公交都市创建下土地利用与公共交通关系研究——以南京市为例

於 昊, 王松杰, 施 洋

(南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司， 南京 210008)

1 研究背景

1.1 创建公交都市成为优先发展公共交通的重要抓手

文献[1]描绘了12个典型的国际公交都市案例，案例城市的共同特点是：公共交通与城市土地发展相互促进并和谐共存. 交通运输部于2012年启动公交都市建设示范创建工程，先后在37个城市试点，通过打造公交走廊、综合枢纽等措施，已实现城市公共交通由被动服务向主动引导城市空间布局和用地调控的转变[2]. 公交都市的创建成为优先发展公共交通的重要抓手[3-5].

1.2 南京市率先获批“国家公交都市建设示范城市”

南京市是国内最早将公共交通导向土地利用理念(TOD)付诸实践的城市之一，早在2007年，南京市已将“全面提升公共交通服务水平”“全面协调交通与土地利用的互动发展”作为关键战略写入《南京市交通发展白皮书》. 2017年12月，南京市成为首批获得交通运输部授予的“国家公交都市建设示范城市”称号的城市，也是唯一获得该称号的副省级城市.

截止2017年底，南京城区公交出行占机动化出行分担率63%，公共交通站点500 m覆盖率达到100%，万人公交车辆(含轨道车辆)保有量达到了18标台/万人，公交专用道覆盖道路里程220 km以上，公交乘客满意度提升至85%左右，已经形成以轨道交通为骨干、地面公交为网络、其他公共交通方式为延伸和补充、多种运输方式无缝衔接的多元公交网络体系. 2018年，随着S7号线投入试运营，南京地铁运营里程增加至10条线路378 km，车站总数为174个，排名位于中国轨道城市第一方阵. 南京将实现行政区轨道交通全覆盖，为南京城市交通注入源源不断的活力，也为构建现代化都市区域空间打造新格局.

1.3 公共交通与城市空间关系的协调是顺应发展战略的必然选择

在我国城镇化发展的新形势下，城市的发展应响应国务院及住建部的战略要求，倡导公交优先发展战略，优化出行结构，寻求机动化趋势下可持续、健康城市的发展之路，调整轨道交通沿线用地，提高沿线土地开发利用效率. 作为首个获批“公交都市”的副省级城市，南京市理应率先而为，促进土地资源的集约利用、城市功能结构的优化提升和城市的可持续发展.

2 城市土地利用与公共交通发展关系认知

以公交为导向的城市空间布局强调宏观层面以公交走廊引导城市轴线形态，中观层面以公交枢纽实现城市中心体系的锚固，微观层面结合公交节点特征合理安排土地开发.

2.1 公交走廊引导城市轴线型空间形态

公共交通与步行系统的良好衔接带来出行的高度便捷性，决定了公交导向下的城市空间集中在公交走廊沿线呈轴线型发展. 不同规模、不同发展特征的多条公交轴线组合，形成了各具特色的城市空间发展形态. 老城地区多条轴线相互叠加，多呈面状展开. 外围新城地区公交客流主走廊相对单一，往往呈放射线格局. 轴线型的空间形态受到居民公交通勤时间和公交出行方式的双重制约. 人们能接受的公交通勤时间越长，采用轨道制式的公交方式速度越高，则城市轴线能延伸距离就越长.

2.2 公交枢纽锚固城市中心体系

城市中心是城市功能最集聚，也是土地利用强度最高、居民出行需求最大的地区. 一方面，城市中心吸引的各方向交通客流需要与之相匹配的公交枢纽进行组织转换. 另一方面，公交枢纽的便捷集散条件，又会使得城市中心高度便利，从而进一步吸引客流. 因此，公交枢纽对城市中心具有强锚固作用，在空间上表现为公交枢纽与城市中心体系高度耦合的发展形态.

