北京城市副中心交通管理实践与思考

刘吉光， 刘长玉， 周建军

(1.北京市公安局公安交通管理局， 北京 100037； 2.北京交通工程学会， 北京 100071)

1 概述

随着经济的不断发展，城市人口的急速膨胀，城市交通问题变得越来越严重，科学的、合理的城市交通发展战略，可从根本上促进交通与城市的和谐发展. 一个城市经济的发展应该坚持交通先行，而交通作为城市发展的基础，应当坚持可持续发展战略.

1.1 交通与城市的和谐发展

交通与城市的和谐发展主要体现在“以人为本”的交通理念和“绿色交通”的发展理念[6].

1.1.1 “以人为本”的交通理念

“以人为本”的交通理念就是交通参与者享有同等的交通通行权. 城市交通发展在交通规划、交通设计、交通建设及交通管理政策等方面，对行人、机动车及非机动车给予同等的时空分配权(信号配时)和空间分配权(路权).

1.1.2 “绿色交通”的发展理念

“绿色交通”的发展理念是鼓励人们采用绿色出行方式来满足日常出行，主要方式有步行、自行车及乘坐公共交通等. 在“绿色交通”发展理念的指导下，从国家交通战略、交通政策法规及交通设计、组织管理等方面，使交通系统走上以低成本(经济成本和环境成本)的交通方式和与自然尽可能和谐的发展道路[1,3].

1.2 可持续的交通发展战略

可持续的交通发展是指符合发展总体要求的“安全、便捷、高效、绿色、经济”的现代化综合交通. 需要满足经济和社会发展的总体需要，还需对资源的占用、对环境的破坏及交通伤亡等进行控制，做到交通与经济、社会协调发展[2,7].

2 城市副中心概况

2.1 上位规划中的相关内容

2.1.1 《北京城市总体规划(2016年—2035年)》

图1 城市副中心对外通道断面交通量

2017年9月13日，党中央、国务院正式批复《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，提出了“有序疏解非首都功能、深入推进京津冀协同发展、高水平规划建设北京城市副中心、打造以首都为核心的世界级城市群”等工作要求. 着力治理“大城市病”，坚持公共交通优先战略，提升城市公共交通供给能力和服务水平，加强交通需求管理，鼓励绿色出行，标本兼治缓解交通拥堵，促进交通与城市协调发展.

2.1.2 《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)》

北京城市副中心要坚持高质量发展，按照最先进的理念、最高的标准、最好的质量，突出绿色、低碳和可持续发展. 坚持以人民为中心，全面开展城市设计工作，推动控规与城市设计的全面融合，突出城市设计的精细化管控.

2.1.3 城市副中心的交通发展模式

遵循交通与土地协调发展的规划理念，针对副中心交通提出构建以轨道交通为核心，带动北京市东部地区和廊坊、北三县地区，形成以公共交通为主导，满足不同区域、不同人群需求的多层次的公共交通系统；倡导步行、自行车等绿色交通方式；引导和调控小汽车的使用向合理方向发展[4].

2.2 城市副中心交通特征

城市副中心绿色出行比例高，但通行环境有待改善. 交通基础设施设置薄弱，交通服务品质有待提升. 道路网密度落后，路网级配比失衡. 其交通特征主要体现在“6个不平衡、6个不充分”[8].

2.2.1 六个不平衡：

1) 交通总体供需不平衡

城市副中心人均土地资源、环境容量、交通资源有限，而在小汽车进入家庭的背景下，广大市民希望家有其车、车有其位、车畅其行，由此形成的根本性结构矛盾短期内不具备供需平衡条件. 城市交通具有极强的开放随机性、时空集聚性，市民出行方式、时间、路径、目的地个性随意，恶劣天气、交通事故等外部因素随机介入，通勤交通在早晚高峰数小时内集聚于主要交通走廊，小汽车交通需求难以充分满足.

2) 区域交通发展不平衡

道路设施能力和公共服务水平存在较大反差，与中心城联络的交通廊道超负荷运转.

3)出行结构不平衡

绿色出行比例虽然达到70.5%，但主要是因为被迫选择自行车出行方式而提高的，同时与目标值80%存在一定的差距.

4)交通设施供给不平衡

城市副中心155 km2道路总里程为578.7 km，路网密度3.73 km/km2，道路主次支比例为1∶1.7∶0.4. 道路网密度低，次干路、支路实施率低，区内微循环不畅. 慢行需求量与低质量的慢行通行环境供给不平衡.

5)停车位中的居住停车位与出行停车位比例不平衡

根据全市机动车停车资源普查，通州区居住停车位总量为9.1万个，停车需求总量为12.3万个，缺口达3.2万个. 小区停车场的夜间车位利用率最高，为82%，其次为胡同区、单位大院停车场；公共建筑夜间车位利用率仅39%. 总体来看，停车设施总量不足，车位利用率不高，供需矛盾突出.

