新缅甸《投资法》对中国企业在缅甸投资的影响与建议

杜婉

昆明理工大学，云南 昆明650500

2016年10月5日，在外界的广泛关注下，缅甸国民议会投票通过了新《投资法》。这部新的《投资法》将2012年颁布的《缅甸外商投资法》与2013年颁布的《缅甸国民投资法》两部法律进行了合并，同时参照国际投资准则以及缅甸与部分国家签订的双边投资条约对原法律进行补充修订，旨在进一步规范国内外投资操作流程，增加外商投资缅甸的积极性。

一、新《投资法》的优势

新缅甸《投资法》包括宗旨、法律的适用范围、投资项目类别的划定、用工规定、投资保障、免税权与税收优惠权等二十三章的内容，共计一百零一条。旨在保护国家和国民利益的前提下，大力发展环保且有责任感的投资项目，推进绿色项目的投资发展，并与国际社会接轨，为本国人民创造就业机会，进而带动整个国家的稳步前进。

（一）外商投资更加容易

新缅甸《投资法》实际上涉及到两种类型的企业，包括委员会授权许可的企业和委员会批准通过的企业，这是相比于2012年《缅甸外商投资法》的一大亮点。2012年《缅甸外商投资法》要求属于委员会批准通过的企业才可以在缅甸投资，无论该企业规模如何，其投资计划都需提交委员会审批。而委员会从调查、审核到批准一般需要3个月时间，如果未通过批准还需要反复修改提交。由此可见，该规定会延误企业在缅投资前期准备的时间，而且会增大投资者的投资成本，因为许多外商投资者为保证一次通过审批，他们往往需要花大价钱咨询当地法律公司和相关部门。而新 《投资法》第三十七条规定：投资者除第三十六条规定的项目①外的其他投资项目，无需向委员会提交建议书。此外，新《投资法》还鼓励类投资项目，《缅甸投资委员会2017年第13则通告》列明了可依照新《投资法》享受企业所得税优惠政策的行业类别，行业内的诸多细分领域投资项目可向投资委员会申请减免所得税的优惠政策。鼓励类投资项目主要包括科技研发、酒店和旅游、信息科技服务、健康服务、教育服务、电信行业、可再生能源生产、新城镇建设、城市开发活动、建立工业园区、供应链和运输服务等。因此，新法使得外商投资变得更加容易。

（二）对内外企业一视同仁

以前缅甸有两部投资法，一部是2012年颁布的《缅甸外商投资法》，主要针对国外企业在缅投资的法律适用；另一部是2013年颁布的《缅甸国民投资法》，主要针对本国公民在缅甸投资建立企业的法律适用。虽然两部法律针对不同投资者分别制定相应规定，但无可避免的会带来一些问题。例如，外国投资者会认为《缅甸国民投资法》偏向于本国企业，但本国投资者认为《缅甸外商投资法》偏向于外国投资者，其目的是为了吸引外商投资，降低投资门槛。为弥补这些不足，新《投资法》将两部法律合二为一，不仅不会让投资者担心法律规定有偏心的疑虑，而且也减轻了与投资相关政府部门的工作压力。

（三）注重绿色健康项目的投资

新《投资法》第二章明确规定，建设发展有利于国家和人民且不对社会环境产生损害的产业。相对于旧法，该规定删除了“开采并出口自然资源”的规定。此外，在对投资项目评价要求方面，旧法仅以环境评价和社会评价为基础，而新法中新增了“健康评价”和“文化遗产环境评价”两项规定。通过从多方面和多角度对投资项目进行评价，不仅能起到监督作用，同时还有利于推动社会建设和绿色发展进程。

