大伦敦市长交通战略述评

魏 贺， 张晓东， 冯雅薇， 赵旭阳

(1.北京市城市规划设计研究院， 北京 100045； 2.北京市规划和国土资源管理委员会， 北京 100045)

0 引言

1999年出台的大伦敦政府法案(GLA Act 199)[1]批准大伦敦政府成立，要求市长制定交通发展战略以支撑大伦敦地区经济发展、社会发展和环境改善. 迄今为止，三任市长已依法发布2001、2010、2018三版市长交通战略MTS(Mayor’s Transport Strategy)，其在治理交通拥堵、提升出行品质和营造宜居环境方面的创新政策与措施，如停车配建上限标准、拥堵收费、低排放区、30 km限速区、自行车高速路、健康街道等，成为各个国家大都市市区交通规划领域理论与实践的对标热点与研究范例.

本文通过梳理三版市长交通战略的编制内容，从内容结构和逻辑结构形成基本框架，从主题语境、策略举措、实施流程和政策工具4个视角提炼编制特点，从空间发展战略(大伦敦规划)交通主题政策中确定交通规划与空间规划间的互动关系，进一步明确 “摸索路径，战略统筹”“继承深化，整合审视”“提升认识，丰富内涵”等演化特点，最终形成法定职责、市长权责、认知再造、秩序重构、范式转变和政策传递方面的六点借鉴启示.

1 大伦敦政府法案

大伦敦政府法案明确政府工作的主要目标是“三促进”，促进经济发展并创造财富、促进社会发展和促进环境改善，所有推动“三促进”目标实现的事务都具有法律效力.

市级政府和区级政府间超越上下级从属的合作协调关系有利于各主体的利益平衡和诉求表达，两级政府管理模式权责划分明确、权利层次清晰、沟通协商平等. 市级政府部门设置精简、组织效率高效，跳出短期、局部利益，着眼中长期战略发展规划，致力于实现区域经济、社会、环境的整体协调发展，通过制定实施规划协调区级政府利益权利的冲突[2].

大伦敦政府法案明确市长应制定交通、住房、空间发展、生物多样性、市政废物管理、空气质量、环境噪声和文化方面的八项战略. 八项战略在推动“三促进”基础上，应有利于市民健康和可持续发展，与国家政策和认同的国际责任相一致，与战略实施所需的可用资源相匹配.

大伦敦政府法案12章节425条目有163条对综合交通领域的法定职责进行解释，涉及市长与TFL权力清单、历史机构撤销与权力移交、各交通方式行业管理要求、出行优惠与费率调节、拥堵收费与工作地停车杠杆、地面公交系统规制与公私合营协议等诸多方面.

2 2001版市长交通战略

2.1 58条政策和158项措施

工党布莱尔政府首个大伦敦民选市长，独立竞选人/工党市长利文斯通(Ken Livingstone)的市长交通战略(MTS2001)，于2001年7月发布，2004年设置拥堵收费西扩区和2006年建立低排放区时进行两次受限修正[3-7]. MTS2001的规划期限为2011年，时效10 a，共提出涉及票务政策、轨道交通、国家铁路、地面公交、街道、货运配送、无障碍出行等18个方面58政策和158项措施.

MTS2001的主旨是增加对交通、基础设施、住房和公共服务的投资以满足人口与经济活动的增长需求. 由于未制定清晰的交通愿景，其借用“让伦敦成为可持续世界城市的典范，支撑强劲多样的经济增长，具有社会包容性，允许所有市民都能分享未来成功，对环境管理和资源利用进行本质改善”的城市愿景，形成提升公交服务能力、缓解拥堵强化国际联系、增强欠发展地区联系、打造安全舒适街道与改善空气环境质量的五方面挑战，塑造繁荣城市、人本城市、易达城市、公平城市与绿色城市的5个目标和缓解拥堵、公交优先、国家铁路一体化、扩容增效、保障安全、无障碍设计等10类优先战略.

2.2 摸索路径，战略统筹

MTS2001需在市长上任后短时间内完成编制，并要在一定程度上解决近15年无政府状态所遗留的财政赤字与权责模糊的政治问题，机构冗余、观念狭隘与业务冲突的管理问题和交通拥堵、污染严重与社会排斥的政策问题.

MTS2001的编制特点可归纳为“摸索路径，战略统筹”，其内容结构围绕“目标→政策→实施”展开，逻辑结构回答“干什么→怎么干→干得如何”的问题，框架设计依据“统筹权责、保障实施”和“分方式、系统化梳理”架构原则实现管理权力扁平化、实施流程单向化与政策措施分散化.