图2 社会公共停车场车位供需关系示意图

图3 公共停车场夜间车位利用率

6)职住不平衡

据初步调研，居住在副中心但不在副中心工作的人口约23.3万，对外出行量约为167万人次/d，主要出行方向为中心城区，出行量为104.8万人次/d，占副中心对外出行总量的62%，其中，主要集中在中心城区就业人口约占副中心在外工作总人数的22%(数据来源于：北京城市副中心交通一体化研究报告). 造成城市通勤潮汐现象严重，加剧出行时效损耗和拥堵. 对外通勤出行分布主要集中在京通快速路及沿线方向，出行集中度高，通勤起点主要集中在地铁沿线周边. 由于大规模的职住不平衡，导致对外通道的潮汐现象突出，体现在早高峰时段京通快速路、广渠路、京哈高速、朝阳路以及朝阳北路东向西进入中心城方向交通量大，路段拥堵严重，晚高峰时段则是西向东前往副中心方向路段拥堵明显.

2.2.2 六个不充分

1)效率不充分

交通资源的合理利用程度、交通系统运行效率有待提高，地面公交运输能力尚未有效发挥.

2)服务不充分

重视基础设施建设，但对建后运营服务不够重视. 如公交站台的设置，重视站点的设置，而对站台候车环境不够重视、对乘客等候时间的长短没有提供良好的服务等. 交通信息化、智慧化水平有待提高，对市民舒适、便捷、多样化出行的交通服务尚待完善.

3)关于“城市病”与“交通病”互动关系的认识不充分

“源头治堵”理念正在形成但尚不充分，将交通承载力作为城市发展约束条件的指标和内容尚在研究过程中.

4)对道路交通拥堵成因认识不充分

对于机动车免费占用道路资源引发“公地效应”的拥堵，有必要采取降低机动车使用强度等交通需求管理政策，社会共识尚不一致.

5)市区两级及相关部门缓堵工作形成合力不充分

6)文明出行的自觉性不充分

市民对文明意识的认识不充分，闯红灯、违章停车现象突出，影响道路交通通行.

3 标本兼治的缓堵措施

3.1 开展闭环交通运营管理模式

以数据驱动，指导基础设施建设，实现智能化交通运行管理，提升精细化管理水平. 借助交通大数据，重构现代城市交通系统，打造闭环交通运行管理模式； “以数为据” 完善基础设施建设，厘清责任，落实各委办局工作任务. 整合城市副中心现有政府和企业对副中心的交通监测数据，开展副中心综合交通运行状况分析，通过交通大数据诊断副中心交通病原因，梳理交通信息化重点建设任务，打造闭环交通运行管理模式，为副中心交通规划—设计—建设—管理—运营等阶段决策提供数据支撑.

图4 闭环交通运营管理模式总体架构

3.2 强化精细化交通设计，加快交通基础设施建设

3.2.1 创新路口交通组织方式，疏解拥堵瓶颈

针对总体交通量较大，具有明显的时段特征，传统路口拓宽无法有效提升效率的路口，可创新路口交通组织方式. 可采用“借道左转”方式进行交通组织设计. 具体做法：在停车线前80～100 m左右，打开中央隔离栏，并设置借道信号灯；当相交道路直行相位绿灯时，借道左转灯亮起，占用逆向一个车道，完成借道通行；当本向左转灯绿灯时，借道车道与正常左转车道一起放行. 借道灯提前关闭，确保借道车辆通过路口，避免滞留逆向车道.

图5 副中心银地路口北进口借道左转设计

3.2.2 实现智能信号绿波控制，打造城市副中心智能信号走廊

新华大街作为城市副中心贯穿东西的交通主干道，流量较大，可采用协调控制，打造区域东西向智能信号走廊.

具体措施：分两段进行双向信号协调控制，形成北苑路—通惠南路、车站路—滨河北路2个子区，子区中周期较小的路口采用一周双次进行协调；南北向近距离路口采用“一机多控”的方式进行协调，形成通惠南路子区、东路子区. 预计效果:①早晚高峰通过路段的时间缩短30%；②平峰停车次数减少50%.

3.2.3 优化行人过街管控，改善交通面貌，较少安全隐患

1)人行过街道闸的设置：针对行人违章乱穿较多的路口，设置人行过街道闸，结合信号进行行人过街控制，减少行人过街对交通流干扰.

2)行人过街保护系统：在斑马线处安装警示道钉，或者智慧路贴，提示和保护过街行人安全，同时提示行人和机动车，对于车流、人流较少但车速较快的路段能够有效提升过街安全性.

3)警示道钉的安装：冬季容易产生浓雾、下穿道路光线不足的路段安装智能道钉，亮化道路警示标志，提高道路交通安全.

图6 人行过街道闸

图7 行人过街保护系统

图8 路段警示道钉

3.3 打造绿色交通，优化出行环境

3.3.1 落实城市副中心交通运输服务保障工作

实施城市副中心通勤交通保障方案，结合轨道交通线路，开通接驳公交线路. 做好行政办公区内自行车、出租车及分时租赁等运输服务保障工作.