图1 公交枢纽与城市中心体系关系示意图

2.3 公交站点引导城市用地布局重构

TOD发展的理想模式要求城市以地铁、轻轨、干线公交等的重要站点引导用地开发. 在靠近公交站点5～10 min步行路程半径范围内布局商业、商务、居住等用地，向外逐步布局各类生产性用地. 在公交站点周边形成集就业、教育、文化、商业、居住等为一身的混和功能，使得居民在步行服务范围内即可完成日常的生活需求，再通过公交系统实现相互联系，从而降低对小汽车的依赖. 随着TOD理念的不断演进，结合具体公交站点所在的区位特征，又可形成枢纽型TOD、城市中心型TOD和产业型TOD等不同开发模式.

图2 枢纽型TOD、城市中心型TOD、片区中心型TOD

以公共交通为导向的土地利用(TOD)模式力图从根本上协调城市交通与土地开发的关系，为构建以公交为主体的城市交通系统，并实现城市空间内涵式、健康化发展提供有效途径.

3 公共交通与土地利用发展的关系评估

以南京市为例，采用的定性与定量相结合的适应性评价方法，从宏观、中观、微观层面分析城市公共交通与土地利用互动发展的经验与不足.

3.1 宏观层面——轴向“十廊”基本显现，但公交引导的副城中心尚未完全形成

城市发展廊道：城市空间轴向发展格局总体呈现. 南京市城市建设用地的增长与公共交通发展相协调，基本符合总规“一带五轴”掌型发展的城镇空间布局构想. 结合江北国家级新区获批、基本新区新的发展核与放射型的轨道交通网络构建，南京市在原有“一带五轴”基础上提出“十廊”城市空间新格局,为新发展阶段进一步引导南京向公共交通为导向城市空间发展目标继续迈进[9].

图3 南京“十廊”城市空间格局

图4 南京市大型公共服务设施分布叠加图

轨道网络用地覆盖率：处于同类城市领先水平. 以轨道交通为代表的大公交体系建设促进了城市中心功能与强度的集中，有效支撑了市级中心、城市副中心的发展. 南京市现状轨道站点800 m半径覆盖率主城区达41%、中心城区23%、市域10%；城市中心、副中心等主要公共活动中心均有多条城市轨道交通线覆盖.

城市中心体系：公交引导下的副城中心尚未完全形成. 新市区和新城土地功能较为单一，以居住为主，商业和办公比重偏小；公交引导下的副城中心尚未完全形成，以主城区为目的地的向心客流增长明显，进一步强化了新街口中心、城南中心等主城区的生产、服务、管理、集散等功能. 交通对城市空间布局优化、土地紧凑节约、产业升级转型的引导还存在不足.

图5 现状轨道枢纽与中心体系关系图

图6 南京人口流动热力与轨网叠加图

3.2 中观层面——站点地区基本实现用地功能混合，但差别化强度引导不显著

功能混合：站点地区基本实现用地功能的混合. 沿线用地混合度的高低与轨道交通客流均衡性、区域活力值呈现正相关性，当居住用地和公共服务用地分离时，则容易导致城市轨道交通运营“潮汐”现象. 南京市各类站点地区基本实现用地功能的混合. 中心站点地区基本以商务办公、商业和居住用地为主，城市外围的站点地区主要以居住用地和产业用地为主. 近40%的车站600 m半径范围居住占地面积接近混和用地(居住占比40%～60%).

开发强度：与轨道交通相关性有待提升. 城市轨道交通沿线开发强度和站点周边的开发强度水平是衡量 TOD 理念实现状况的重要指标. 日本东京站点600 m圈层强度是整体的2倍. 香港在地铁站400 m半径为容积率8.0高密度地区，在400～1 000 m半径范围为容积率5.0的中密度地区. 南京市中心地区的开发强度基本高于整体开发强度，但是城市轨道交通与土地开发强度并未呈现强相关的态势，站点周边土地开发强度有进一步提升的空间.

公共资源配置：轨道交通可达性高. 南京市轨道交通对城市重要公共服务设施的覆盖率高，重要公共资源基本全部位于地铁辐射圈层以内，可达性高. 但主要的优势公共资源向主城区集聚，亟需通过公共交通引导，推进主城优质公共资源向副城、新城疏散和转移，缓解主城资源过度集中和交通拥堵问题.