2.2.1 主题语境

将机动性按运输能力倒序排列，结合出行方式、各交通子系统和相关部门权责设计主题，是物质供给与机动化认知共同构成的交通工程语境.

2.2.2 策略举措

以交通设施供给策略为主、规章制度设计策略为辅，部分战略战术对策混淆，部分交叉部门权责割裂.

2.2.3 实施流程

编制地区实施规划指南LIP2004(Local Implementation Plan Guidance)[9]，确定各行政区实施优先领域、相关目标[10]及实施规划主要框架. 但缺乏有效合理的评估手段和可观性、可测度性强的评价指标，无法实现“目标→政策措施→结果→目标”的闭环循环反馈.

2.2.4 政策工具

存在配对错位问题，部分政策无落地措施，部分措施无指导政策.

图1 MTS2001政策措施汇总示意图资料来源：文献[8]，作者自绘

图2 MTS2001框架逻辑示意图资料来源：作者自绘

MTS2001所制定的政策措施得到《伦敦规划2004》(2008修订版)[11-12]的认同. 《伦敦规划2004》以“强调发展、竖向增长、重视交通”为原则[13]，以“连接伦敦，改善出行”为交通发展目标，确定交通空间紧密融合、强化区域交通联系、优质公共交通服务、缓解拥堵利用街道和改善货运配送服务的5项内容，共制定25(26)条政策.

《伦敦规划2004》指出“空间政策不能脱离现状及规划的交通可达性与承载力单独考虑”，故引入公共交通可达性水平PTAL(Public Transport Accessibility Level)[14]对住宅开发强度和零售用地停车配建标准进行评估，并与空间政策互动反馈.

《伦敦规划2004》同时要求居住用地停车配建标准从下限指标转化为上限指标，由于顾虑降低指标会导致停车外溢街道，且指标“一刀切”形式未考虑住房承受差异性与空间异质性，未能与PTAL绑定，政策在内伦敦和中心伦敦实施效果不佳[15]. 此外，对区域空间发展格局具有重要影响的国家铁路，直到2007年才以成立地上铁路运营公司的形式由国家交通部交付给伦敦交通局TFL(Transport for London)管理使用.

3 2010版市长交通战略

3.1 36条政策和130项措施

保守党卡梅伦与自民党克莱格联合政府，保守党市长鲍里斯(Johnson Boris)的市长交通战略(MTS2010)于2010年5月发布. MTS2010的规划期限为2031年，时效20 a，共提出涉及支撑可持续增长、提高生活品质、强化安全保障、改善可达机遇和应对气候变化等8个方面的36条政策和130项措施.

MTS2010的主旨是让所有人(通勤、游览、商务、投资)尽可能快速、安全、便捷的移动. 鉴于MTS2001因缺失交通愿景被诟病，MTS2010在“成为卓越全球城市，拓展所有人与企业的发展机遇，实现最高级别的环境标准与生活品质，在解决以气候变化为首的城市挑战中世界领先”的城市愿景的基础上，提出“为了实现城市愿景，交通系统要强化服务能力与连通性，更高效、更融合、更安全有保障，支撑经济发展与增长，对全体用户更公平；应鼓励自行车变革，促进交通方式转变，更多地利用水系空间，提高生活品质、可达性机遇与环境质量”的交通愿景，形成支撑经济发展与人口增长、提高生活品质、强化安全保障、提升可达性机遇、增强韧性降低对气候影响和保障奥运利用遗产的6个目标.

3.2 继承深化，整合审视

保守党市长鲍里斯以批判性肯定的态度继承MTS2001的政治遗产与设施财富，结合紧迫问题和民众关切点对政策措施进行重新审视，并以竞选宣言中“通勤优先、安全公交、创新政策、便捷出行”的四大交通承诺[17]形成《Way to Go》[18]作为MTS2010的前身，其所确定的尊重选择、时刻告知、保护环境、发展外伦敦、联合规划、地方合作、全民交通与资金价值的8项基本原则和十余项重要措施为MTS2010的编制提供重要依据.

MTS2010的编制特点可归纳为“继承深化，整合审视”，其内容结构围绕“愿景→目标→政策→监督”展开，逻辑结构回答“实现什么→干什么→怎么干→干得如何”的问题，框架设计依据“目标分解、结果监控”和“空间层次引导、圈层廊道管控”架构原则实现目标结果定量化、实施流程闭环化和政策措施交叉化.