3.3.2 开展公交线网优化调整工作

结合公交线网优化研究，重点围绕行政办公区通勤，新开通或优化调整相关公交线路，进行公交线网精准优化调整. 顺应轨道快速发展状况，调整地面公交发展策略，实现地面公交网和轨道网的协同发展，逐步形成以轨道交通为骨干，地面公交为支撑的公共交通服务体系. 在与轨道网统筹考虑的前提下，依据客流需求，调整优化公交线路[5].

3.3.3 完善轨道交通站点与其他交通方式之间的衔接换乘

落实轨道交通站点周边的自行车道和步道建设，优化地面公交线路接驳. 在轨道交通的主要线路、主要站点周边适度分散建设驻车换乘停车场.

3.3.4 引导共享自行车行业规范有序发展

按照“市级统筹、区级主责”的原则，利用门前责任区、设施带和绿化带等，就近灵活设置自行车停放区，对占用车行道、消防通道、言道等区域的无序停放车辆，加强巡查监管.

3.4 加强停车管理，狠抓区域交通治理，加大执法力度

3.4.1 加大力度开展违法停车治理工作

巩固停车秩序“严管街、规范街、居住街”治理成效，通过公共区域网格化停车管理、拖车平台等手段，综合施策，加大巡查频率、执法强度和清拖力度，对同一片区巡查间隔时长不超过15 min. 紧抓规划施划、电子收费、严格执法3个关键. 科学合理停车区、限停区、禁停区设置，统筹兼顾路内、路外和胡同停车位规划；稳步推进路侧停车电子收费，稳定电子收费前端技术路线、确保后台运行可靠，加强违停、价格和经营执法，并提高巡查频次和执法力度. 逐步树立“停车入位、停车付费、违停受罚”观念，实现由人工现金收费向电子收费转换、由经营性收费向行政事业性收费转换.

3.4.2 推动路侧停车电子收费系统建设

增加路侧电子收费车位，开展公共停车场建设，提高停车资源供给. 开展交通综合治理，加大对大型货运车辆的管理力度，加强对学校、医院周边地区的交通秩序管理，实施外卖、快递、老年代步等超标电动车治理行动计划，适时推进限行限号措施.

3.4.3 加大对大型货运车辆的管理力度

依托综合检查站、重型车辆检查卡口和大货车区域限行政策，加强综合治超力度，提高对违法违规大货车管控能力，做到逢车必检、逢违必处，从交通领域打好蓝天保卫战.

3.4.4 加强对学校、医院周边地区的交通秩序管理

学校、医院要积极落实“门前三包”责任，协助有关部门加强对门前秩序的管理，加大对违法占路停车、不按交通标识行车等行为的劝阻力度.

3.4.5 实施超标电动车治理行动计划

对外卖、快递、老年代步等二轮、三轮、四轮超标电动车进行综合治理.

3.5 宣传文明交通，凝聚社会共识

开展文明交通宣传活动，充分发挥交通宣讲团、“一区一警”作用，通过进单位、进学校、进社区等方式，讲好交通故事，展现行业精神，宣传管理政策，引导绿色出行，培育交通文明. 开展“礼在北京，让出文明- 市民爱心斑马线专项行动”. 发动志愿者，在文明出行、遵守交通规则、规范停车秩序等方面进行专题宣传，普及交通法规，纠正不良陋习.

3.6 实现区域交通一体化

以公共交通为主导，完善城市副中心与廊坊北三县之间的交通体系，支撑职住关系优化.

1)近期(2020年)通过地面公交和市郊铁路转变城市副中心、中心城及北三县之间的交通联系，减少小汽车出行，缓解交通拥堵. 按照限使用、差别化原则，划定交通政策分区，对城市副中心开展小汽车限行、货车限行和外地车限行措施，与北京中心城交通需求管理政策相对应，减少副中心内机动车使用强度. 通燕高速、京津公路等主要过境通道采用降级、线位调整等措施，弱化过境功能，加快潞苑北大街、东部发展帯联络线建设，将过境交通疏导至副中心外围.

2)中期(2025年)实现北三县与中心城区之间区域快线连通，加快副中心外围过境通道建设，分流北三县过境客流.

3)远期(2035年)通过副中心与北三县地区一体化发展，构建以轨道交通和公共交通为主导的交通体系，引导职位平衡.

4 结束语

交通与城市和谐发展应做到标本兼治，在城市副中心坚持可持续交通发展战略，引导公众采用环保、低排放的交通出行模式，从私家车出行模式转向优先考虑行人、自行车和公共交通的混合型交通方式. 要充分认识北京城市副中心建设的重要性和紧迫性，按照“立足长远、科学规划、强化管理、管建并举、综合施策、标本兼治”的原则，从交通基础设施建设、交通组织优化、构建智慧和绿色交通体系等多个层面，为城市副中心建设营造文明有序、安全畅通的交通环境.