住房公积金制度的发展历程、定位问题与改革举措*

王先柱 年崇文

(1. 安徽工业大学商学院 安徽 马鞍山 243032； 2. 安徽工业大学安徽创新驱动发展研究院 安徽 马鞍山 243032)

一、引言及综述

住房公积金制度起始于20世纪90年代，当时作为住房制度改革的核心环节，有效地解决了房改缺钱的难题，为住房分配货币化提供了动力。在这一阶段性的目标完成之后，住房公积金转而着力于提升居民购建房能力，发放个人住房贷款。经过二十余年的发展，住房公积金为促进住有所居作出了重大贡献，有数据表明，截止2017年底，住房公积金缴存职工共有13737.22万人，缴存总额达124845.12亿元，超过一亿缴存职工使用住房公积金解决了住房问题。通过图1可以看出，住房公积金个人住房贷款利率与商业银行个人住房贷款利率相比，始终维持接近2%的利差，这2%利差是制度的核心意义所在，体现了对居民住房消费的支持(高波，2017)[1]。近年来，伴随着城市化率提升、人口老龄化加剧、金融市场冲击加强等外部环境的变化，住房公积金制度的发展面临更为深刻的挑战，如何才能适应当前制度环境的变化，保证制度的发展方向与公众的现实需求相匹配，其中最为关键之处在于重塑和调整制度定位，维护契约精神，发扬“人人为我、我为人人”的互助理念，这也是维持自身生命力的必然要求。

关于住房公积金制度当前出现的问题，学术界已有较为丰富的论述，集中表现在：扩面需求迫切(祝仲坤，2016；赵利梅，2014；李文静，2013)[2][3][4]、公平性不足(詹鹏，2018；殷俊等，2014；李华等，2016)[5][6][7]、金融功能有待提升(王先柱，2015；吴志宇，2014)[8][9]以及治理体系运行不畅(曾筱清等，2006；蒋华福，2018)[10][11]等方面。针对出现这些问题的原因，顾澄龙(2015)运用市级面板数据，指出由于住房公积金对住房市场产生的影响，制度内外群体的福利差异将会扩大[12]；何代欣(2015)通过国内外政策性住房金融经验的对比，总结出当前制度亟待解决的问题包括公众的信息知情权和收益享有权保障不力，管理体系的缺陷是导致上述问题出现的重要原因[13]；周京奎(2011)基于微观数据的研究得出缴存的强制性和配贷机制的市场化引发公积金支持力度在不同特征群体之间出现分化[14]。综上可知，现有文献就住房公积金制度存在的问题论述较为全面，对问题产生原因的揭示也十分具体。然而，已有研究尽管发现了制度在某一方面存在的原因，却缺乏对问题出现深层次原因的挖掘，侧重于“个性化”的论述而非“共性化”的探讨。

图1 历年住房公积金贷款利率和商业银行贷款利率的比较(贷款时长：五年及以上)

因此，本文拟通过对制度发展历程的回溯，探究制度设立初衷以及现实运行情况，发现制度演进的内在规律，进而通过对制度各个层面的分析，剖析制度问题出现的共性特征从而提出针对性的政策建议。文章的分析框架和结论有助于充实住房公积金制度研究并为下一步改革提供定位引导和政策支持。

二、住房公积金制度发展历程

(一)创立推广阶段(1991—1998年)

建国之后到20世纪90年代初期，我国一直实行福利分房制度，在这种制度下城镇居民的住房主要由其所在单位解决，且住房建设资金来源基本依靠财政拨款，财政负担过重。而且住房条件跟所在单位性质、权力大小挂钩，容易出现权力寻租情况；另外“统一管理，统一分配，以租养房”的住房分配制度严重打击了住房投资的积极性，导致住房短缺情况加剧。

在这种情形下，1990年3月，上海市市政府借鉴新加坡经验，结合当前实际，颁布《上海市住房制度改革方案》，提出实现住房商品化的目标以及国家、个人、单位三方共同筹资解决住房问题的解决办法，通过建立权威的决策、管理及监督机构以及具体管理办法，保障上述目标的实现，住房公积金制度初具雏形。随后相继颁布的《上海市公积金暂行办法》、《上海市住房委员会章程》、《上海市公积金管理中心章程》等政策文件对公积金的定义、缴纳群体、管理机构、管理职责、公积金用途等内容做了具体界定。