（四）用工要求放宽

2012年的《缅甸外国投资法》第十一章对用工规定作出明确要求：投资人对国民熟练工人及职员的使用，从项目开始之年起，第1年内国民职员占比至少25%，第二年内至少50%，第3年内至少75%，对于技术含量高的项目，委员会可适当放宽期限规定。由此可见，缅甸不仅对本国公民进行就业保护，对就业率比较重视，同时对外来人才数量也进行限制。而新《投资法》第十三章的用工规定就删除了这些要求，虽然保留“应安排国民员工进行技能提升培训，使其有能力担任各级管理人员、技术人员、专家等职务”的规定，但对外来人才的数量不再过分限制，即根据国内法规定和投资需求，企业可灵活聘请具备相应技术水平的外国人才，以实现行政管理与资源配置最优化。

二、新《投资法》对中国投资的影响

（一）中国对缅甸的投资概况

从表1可以得知，2010年以前，中国对缅甸的投资不太稳定，且投资金额都在10亿美元以下。而到了2010年，中国对缅甸投资的金额高达140.67亿美元，是中国历年对缅投资的巅峰时期。但是到了2011年之后，中国对缅甸投资进入了缓慢时期，2013年投资额降到新低，很大一部分原因是缅甸政治经济改革的不确定性，让许多投资国家谨小慎微，不敢轻易大量投资。2016年，虽然中国在缅甸的外商投资不比从前，投资额只有4.62亿美元，但从缅甸开放以来获得外商投资总额的统计数据显示，中国依旧以185.4亿美元和26.65%的比重高居第一位；新加坡则以164.5亿美元排在第二位；泰国以100亿美元排在第三位。

随着2015年缅甸全国大选的推进，缅甸进入了民主化与工业化“双进程”互动发展时期。民主化有利于缅甸成为一个正常国家，可以获得外部力量支持其工业化进程。反过来，工业化进程也有利于缅甸的政治转型。而对于两国关系的走势来说，缅甸民主化进程能让中缅关系转向正常。在缅甸工业化进程中，也需中国大量的经济支持。

中国对缅甸的援助与投资主要集中在油气资源、矿业资源、水电资源开发等领域。例如，在油气资源领域，主要项目为中缅石油天然气管道；在矿业资源领域，主要有太公当镍项目、实皆地区矿项目、莱比塘铜矿、果敢钛铁矿等；在水电资源领域，主要有曼德勒省耶洼大坝、克伦邦哈希水电站、掸邦塔桑大坝等。此外，中国作为缅甸的经济援助贡献国，援助主要包括拨款、无息贷款、优惠贷款或债务减免等。同时，中国也以基础设施建设和天然气、水电、石油生产及农业投资等形式为缅甸提供援助。

（二）新《投资法》对中国投资的积极影响

新缅甸《投资法》对8个领域的投资提供优惠。在原有的农业、工业生产和基础设施建设3个领域给予外资优惠政策的基础上，又增加了5个方面的优惠，分别是：中小型企业、旅游业、国内生产技术转让、培养熟练技术人员、对欠发达地区的投资。

随着新《投资法》的颁布，缅甸对外来投资的需求也越来越迫切，不仅放宽外资优先投资领域，而且也降低投资门槛，增加外商投资领域的优惠，外资投资领域趋于多元化。由于在新法颁布前，根据缅甸自然资源和地理优势，外商投资的注意力主要集中于缅甸天然气、矿产和石油三大领域，其中石油、天然气的占比高达50%以上，而制造业、交通业、运输业、农业等领域鲜有投资。随着缅甸民主化和工业化进程的推进及投资法律文件的完善，外商在缅甸的投资领域也得到极大拓展。2017年6月27日，缅甸投资委员会公布十大优先投资领域，具体包括：农业及相关服务、农产品增值行业；畜牧和水产养殖业；有助于增加出口的制造业；有助于替代进口的制造业；电力行业；物流业；教育服务行业；健康行业；廉价房建设；开发工业园。

中国作为缅甸一直以来的重要投资伙伴，在多个投资领域都占据大头，虽然在2011年之后对缅甸投资呈缓慢增长趋势，但在从向缅甸投资开始，中国投资总额一直高居榜首。随着新《投资法》出台，对中缅两国经济往来将创造更多福利。