3.2.1 主题语境

按照国际、国家、区域、片区与地方的空间层次和中央区、内伦敦与外伦敦的圈层廊道进行排序，结合目标挑战、各交通子系统和行动计划设计主题，是空间规划与交通规划融合、物质供给与经济发展要求相互促进构成的空间服务语境.

3.2.2 策略举措

继续强调交通设施供给策略的重要性，在规章制度设计策略为辅的基础上引入多样化、定制化交通需求管理软措施，战略战术对策的区分逐渐清晰，基本形成明确的权责清单.

3.2.3 实施流程

编制地区实施规划指南LIP2010[19]，要求各行政区编制规划实施效果监测规划，并针对战略环境法案、人权平等法案、残障歧视法案和交通管理法案进行法定流程综合评估. 伴随道路交通建模指南(2004)[20]、模型审计流程(2007)[21]的出台和交通研究模型更新(2009)，基本实现“目标→政策措施→结果→目标”的闭环循环反馈.

图3 MTS2010政策措施汇总示意图资料来源：文献[16]，作者自绘

3.2.4 政策工具

依据目标挑战分解政策，依据平衡整合方法(Balanced and Integrated Approach)制定措施，在1个市域战略规划与33个地方实施规划间增设5个片区控制规划，强调措施空间差异化、策略多样化的“区域—片区—地方”三级结构. 由于不同片区、地方的具体措施难以与区域总体政策完全对应，政策措施形成有别于MTS2001的内部统一、外部“一对多”的配对关系，一条政策对应多项措施，一项措施呼应多条政策. 文献[22]对其中重要措施有详尽阐述.

《伦敦规划2011》[23]以“空间平衡公平、居住就业匹配、竖向增长更新”为原则[24]，以“交通与发展相融合，连接伦敦”为交通发展目标，确定战略方法、提供公共交通服务能力和交通保障用地、交通承载力评价开发影响、强化交通连通性、资助重要交通基础设施和分方式政策的6项内容，共制定15条政策，与MTS2010中的29条政策交叉对应.

2016年的住房、停车标准次要变动修订版[25]针对2004版与2011版的缺陷，将居住用地停车配建指标与PTAL绑定，上限指标与空间位置(管控治理级别)、居住单元密度(土地开发强度)、房间床位数量(住房可承受程度)和公共交通可达性水平(交通基础设施完备程度)动态关联，基本原则是公共交通服务优质的地点应减少停车位供给，公共交通服务薄弱的地点应增加合理的停车位供给[26-27].

图4 MTS2010框架逻辑示意图资料来源：作者自绘

4 2018版市长交通战略

4.1 26条政策和108项措施

2018版市长交通战略(MTS2018)是保守党特雷莎政府时期工党市长卡恩(Sadiq Khan)的交通执政纲领，2018年3月发布. MTS2018的规划期限为2041年，时效20 a，共提出涉及改善街道、提升公交全过程品质、交通与良性增长和不确定性下的实施4个方面的26条政策和108项措施.

MTS2018的主旨是让所有人拥有可承受、可靠、安全的交通服务，释放交通的强大力量以改善生活. 由于新版伦敦规划仍处于草案征求意见阶段，尚未明确清晰的城市愿景，MTS2018指出街道与小汽车、公共交通与生活品质和未来发展与不确定性变化的三大严峻挑战，提出“改变交通混合、转变交通系统、加强对外联系、共同营城”的交通愿景.

4.2 提升认识，丰富内涵

工党市长卡恩在施政纲领《A City for All Londoners》[28-29]中明确“适应增长、保障住房、繁荣经济、改善环境、健康街道、空间品质、公平包容”的政策优先级别，对应增加轨道站点周边居住开发强度、强化城镇中心交通联系、TFL权属用地供给保障性住房和推进设施建设全面支撑全球竞争力等重要交通策略. 其在竞选宣言[30]中的交通承诺“现代化可负担的交通网络”，通过冻结票价、公交1 h免费换乘、自行车高速路、安全交叉口、30 km限速区、Crossrail 2/3、夜间地铁和反对希斯罗机场扩容等举措实现.

MTS2018的编制特点可归纳为“提升认识，丰富内涵”，其内容结构围绕“愿景→目标+政策→监督实施”展开，逻辑结构回答“实现什么→干什么→怎么干→干得如何→不确定性”的问题，框架设计依据“轴辐联系、规范流程”和“保障增量发展、倡导健康街道、重塑人本移动、借势技术变革”的架构原则实现愿景目标路径化、外延内涵广义化和政策措施融合化.