鉴于上海市的良好范例，1994年出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中提出在全国范围内全面推行住房公积金制度，按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则交纳住房公积金，各地区人民政府建立公积金管理机构负责公积金的归集、使用、支付等相关工作。住房公积金制度在全国范围内的实施，把住房建设主要由国家、单位负担的体制变为国家、单位和个人共同负担，促进住房商品化及社会化，顺应社会主义市场经济体制改革的历史潮流。1996年《关于加强住房公积金管理的意见》的实施，规定“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理原则，明确公积金属于公民个人财产，不纳入财政预算外资金管理，并说明了资金用途、管理机构职责以及监督方式。1997年，党的十五大报告首次提到住房公积金，提出“建立城镇住房公积金，加快改革住房制度”的指导思想，充分肯定了住房公积金制度的作用，推动了公积金制度的进一步发展完善。

经过近八年时间的发展，住房公积金制度取得了重要进展：有数据表明，截止1998年底，全国231个地级以上城市均已初步建立住房公积金制度；1994—1998年归集额逐年递增，全国累计归集额达到1231亿元；各地在既有原则的基础上通过地方立法，推进了制度规范化、电算化进程。但是现实中却出现一些问题：由于不同地区缴存规定混乱，不缴和少缴现象时时发生；管理中心和管委会权责不清，严重影响其职能的发挥，导致住房公积金挪用、贪污的案件时有发生；监督机构执行力不足，难以对上述现象进行有效制约。种种现象的发生表明住房公积金制度想要进一步发展，必然需要出台一套权威的、规范的全国性政策文件。

(二)制度确立阶段

1999年3月17日，《住房公积金管理条例》(下称《条例》)颁布实施，标志着住房公积金正式进入规范化的阶段，以国务院令的形式颁布体现了该条例的法律性与权威性。《条例》对住房公积金管理机构及职责、缴存、提取和使用及监督与惩罚办法做出了详细规定。

《条例》的出台加强了对住房公积金的管理，保护了公积金缴存者的合法权益，对于促进城镇住房建设以及提升居民住房消费也有重大作用。2002年《国务院关于修改<住房公积金管理条例》的决定》中进一步扩大了公积金的覆盖范围，细化了缴存与提取规定，规范了决策人员构成与决策方式以及管理机构以市为单位的属地化设立方式。

从上述政策文件以及表1可以看出，住房公积金制度的变化可以归纳为：一、覆盖面的拓宽：除了企事业单位之外，新市民也被纳入制度覆盖范围；二、公平性的提升：通过对缴存比例和缴存基数的限制，缓解由于缴存的强制性和配贷的市场化而导致的不公平现象；三、管理的规范化：一套“议行监”的管理体系已经形成并且逐步成熟。这些变化广度上可以体现为覆盖面的拓展、提取条件的放宽；深度上体现为对住房消费功能的增强、住房保障性的加强、管理服务的规范化与效率的提升。制度的发展特征自始至终秉持着法律上的强制性、功能上的互助性、本质上的福利性以及使用上的专用性。其中，强制性是前提，互助性是基础，福利性是灵魂，专用性是目的。这些特征共同构成了一套完整的住房公积金制度体系。

自《条例》颁布十多年来，住房公积金制度取得了长足发展，根据《住房公积金2015年年度报告》数据显示，“十二五”期间，住房公积金缴存额年均增长15.74%，提取额年均增长29.32%，个贷率由61.53%上升至80.8%，对促进职工个人住房消费作用不断提升。然而在发展过程中，一些问题也逐步暴露出来：一、覆盖面依然有限：尽管《指导意见》等政策文件允许有条件的地方新市民缴纳住房公积金，然而由于新市民流动性较强、收入不稳定等原因，落实起来困难重重；二、公平性不足：尽管有政策文件对使用公积金购买多套房进行限制，但低收入群体却依然无法使用账户内的公积金，反而随着时间推移遭受低存款利率的贬值风险，近年来高企的房价更是加深了他们的忧虑；三、金融功能缺失：“低存低贷、封闭运营”的公积金管理方式虽然资金的安全性有所保证，但各地面临余缺现象不一，公积金闲置的地区由于投资渠道狭窄，保值增值的目标难以实现，而且闲置公积金投入廉租房建设与公积金归个人所有相矛盾，且有转移政府责任之嫌；反之，有些城市公积金较为紧张，面临流动性风险，而融资手段的缺乏加大了风险发生的概率；四、管理体系僵化：管委会决策职能虚化、管理中心权责失衡、监督部门权责不明确的问题始终存在。以上问题的发生对下一步改革提出了更高的要求。