3.3 微观层面——步行空间和路网尺度发展不均衡，一体化站点复合利用不足

复合利用：轨道站点复合利用开发较少. 轨道站点周边空间资源宝贵，宜采取一体化综合枢纽建设模式. 南京轨道站点现已形成基于TOD开发的多种模式，但以轨道站点上盖物业等形式的高密度复合利用开发站点较少，五位一体站点开发策略尚未完全落实.

街区尺度：轨道站点周边街区尺度与形态呈现不均衡发展. TOD站点提倡“小街区、密路网”开发模式，站点周边10 min步行距离范围内支路网密度应大于5 km/km2(国标上限)，南京市老城区成熟区域轨道站点周边街区尺度达到人性化标准，主城区的轨道站点周边支路网密度较高，但开发区、新城区尚处于中低水准.

步行环境和一体化换乘：南京市主城区以商业、商务性质用地为主的轨道站点周边步行环境较优，公共空间和公交与自行车步行一体化换乘条件较优；居住、产业用地周边的一体化换乘条件基本改善，但步行环境和公共空间条件尚未形成统一标准.

4 公交都市创建下的土地利用与公共交通发展模式和策略

中国今后的城镇化应在土地资源的集约高效配置前提下，更加注重“人的城镇化”，走高质量发展之路，公交都市的创建和TOD开发模式与该战略高度统一. 2017年底，中国大陆公共汽电车交通线路总长度已达63.27万km，共有33个城市开通城市轨道交通并投入运营，开通城轨交通线路162条，运营线路长度达到4 824 km，城市公交系统快速发展，也提高了城市交通的基本公共服务水平和能力. 但是，以公共交通供给侧发力为重点的发展模式已不能适应可持续公交都市的创建要求. 受交通和环境资源约束，公共交通体系投入产生的边际效应越来越小，仅对公共交通体系自身进行优化作用已不明显[5]. 面向改善公交方式出行的移动性(mobility)和可达性(accessibility)，面向获取广泛就业机会和公共服务的均等性与公平性，还需要土地利用供给侧角度的改革深化，从根本上吸引市民乐享公交出行，促进大客流和大运量、紧密结合.

研究认为，公交都市的创建应强化TOD模式，本文以南京市为例，分别从宏、中、微观3个层面，基于TOD导向研究构建城市格局、轨道交通沿线土地利用优化、站点周边土地与交通协调发展等方面的引导与策略.

4.1 宏观层面——继续强化公共交通导向的城市发展格局

4.1.1 公交引导城市轴向发展结构

南京市总体空间格局继续强化“轴向组团”发展的形式，组织都市发展区的城镇空间. 引导“十廊放射”的城市空间发展格局，每个廊道至少配置一条轨道快线，串联形成有若干具有一定规模、城镇功能多元、间隔有序分布的城镇构成的发展轴(图7).

图7 南京城市“十廊”与快线网匹配图

4.1.2 公交引导城市用地布局优化

基于公交引导下的用地布局，城市不同区域对应不同的用地开发模式. 对于城市公交走廊区域，可采用较高强度的开发，形成城市中心区、副中心区、枢纽区，以公交廊道吸引客流、促进公交优先. 对于距离公交走廊较远的区域，可以适度降低开发强度，城市外围人口、岗位相对较少的工业、低密度区域，利用常规公交、弹性公交等公交方式加强与公交廊道区域的衔接.

4.1.3 城市总体结构对公交系统的反馈引导

轨道快线廊道与城市空间结构的进一步耦合，以轨道交通将次级中心、外围社区与城市主中心串联，市级中心多线换乘、副城中心两线衔接、新城中心快线相连. 进一步强化轨道交通对城市建设用地的覆盖，主城区轨网覆盖率达到78%以上，中心城区达到60%以上. 实现轨道交通建设与城市用地开发时序的匹配. 建成区加快轨道线网的进一步覆盖，新建地区按照规划时序有计划、有层次地建设轨道交通. 同时倡导轨道线网区间职住平衡，通过轨道线网引导一段线路(5个站点各10 min步行距离)内实现职住平衡.