4.2.1 主题语境

以街道品质与空间活动为小尺度行为点，以公交体验与运输服务为中尺度行为线，以职住选择与区域联系为大尺度行为面，构建点线面轴辐式网络，既重视交通服务的快速便捷与稳定可靠，又强调出行目的高效率实现的动因隐形价值与街道空间品质提升的静因增值价值，是愿景目标与空间策略、移动服务与场所感知、物质供给与价值福祉共同形成的公共政策语境.

4.2.2 策略举措

空间品质提升策略为主、规章制度设计策略为辅、交通设施供给策略为补充，引入街道家族(Street Family)、二合一票价(Hopper Fare)和里程付费(Pay Per Mile)等创新理念与技术[31-33].

图5 MTS2018政策措施汇总示意图资料来源：文献[28]，作者自绘

4.2.3 实施流程

编制地区实施规划指南LIP2018[34]，要求TFL协助各行政区编制反映投资情况与实施结果的年度报告，并形成有利于各行政区加深理解政策措施的成果工具包.

4.2.4 政策工具

一条政策对应若干项措施，形成责任权限更清晰、目标手段更明确、流程结果更可控的融合型政策措施.

图6 MTS2018框架逻辑示意图资料来源：作者自绘

与MTS2001、MTS2010不同的是，MTS2018所制定的政策措施不再与《伦敦规划2018草案》[35]的交通政策交叉对应，交通章节的主题序位后置、政策条目大幅减少，选择MTS2018中80%绿色出行分担率的战略目标、健康街道设计方法、行动计划基本要求和交通影响评价作为系统性关键原则.

图7 三版伦敦规划主题序位与政策条目数量示意图资料来源：作者自绘

《伦敦规划2018草案》在停车配建标准上做出激进改革[36]，中央活动区、内伦敦机遇发展区、主要城镇中心、PTAL大于5地区和内伦敦PTAL大于4地区的居住用地，中央活动区与内伦敦的办公用地，中央活动区与PTAL大于5地区的零售用地，上限指标均为零.

5 述评与启示

5.1 施政基石，法定职责

大伦敦政府施政至今已近20 a，期间工党与保守党政权迭替、政党内部冲突竞逐如火如荼，但中央政府与市政府的执政理念已由规制集权过渡为简政放权、由鼓励公共设施市场私有化转变为倡导公私合营，市长与各行政区的管理模式已由多头分散重构为整合统一，战略政策与规划运营的责任主体及运作模式由内阁、部委、地方当局、合作企业、自治区的战术干预分散模式改革为市长统领、TFL总责、专业机构支撑、行政区实施反馈的战略发展统筹模式[37]. 这一集一放、一私一公、一分一合、一散一统的政治、政体、政见、政策迭代结果虽过程波折，发展方向格外明确，三任市长都严格谨慎地遵循大伦敦政府法案的规章要求.

大伦敦政府法案要求MTS应具有政策性和实施性，促进并推动大伦敦内所有交通设施与交通服务更加安全、一体化、有效和经济，既考虑客运又兼顾货运；既服务本地居民又保障商旅游客，既制定政策措施又明确预算权责. 正因有法可依，MTS的编制与实施形成一个“编制—实施—监测—评估—调整”的滚动迭代过程，核心政策措施与主旨目标不随市长与政党的变动发生颠覆性变化，法定规划期限长达到10～20 a，期间可结合发展形势、政治要求、经济状况、民意诉求和技术变革等综合因素进行修正.

为确保政策措施有效实施、推进时序、协调问题，每版市长交通战略都相应编制地区实施规划指南，各行政区依据市长交通战略和地区实施规划指南编制地区实施规划，对市长提出的交通发展目标和政策措施作出快速、具体、明确的响应，市长须对各行政区的地区实施规划进行修改与批准. 为了协调中央和地方、市级和区级、政府和企业之间的整体与局部的利益与矛盾，保证战略目标和战术策略的实施，全程把控调节实施过程，市长交通战略要求编制年度建设规划方案、年度财务预算方案和年度出行监控评估报告，并从2004年开展年度居民出行调查.

5.2 承诺责任，市长统领

作为大伦敦政府法案的法定强制内容，MTS的编制与实施是市长以第一责任人身份统领各职能部门，与各行政区和众多组织机构共同完成的. MTS中的政策措施以市长人称(The Mayor, through…, work with…, will…, by….)进行表达，“市长，要求哪些部门，联合哪些机构，实现谁的何种目标，通过何种措施手段”，这种表达形式进一步强调MTS在法律规章层面的强制性与上位性，在行政管理层面的统领性与管控性，在编制规则层面的目标化与结构化，在实施保障层面的路径化和机制化.