表1 2006-2017年，每财年②中国对缅甸的投资金额

第一，投资领域多元化。中国在原有投资领域基础上，可以拓展新的投资领域，带动其他领域如农业、制造业、物流业、教育业等的投资进度，增加中国对缅甸的投资金额。

第二，税收优惠的区别化。新《投资法》对不同地区实行不同的免税权限，利用区别对待原则，让中国企业根据自身经营规模、需求来源及服务人群等，自主选择缅甸不同地区进行投资，享有不同地区的税务优惠政策。

第三，投资保护明确化。新《投资法》对中国企业给予更有力的投资保护。例如在旧法中规定：政府在有正当理由的情况下，可以国有化或者直接终止一个投资项目。对于“有正当理由的情况下”并没有进行详细解释和规定，给政府以较大的自由裁量权，对中国投资者而言更是带来了风险与不稳定性。而在新法中，虽然仍旧保留这一条规定，但对于“正当理由”作出进一步限制：1.必须是为了公共利益，2.非歧视原则，3.保证公平、足够的赔偿，4.严格遵守法律程序。这样一来，中资企业在缅投资将获得更多的政府保障，投资风险有所降低。

（三）新《投资法》对中国投资的消极影响

虽然新投资法比旧法在很多方面进行了改进和完善，并且有利于缅甸和外商投资国家构成良好的合作经济关系，达到互利多赢的局面。但在外商投资快速发展进程中，新《投资法》对中国企业投资缅甸也带来消极影响。

第一，中国企业面临更为激烈的挑战。据缅甸投资企业指导司发布关于外商投资的统计数据显示，2016-17财年有22个国家和地区对缅甸投资共计108个项目。其中投资最多的5个国家分别为：新加坡20个项目，投资额达33.88亿美元；越南3个项目，投资额为13.86亿美元；中国内地31个项目，投资额为4.62亿美元；中国香港16个项目，投资额达1.85亿美元；泰国4个项目，投资额为1.06亿美元。由此可见，在对缅投资前五位的国家中，投资项目数量存在较大差异，投资额也存在较大差距。随着新《投资法》的颁布施行，将放宽投资领域、降低投资门槛，不仅中国企业获利良多，其他投资国投资项目也会不断增多，投资金额也会进一步提高，将占领中国企业的部分投资市场，给中国企业带来激烈的挑战。

第二，并不能有效解决以往中国被搁置的项目问题。新《投资法》第三章第四条规定：本法适用于在生效之日时正运营的现有投资，或在本法颁布后新建立的所有投资。但不适用于本法生效前发生的与当时投资相关的纠纷，或在本法生效前获得批准令但项目被搁置的投资。由此可知，新法适用针对的是本法生效时正运营的现有投资或者是本法颁布后才开始的新投资。但在旧法施行期间，我国的密松水电站项目、中缅石油管道项目及莱比塘铜矿项目等出现的问题，并不能随着新法颁布而得到有效解决，只能再次继续搁置等待探寻有效的解决途径。

三、中国企业在缅甸投资的建议

（一）密切关注中缅关系走向

以往，中缅的关系变化主要体现在缅甸的“单方面”变化上，中国对缅甸投资的着力点随着缅甸政府各时期、各阶段不同需求而不断变化。如今，缅甸开启“民主化、工业化”的双规并型发展新时代，一方面，缅甸的民主化进程为中缅关系稳定发展创造良好前提，另一方面，缅甸工业化进程也需中国大力支持和推动。这样不仅促进两国关系长远发展，而且也为中国企业投资缅甸创造稳定、多元的投资环境。