4.2 中观层面——分区差异化的用地功能与强度引导

4.2.1 功能混合引导

公交走廊沿线区域作为城市内公共交通供给强度最大的地区，应采用高强度的土地混合利用模式. 居民区间出行强度的大小与土地利用混合程度的高低紧密相关. 增加公交走廊沿线的土地混合利用可以提高居民出行强度，减少出行距离和潮汐式交通，同时提高走廊内公共交通出行方式比例，增加公交的客运量及周转量提高公交的整体效益.

在城市规划中应倡导用地的多样性和高混合度，特别是新开发城区土地利用多样且混合能有效均衡出行空间分布. 通过公交优先，特别是大运量轨道交通系统，在保障出行便捷可靠的同时能有效扩大出行空间范围，吸引老城区居民到新开发城区居住和就业，从而有效缓解老城区交通压力[6].

4.2.2 开发强度控制

在控制性详细规划等规划中，面向公交都市建设的基本要素就是突出公交走廊区域开发强度的引导. 公交走廊区域整体上采用高强度土地开发模式，保证高密度的居住和就业岗位分布. 在距离走廊不同区域范围内呈现开发强度圈层式梯度递减. 以轨道交通沿线公交主走廊区域为例，一般站点半径0～800 m范围内土地使用强度分布的理想模式为：公交走廊核心区为走廊300 m以内区域，其中0～150 m为一级强度控制区(容积率大于2.5)，用地性质以轨道交通站点、公共广场和公共设施、办公、商业、居住的混合开发为主[7]；150～300 m为二级强度控制区(容积率为1.5～2.5)，用地性质以商办和住宅开发为主. 其他区域为300～800 m范围，采用三级强度控制(容积率为1.5左右)，用地性质以住宅用地及配套公建用地为主.

图8 TOD区域开发强度控制模式图

在构建轨道主走廊的基础上，加强常规公交次走廊建设和各类公交线路和站点的用地覆盖，在轨道站点半径800 m以外和常规公交站点半径500 m以外的区域，同样适用梯度递减的原则，应当控制用地开发，并对可能的土地利用采取更为严格的强度控制，促进城市在公交走廊区集聚发展，降低公交服务覆盖区以外的人口和就业数量.

图9 TOD模式的城市地租曲线示意图[8]

4.2.3 分区划分与土地利用整体引导

以南京市为例，通过对市域空间建设状态、功能混合、通勤距离以及建设强度4个方面的分区和叠加，形成公共交通引导下的、圈层式的3类城市用地分区：高强度开发的城市中心区、混合强度开发的城市一般建设区、中低强度开发的城市外围地区(图10).

图10 南京市公共交通引导下的城市空间分区示意图

高强度开发的城市中心区功能混合，人口、资源聚集度最高，是就业、消费、交通等活动最为密集的地区. 应进一步加密该类地区的轨道线网建设，全面实现站点周边800 m范围的全覆盖；同时，强化轨道站点与优质公交线路的衔接，实现公交站点200～300 m范围的全覆盖；在土地利用方面，依托轨道交通站点引导用地功能混合与高强度开发.

混合强度开发的城市一般建设区包括居住区、产业区、交通枢纽地区和特殊控制区(包括历史街区、风景名胜区等地区)等，主要通过轨道交通站点和常规公交枢纽引导用地混合强度开发. 其中，居住区、产业区等一般地区在主要的客流走廊应全面覆盖大中运量公共交通廊道，轨道线网密度应达到1.1 km/km2，非廊道地区则应覆盖优质公交专用道网络. 公共交通站点特别是轨道站点周边地区应提倡用地功能的混合开发，控制单一大面积土地使用，保持街区活力. 交通枢纽区和特殊控制区强调轨道交通的可达性，减少对机动车的依赖性.