表1 全国性的住房公积金政策发展脉络

(续表)

数据来源：历年国务院和住建部相关政策文件整理归纳。

(三)发展完善阶段

2015年11月21日，国务院颁布的《住房公积金管理条例(修订送审稿)》面向社会公开征求意见发布备受瞩目。此次《条例》的突破之处在于：一、提取条件的放宽：装修、物业以及租房也可以提取公积金，而且在特定条件下也可以提取配偶公积金；二、覆盖面的扩大：无雇工的工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员均可纳入保障范围；三：公平性的提升：“限高保低”，也就是对缴存基数以及缴存比例作出限制，缩小由于政策工具而导致再分配过程中出现的住房支付能力差距过大现象。

由表2可以看出，各地对住房公积金制度不断进行着新的探索，实质上就是在全国性的政策框架约束范围内根据本地区具体情况扩大公积金的使用范围，提升公积金的住房消费功能。住房公积金金融功能开始得到重视，部分地区进行住房公积金贷款证券化的尝试。总体来看，这一阶段治理机制的水平和效率不断提高，广大居民尤其是中低收入者的基本住房需求问题得到关注，政策目标逐渐由“住者有其屋”向“住有所居”的转变。

表2 各地住房公积金制度改革内容

(续表)

数据来源：各地住房公积金中心官方网站的政策文献整理归纳。

由住房公积金制度的发展历程可知，尽管在演进过程中作出了历史性贡献，促进了居民的住房消费，然而出现的种种问题却制约了制度作用的进一步发挥，这些问题包括：一、哪些群体应当纳入制度覆盖范围，是无差别地面向全部城镇劳动者还是仅限于收入稳定的企事业单位职工？二、住房公积金的核心功能是什么，是基于安全性和盈利性的考虑贷款给高收入群体还是体现制度的保障性，向中低收入者倾斜？三、公积金的金融功能应不应当发挥，如果资金投入到资本市场，那么风险应当由谁承担？四、住房公积金的治理体系应当维持行政化运作还是向住房银行转变，如果转变的话，如何才能设计可行的路径来缩小二者之间技术、人员的差距？这些问题涉及到制度的根本，是发展过程中亟待解决的问题。就制度定位而言，一开始是为了发挥机制转换作用，转变弊端重重的福利分房制度为住房商品化，在这一目标完成之后，住房公积金重点支持住房消费，提升公众购建房能力。在现阶段，房地产市场的周期性波动频繁，由于住房公积金对于住房市场的影响，因而常被作为政策调控的工具，这些调控政策的实施固然在一定程度上对房地产市场起到“稳压器”和“助推器”的作用，但也会改变公众的预期，引发公众对楼市的恐慌，进而对制度产生质疑。以上这些情形的出现说明制度设计欠缺顶层设计的考量，更多是“应激反射式”的政策安排，由此易导致运行中的错位现象。鉴于此，住房公积金被公众寄予了新的期待，那就是更为侧重制度的保障性，在“普惠”的同时更加侧重“特惠”(刘洪玉，2011)[15]，也就是加大对中低收入者的支持力度，更好地满足公众“住有所居”的强烈愿望。这一目标的实现要从覆盖面、政策性功能、金融功能、管理体系四个方面着手，以期调整和重塑住房公积金制度定位。