（二）擅用“一带一路”倡议、亚投行等重大政策

“一带一路”倡议为中国企业投资缅甸带来新的契机。缅甸对中国倡议的“一带一路”和“孟中印缅经济走廊”规划态度积极，2014年11月，缅甸作为第一批意向创始成员国，加入由中国倡议发起的亚洲基础设施投资银行。以中缅的共同利益所在为切入点，中国企业可围绕基础设施建设、产业发展与经贸合作、人文交流、水资源开发与生态环境保护等优先合作领域和重点项目进行投资。特别是通过亚洲基础设施投资银行等一些金融服务机构，可以帮助解决缅甸基础建设投资领域的资金短缺问题，有利于开展多边互利合作。

（三）增加中国企业在缅甸投资的社会影响力

中国投资方在缅甸社会影响力不足一直是中国在缅投资企业形象受损的重要原因。中国很多投资缅甸的大型项目都遭到缅民反对，很大一部分原因是非政府组织在其中煽风点火，蓄意捏造一些中国企业破坏生态平衡、损害当地民众利益的证据，以获得缅民支持，阻止项目进行。因此，中国企业在投资前，首先要增强在缅甸投资的影响力。例如，可以选择和中国的非政府组织合作，出具一些具有公信力和说服力的报告。同时加大宣传力度，与缅甸地方政府合作，指派代表向当地民众详细解说和解惑，加大对利益受损民众的经济补偿等等。这些可以让当地政府和缅民亲身体会到中国外商投资所带来的福利。

（四）加强缅甸需求领域的投资和风险评估

新法颁布后，缅甸出台十大优先投资领域，指明了缅甸未来吸引外资的方向，中国企业更应该投其所好、转换思路，投资缅甸未来需求及大力发展的领域，如制造业、交通业、运输业等。由于中国对海外投资政治风险的防范相对滞后，因此，中国企业在投资时，要重视自身投资风险评估，加强投资地环境评估和社会风险评估，重视投资地政府和当地群众关切利益的研究，尤其是加大对缅甸环保领域非政府组织（NGO）活动规律的研究。为中国企业到“高危”国家投资提供经验与借鉴。

（五）加强信息公开，让群众知晓投资益处

以往中国企业的一些大型资源类项目受当地民众阻挠，很大一部分原因是民众对这些项目缺乏深入了解，甚至受非政府组织舆论导向，认为这些投资项目有害无利。因此，对中国企业来说，首先，在项目开始前，合理选择当地民众代表就拆迁、征地等问题进行谈判，明确中缅双方所签订的合同条款和补偿款项，并督促落实。其次，宣传项目对当地建设的实际效益并监督项目环境评估。最后，完善并周全宣传工作，让竞争者和蓄意破坏的非政府组织没有任何可乘之机。

（六）了解需求并提供更优质的服务与产品

缅甸对“中国制造”一直存在误解，认为中国给他们提供的都是质量不合格的残次品，其实不然。中国出口的商品是有档次之分的，因为缅甸许多企业对价格低廉的盲目追求，导致所引进的大多数商品是低档品。因此，中国企业到缅甸投资时，一定要与当地加强沟通，真正了解当地居民消费需求和承受能力，为民众提供更加优质的服务和产品。

（七）注重带动当地民众就业

新《投资法》虽然删除了“每年对于外商投资企业雇佣本国员工所占比例”的条款，但对于外国员工的用工劳务方面还有限制性条文，主要是为保护本国人民的就业。因此，中国企业在未来的投资中，在考虑自身收益情况下，要积极响应缅甸的政策，注重提高缅民的就业率。例如，投资项目可以考虑缅甸大力发展且有利于增加当地就业的劳动密集型制造业。

注释：

①投资者就实施细则所列之以下项目向委员会递交建议书，获得批准令后方可进行投资：（一）对国家战略有重大影响的投资项目类别。（二）投入资金额巨大的投资项目类别。（三）对自然环境与当地人民有重大影响的投资项目类别。（四）使用国有土地与建筑的投资项目。（五）政府规定须向委员会递交建议书的投资项目。

②缅甸一财年为首年4月至次年3月，例如2011-12财年即为2011年4月至2012年3月。