中低强度开发的城市外围地区强调轨道线路的轴向延伸，并围绕核心站点建立频次合理、换乘便捷的公交支线喂给，将核心站点的辐射范围扩大至3～5 km，通过轴幅模式提高运输效率. 此类外围的新城和新建地区，应以更高标准践行TOD导向下的土地利用开发模式，即以轨道轴线串联的站点为核心，形成级差土地强度开发模式(图11).

图11 外围地区开发强度圈层式变化示意图

4.3 微观层面——以站点为核心的土地利用发展模式

4.3.1 站点核心区土地利用差异化控制引导

结合南京市站点特性，将各类公交站点分为六大类，包括轨道中心站、枢纽站、特殊控制站、一般站和端头站，常规公交的公交枢纽站. 以站点为核心，按照人步行10 min的距离划定站点核心区范围，总体来看，南京市各类站点核心区面积主要集中在0.8～1.5 km2. 将6类站点核心区与高强度开发的城市中心区、混合强度开发的城市一般建设区、中低强度开发的城市外围地区3个城市分区叠合，并按照建成区与新建地区分开引导，进而形成22类站点核心区并分别进行引导.

针对南京市建成区和新建地区不同的用地特征和开发条件，结合不同站点类型特征分别构建差异化的控制引导要求，分别从用地功能、街区尺度和开发强度3个方面对22类站点核心区土地利用进行更精细准确的引导，并与既有城市规划设计成果进行校核，确保控制要素和引导指标的适应性. 以新建地区3类不同类型站点核心区为例的引导策略如表1.

表1 站点核心区土地利用差异化控制引导示例

4.3.2 站点步行空间及交通衔接系统引导

对步行换乘设施和各类其他换乘衔接设施进行系统引导，做到快速换乘、无缝对接，实现轨道站点内外交通换乘和组织一体化. 站点交通衔接换乘优先考虑步行、公共自行车、共享单车等非机动车及公交等方式，其次为出租车、私家车接送及停车换乘，换乘距离宜控制在150 m范围内.

轨道站点核心区内步行系统设计应与换乘设施、周边建筑一体化设计，建立完整、立体、安全的人行交通系统，做到“人车分流”，使步行系统与轨道站点的衔接尽量便捷，避免行人绕行. 轨道站点周边应通过整合沿线及周边地区的步行通道、开敞平台以及立体过街通道等，形成连续性，畅行安全的步行系统体系.

外围城郊区客流较大的轨道端点站和一般站鼓励设置合理规模的P&R停车场，城市中心站等公交服务水平高的站点则不应设置P&R停车场. 为优先发展公共交通，应同时对小汽车出行进行需求调控，城区轨道站点出入口200 m范围内的办公类、商业类土地开发，其机动车停车配建标准应根据情况进行10%～20%的折减.

4.3.3 站点公共空间规划引导

鼓励结合轨道站点设置广场、中庭、下沉广场或高架平台等开敞空间，综合开发地下空间，并配置面向公众的商业服务等公共服务设施，面向步行集散、公共活动及换乘功能的公共空间应与轨道站点建设衔接，贯穿设置一体化垂直交通系统，含地面、地下一、二层，形成平面与立体组合的多样化步行路径，构建轨道站点+商业中心+开敞空间的空间模式，增加轨道站点对周边地区的辐射吸引力.

5 结束语

通过适应性分析与评价得出，南京市公共交通与城市空间仍存在“引而不聚”的局面，两者并未充分实现协同发展，这也是我国大部分城市在高速发展阶段所面临的共性问题. 公共交通与土地利用的发展引导不足、耦合不足、互动不足的状况已无法适应高质量城市发展新要求，应进一步强化公共交通与土地利用的协调发展，特别是轨道沿线及站点和公交枢纽站点在对城市空间布局优化、土地紧凑节约、土地利用效率提升等方面的精细化引导与反馈，实现公交都市健康可持续的发展.