三、住房公积金制度定位问题

(一)制度扩面问题

1994年颁布的《建立住房公积金制度暂行规定》中提到住房公积金的缴纳群体为所有党政机关、群众团体、事业单位和企业的固定职工、劳动合同制职工以及三资企业中方员工。在2002年的《国务院关于修改<住房公积金管理条例>修订》中把民办非企业单位以及社会群体也纳入了公积金覆盖范围。2005年建设部、人民银行以及财政部联合发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》开始试点进城务工人员、自由职业者以及个体工商户都缴纳公积金。

从总体来看，住房公积金的覆盖范围在一直扩大，基本实现了政策的全面覆盖。然而，就各地实施情况来看，新市民扩面情况效果并不理想。首先，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》并非强制性法律文件，“有条件的地方农民工可以使用公积金”也没有规定什么条件，因而政策具有较强的随意性，很多地方并没有把自由职业者以及农民工纳入公积金保障范围；再次，由于农民工及自由职业者的收入不稳定以及流动性较强，其缴存标准的确定以及公积金异地缴存问题面临现实困难；再次，部分企业由于缴纳公积金会导致成本上升，竞争力下降情况，因而缺乏为新市民缴纳公积金意愿，政府处于招商引资以及维护财政税收的角度，对企业不缴纳公积金的行为往往不予追究，这些都可能导致公积金实际覆盖范围并不理想；最后，农民工自身的维权意识薄弱，对公积金的益处认知不够，导致其缴存意愿不足。新市民与其他职业从业者一样，同样为城镇建设作出了重要贡献，同样是住房需求非常迫切而凭自身收入难以满足基本住房消费的群体，只有把它们纳入住房公积金制度中来，才能体现宪法中“人人平等”的理念，实现机会公平。

(二)政策性功能问题

《住房公积金管理条例》中第三章第十六条规定，职工/单位住房公积金的月缴存额为职工/单位本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。从中可知，住房公积金带有工资性，跟上年度工资挂钩。由于不同居民收入不同，因而住房支付能力也存在差距。

高收入群体本身住房支付能力就比较强，即使没有住房公积金也能满足住房消费需求；而低收入群体由于收入较低，即使单位缴存了公积金也难以按照《住房公积金管理条例》要求提取公积金购房。另外，不同行业、不同地区之间缴存比例存在差异，也会影响住房公积金制度公平性。住房公积金制度作为具有政策性的收入再分配工具，应当向中低收入者倾斜以保证规则平等。如果住房公积金的作用是促进投资的话，应当重点关注中高收入群体，因为高收入群体资信状况较好，有利于降低还款违约或者逾期风险以保证收益；而低收入群体因为收入有限，还款压力较大。然而如果是保障基本消费的话理应从中低收入群体的利益考虑，优先支持低收入群体解决住房问题。住宅具有消费和投资双重属性，当住宅仅用来满足基本住房需求时，呈现消费品属性，而当住宅出售或出租用来获利时，住宅也就具有了投资功能。当公众拥有自有住房满足基本消费需求之后，由于住房公积金具有专用性，势必想利用账户内的公积金余额继续购买住宅，加上近年来房地产市场火爆，房价高企，更加会刺激购房欲望，如此以来房价会进一步上涨，同时拉大财富差距。“低存低贷”加上“低息和免税”的住房公积金政策福利性非但没有解决住房问题，反而会导致矛盾进一步激化，动摇政府的公信力。尽管政府出台严厉的限购政策为多套房公积金贷款设置更强的限制条件以及开征住房类税费，然而这些本身是政府对房地产市场的干预，具有短期效应，而且容易挫伤住房投资建设的积极性。

从上述分析可以看出，住房公积金制度的目的是保障基本的住房消费需求，而并非鼓励投资，只是由于公积金的专用性以及住宅保值增值的特点激发了人们的投资欲望。近年来房价不断上涨的走势也印证了投资住房的确有利可图，因此如何引导住房公积金回归保障基本住房消费目标是制度顶层设计者值得思考的问题。

