“双流经验”

使用混合工具。在留守儿童问题的治理中，伴随着治理环境的复杂化，福利资源的短缺化，以往以政府为主导的治理模式慢慢转变为多元主体协同治理、由使用以权威为基础的强制性工具到综合运用各类治理工具。在此过程中，政府的功能并没有被削弱，只是转变了服务方式和服务理念，它在该活动中提供制度保障和资金支持，是活动举办的重要保障。同时，引进社会组织参与进行项目化运作、制度化管理、社会化招募、志愿化服务。综合各种治理工具的运用，协调各福利主体的关系，推进留守儿童问题的治理进程。

重视志愿组织。志愿组织相较于政府，具有成本低的优势，它是继政府和市场后的补充性工具，可以弥补政府和市场功能的缺陷。随着公共领域问题的复杂和多样化，志愿组织越来越呈现出它灵活有效的优势，成为公共治理中重要的一极。在本案例中，双流区大量招募全国各地大学生自愿者进驻社区。志愿者与专业机构承担相同的功能，对留守儿童进行教育辅导和情感关爱，但在数量上，志愿者进驻的社区数量远远超过专业机构，成为活动的主体。重视志愿组织，对解决社会公共问题有着正面积极的影响。

四、政策工具需进一步发展

1、社区福利供给需要更好地探索

社区作为居民生活的共同体，也是居民的自治组织，在留守儿童福利供给主体中起依托性的作用。从社区的功能来看，社区一方面能提供公共服务，包括健身设施、文化中心、健康服务等；另一方面社区能提供人际关怀。社区内成员之间的互帮互助往往具有无偿和互惠性质，成本低、效益好，且具有比较强的情感性特征，可以使照顾对象不离开其熟悉的社区，而得到更大的满足。但是现在社区福利往往停留在第一层面，依靠社区居委会的行政化模式，没有激发居民的参与意识，没有形成互相关怀的氛围。该活动有意识地探索了社区福利供给的方式，但是还存在相当大的探索空间。如何培养民众的社区参与意识？对此，政府应逐步退出和让渡空间，充分发挥社会组织在其中的孵化和增能作用，激发社区民众自我管理和协商解决的能力。转变社区居委会的工作方式，引进社会组织，充分调动各种积极因素来激励社区成员参与社区福利治理。

2、志愿组织发展有待完善

从志愿组织、福利供应的整体状况来看，研究发现与家庭福利供应、国家福利供应、社区福利供应相比，志愿组织福利供应旳整体水平是最为有限的。虽然在该活动中，志愿者扮演了非常重要的角色，但是志愿组织发展仍然存在诸多问题。一是志愿者培训不足。志愿者在活动中既要设计课程、安排活动、进行法律与安全教育，又要保证孩子们的心理健康、人身安全，涉及知识性与专业性，但是正规的培训只有一天，与专业机构相比，志愿者的水平参差不齐。二是志愿者供给不足。志愿者组织长期处于社会福利边缘，尤其西部地区接触志愿者并成为志愿者的主体大多是学生。学生做志愿者大多在寒暑假，这就造成平时志愿者匮乏，对留守儿童的福利供应相当有限。

3、次级政策工具需要更好地运用与创新

（1）引入第三方评估。该活动的评估主要由妇联负责，通过到社区检查，进行量化分值实施考核。这种方式一方面是加重了妇联压力，另一方面缺少公平公正。可以通过引入第三方评估机构进行评估，通过市场化的工具来引导市场进入福利供给领域。

（2）利用信息化手段。一是建立数据平台收集留守儿童信息，保证无人掉队。二是建立信息交流平台，实时公布公益项目信息，并且有助于志愿者互相进行交流借鉴。三是收集志愿者服务偏好信息，定期推送相关志愿活动。

（3）加强“网格化”群团组织的作用。群团组织是政府与群众交流的纽带，现在留守儿童问题主要由妇联负责，应加强全国妇联的主导作用，加快基层妇联组织改革，形成“网格化”管理。

（4）建立本土化的志愿者队伍。整合当地的志愿者资源，建立一支熟悉当地民情的志愿者队伍，经过专业化培训，定期进驻乡镇社区进行志愿服务。

五、结语

本文通过该案例考察了政府、市场、志愿组织、社区、家之间的互动模式以及一系列政策工具的配套使用。在福利治理中，政府依然起主导作用，为其它组织的进入提供保障，同时通过引导性工具吸引各主体进入公共领域，它的作用路径是：强制性工具——引导、市场性工具——自愿性工具。双流区留守儿童福利治理的成功便依赖于注重治理工具的特点与组合，发挥出了各种工具的协同作用。其中反映的自愿性工具还需进一步完善，次级治理工具还需进一步本土化和创新。但本文的局限在于只考察了关于留守儿童的一个活动，涉及面比较狭窄，没有针对其他项目开展调研。

【参考文献】

[1] 王辉.政策工具视角下多元福利有效运转的逻辑——以川北S村互助式养老为个案[J].公共管理学报，2015.12（04）90-101+157-158. [2017-09-24]. DOI：10.16149/j.cnki.23-1523.2015.04.009.

[2] [澳]欧文·休斯.公共管理导论（第二版）[M].张成福，译.北京：中国人民大学出版社，2010.96.

[3] [美]E·S·薩瓦斯.民营化与公私部门伙伴关系[M].周志忍，译. 北京：中国人民大学出版社，2002.69.转引自王辉.政策工具选择与运用的逻辑研究——以四川Z乡农村公共产品供给为例[J]. 公共管理学报，2014.11（03）14-23+139-140. [2017-09-24].

【作者简介】

汪 婷（1996.12—）女，汉族，四川双流人，西南大学政治与公共管理学院本科在读.