(三)金融功能问题

住房公积金，顾名思义是“公”家强制“公”众集体缴存的资金的住房资“金”。从住房公积金诞生到现在无不体现浓厚的“公”的色彩，公积金从设立伊始政府为了筹集住房消费资金，提升城镇居民的购房能力，实现由福利分房到市场化的转变到十九大报告中提出“让全体人民住有所居”的目标，住房公积金制度的改革之路无不贯彻着政府的思想。经过近三十年的发展，住房公积金制度已经成为政府调节房地产市场的一柄利剑，起到“稳定器”和“助推器”的作用。但与此同时，住房公积金也干预了房地产市场的运行，当房地产市场过热的时候，政府可能调高住房公积金存贷款利率，抑制公众的住房需求；反之，则刺激了公众的购房欲望。尽管这种措施有利于维持住房市场的稳定，但也一定程度上影响了刚需消费者购房目标的实现。

作为最主要的政策性金融工具，公积金应当发挥“金”的功能，保证流动性以及提高收益率。然而当前住房公积金以市为单位独立运作、封闭管理，各城市之间公积金无法相互流通，贷款需求量大的城市与贷款需求量小的城市之间出现“一边喊渴一边沉睡”的情况，仅就安徽省和江西省为例，2016年安徽省和江西省住房公积金提取率分别为81.36%和59.2%，提取率相差20个以上的百分点。一方面，贷款需求量大的城市由于资金提取量大，资金池萎缩，面临着信用危机，甚至不得不向商业银行举债渡过难关，而另一方面贷款需求量小的城市资金长期闲置，保值增值的目标难以实现。在《住房公积金管理条例》中，住房公积金投资渠道限制为三个：发放个人住房贷款、公积金银行专户存款和购买国债。根据《全国2016年住房公积金年度报道》的数据显示，当年住房公积金的增值收益率仅为1.59%，仅比当年商业银行一年期定期存款利率略高，在2016年全年通货率为3.02%的情形下，实际上公积金资金池属于缩水状态，在一二线城市房价高企的背景下，住房公积金对购房的支持力度在减弱。因而，当前需要在发挥公积金“公”的特点的同时，逐步扩展“金”的功能，实现住房公积金保值增值的目标，加强对住房消费的支持力度，“公”的特点不能妨碍“金”功能的发挥，“金”功能的发挥不能违背“公”目标的实现，寻求两者之间的平衡点。

(四)治理体系问题

《条例》中规定住房公积金的管理应遵循“住房公积金管委会(下称“管委会”)决策、住房公积金管理中心(下称“管理中心”)运作、银行专户储蓄、财政监督”的原则。这种看似“议行监”兼备的住房公积金治理机制其实隐藏着许多问题：首先，管委会的决策地位被虚化，每年的例会很多只是例行公事，管委会的成员多由政府官员兼任，管委会成为其“一言堂”，公信力难以得到认可；其次，管理中心属于独立的事业单位，尽管具有权威性，有利于公积金制度的贯彻实施，但是管理机构并非金融机构，没有应对风险的能力，一旦出现还款风险，需要缴存人来为其买单，出现权责不对等情况；管理中心由于《条例》相关条款的限制，投资渠道狭窄，难以实现保值增值的目标；另外，管理中心属地化管理与管委会决策地位相冲突，一旦地方政府与管委会的命令相冲突，管理中心将处于十分尴尬的境地；最后，根据《条例》中规定，财政部、人民银行以及住建部都承担监督责任，但是多方监督责任主体难以落实，容易造成推诿情况。

四、重塑住房公积金制度定位的改革举措

通过上述分析可知，制度定位出现的各种问题可以归纳为两个方面：公平和效率。公平性是制度的核心和灵魂，也是制度存续的意义所在。一套公平的制度体系可以增进公众对社会的认同，稳定社会秩序，激发自身的潜力更好地为社会服务。反之，不公平制度体系将会造成既有社会资源差距的扩大，激化社会矛盾。而效率是制度作用发挥的保证，可以为制度功能的发挥注入动力。就住房公积金制度而言，其理想的作用首先应当是可以对不同群体的住房消费均有支持作用，更重要的是解决有住房需求然而凭借自身条件难以或者根本不可能满足基本居住要求的群体；其次在依靠政府支持的同时也要尽量不给政府造成过多负担，避免不必要的政府干预，维持自身独立性；最后，在提升制度保障性同时减少对商业市场的冲击。要实现上述目标需要从以下三个方面着手：

(一)住房公积金制度的核心应定位于扩大制度覆盖面，重点保障中低收入群体利益

政府应制定强制性的政策文件，切实保障所有有城镇住房需求的居民都被纳入政策覆盖范围，针对进城务工人员流动性大、收入不稳定的特点，完善异地缴存以及提取机制，监督缴存单位落实缴存责任情况，加强同政府相关部门的合作力度，严厉惩处不缴或少缴住房公积金的行为。纵观各国的政策性住房金融制度，其出发点无不是帮扶弱势群体，解决其住房问题。遵循“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的原则，对供给端和需求端做加减法，高收入者可以享受公积金的免税政策，降低购房成本，但要对使用范围、程度做出限制，发挥公积金互助作用；在需求端针对中等收入群体，通过降低贷款利率以及首付比例、提高贷款额度等措施提升其住房支付能力、刺激住房消费；在供给端为低收入群体提供住房补贴、放宽租房提取条件以及为保障性住房提供资金等措施，加大住房支持力度。同时，对公积金贷款条件做相应限制，禁止发放第三套房公积金贷款，明确第二套房用于改善性需求的前提条件，并且对第一套以及第二套房的面积、价格做出限制性规定，公积金的缴存金额和缴存比例也要根据“限高保底”原则规范其合理范围，提升制度的保障性，改善公平性，实现全体公积金缴存者“住有所居”政策定位。

(二)住房公积金制度的重点应定位于提升公积金金融功能，真正实现保值增值目标

作为我国最重要的政策性金融工具，住房公积金理应具有流动性和收益性，更好地发挥制度作用，在现今各市资金余缺不平衡、房价持续上涨以及资金池不断萎缩的背景下，提升住房公积金金融功能的需求更为迫切。当前，应打破市域壁垒，建立国家级和省级资金统筹机构，根据各省、各市公积金提取情况，把公积金从提取率低的城市向提取率高的城市拆借，提高公积金使用效率。针对当前公积金投资渠道狭窄，投资收益微薄的情况，应当拓宽公积金投资范围，通过发行债券的方式筹集资金，在股票、保险、基金市场多渠道投资做大资金池，缓解房价过快增长导致公积金对住房保障力度有限的矛盾，强化公积金住房保障功能。

在增值收益分配上，应改变无偿向政府提供保障性住房资金损害缴存者利益的行为，转变为向政府提供低息贷款支持保障性住房建设，同时向低收入者发放住房补贴，提升其住房消费能力，双管齐下更好地实现制度目的。

(三)住房公积金制度未来发展应着力改进管理模式，最终向住宅政策性机构转变

当前，住房公积金治理机制侧重于“行政化”，重点在于资金的归集以及安全性的保证，而保值增值和提高效率的要求却被忽视，管委会作用虚化弱化、管理中心体制僵化以及监督缺位现象导致屡屡出现的公积金被骗贷、挪用以及贪墨的事件给我们敲响了警钟，提醒公积金治理机制的改革已刻不容缓。鉴于住房公积金强制性以及各地出现的开发商拒绝公积金购房的情况，表明政府的干预不可或缺，因而应采取循序渐进的方式不断改进。在短期内，应当按照信息透明化、服务标准化、信息透明化的要求，改进公积金治理方式，建立省级和国家级住房公积金管理机构，统筹资金调度，提高资金使用效率，并对各市公积金管委会和管理中心直接管理，避免成为地方政府实现短期效益的工具。[16]在长期，应着力把住房公积金管理机构转变为国家政策性住房银行，提升金融功能，通过公积金贷款证券化的方式筹措资金，在保证安全性和流动性的前提下，购买债券、股票等金融工具，提高收益率。在监管体系上，明确以住建部对政策性功能以及人民银行对金融功能的监管方向，提升决策的透明度，鼓励公众参与到监管过程中来。

注释：

①数据来源：《2017年住房公积金年度报告》和2016年3月，住建部副部长陆克华就“棚户区改造和房地产工作”的讲话。

②数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部官网。

③1999年建设部副部长刘志峰在全国住房公积金管理工作会议上的工作报告。