市长需就其拟出的政策与措施向议会、志愿团体、人权组织、宗教团体、商业机构、各种出行活动组织和自然历史环境组织等合作伙伴展开咨询，这一咨询反映的是市长政治诉求，而不是编制部门的形式过程. MTS2018虽仅收回约6 000名公众和850个组织的4.3万条建议[38]，但这并不意味广大市民不关心交通问题，成熟的顶层制度设计和严格的流程审视监督可以有效确保市长能充分履行竞选承诺、担负法定责任.

4年一次的市长选举制度间接推动候选者针对时弊痛点制定竞选宣言，承诺美好愿景、对策措施争取选民支持，要求在任者履行竞选承诺获取连任信任、汲取各方意见扩大支持阵营，这些由制度设计产生的政治筹码在本质上就是民众交通建议的体现，三版MTS均是在市长上台后1年内就展开咨询. 此外，MTS在被正式批准前，须就关键政策与敏感措施进行多次精彩激烈的议会辩论[39]，接受在野党质询，市长通常会与主管交通副市长、TFL局长和编制部门共同面对.

5.3 漫长演变，认知再造

1963年《城镇交通(Traffic in Town)》的出版标志着英国及伦敦的交通规划体系与政策措施正式进入快速机动化时代[40]；1960—70年代主张“修建机动化服务道路为机动车停放与行驶提供优先路权”观点；1980年代执行白皮书《修建道路繁荣经济(Roads for Prosperity)》[41]政策，是“车本位”设施供给侧理念；1991年展开《交通：新现实(Transport: The New Realism)》学术研讨[42]，认为道路建设以满足需求的“预测+供给”模式不应再成为政策核心，强调要转型为“强化公共交通、交通稳静化、交通管理与道路收费等”的混合政策；1995年声明“不在批准大范围新建道路项目，向公共交通高投入更多”主张[43]；1996年发布绿皮书《交通，前行之路(Transport, The Way Forward)》[44]，确定“未来道路投资关注现状道路维护和服务管理，新建道路只适用于选择性改善”基本方针.

最终，经历国家层面认识、认知、认同的漫长发展与演变所形成的MTS2001标志着交通规划体系与政策措施进入可持续交通时代，是公共交通主导的“人本位1.0”战略. MTS2010继续深化提升，突出“服务空间联系、鼓励高效率与可持续性、公共交通优先、无缝一体化出行、倡导步行自行车出行、道路空间再分配、抑制机动车使用、降低小汽车依赖性”等观点，是公共交通与空间服务主导的“人本位2.0”战略. MTS2018进一步跳跃升华，强调“交通场所是空间活动场所、鼓励场所营造和宜居生活、抑制机动化出行、移除不合理机动化设施、强化城市更新、强化公共空间、强化公众健康”等创新融合视角，是城市生活与空间品质主导的“人本位3.0”战略.

5.4 空间载体，秩序重构

交通发展战略与空间发展战略均以空间为载体，通过空间规划与战略实施实现空间、政策与行动的秩序重构，由2001年的“交通被空间包含”到2010年的“交通与空间交叉”，再到2018年的“交通与空间联系”，逻辑关系由包含到联系，层次关系由准垂直到准平行，效力关系由单一推或拉到推拉组合.

这一变化并非意味着空间发展战略对交通政策措施的淡化与忽视，而是更加突出MTS的重要性与独立性，更加明确两者的差异性与关联性，更加强调具有推拉效应的组合政策是交通战略的核心[45]，突出系统性关键原则意味着对先行编制的MTS合理性与有效性的认可.

MTS的编制深受英国空间规划体系结构变革的影响. MTS2001对应“双轨+二级”空间规划体系结构，要求大都市区政府和伦敦自治区政府编制集结构规划与地方规划的单元发展规划[46]. MTS2010对应《规划与强制收购法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)颁布后的“三级”空间规划体系结构，以涉及经济、社会与环境等诸多方面的规划政策文件作为国家层面技术指引，以区域空间战略取代结构规划，以地方发展框架取代地方规划[47]. MTS2018对应由地方化法案(Localism Act 2011)的颁布和国家规划政策框架(National Planning Policy Framework 2012)所推动的“新二级”空间规划体系结构，简化原有繁琐复杂的规划政策文件，以强原则性、弱干预性的规划政策框架作为国家层面纲领性文件，废除区域空间战略，突出地方规划主导作用，以自下而上强调分权合作与自由市场的地方发展规划和重心下移强调自主发展与审批下放的邻里规划取代地方发展框架，仅保留大伦敦规划作为唯一的区域规划特例[48-51].

5.5 人本理念，范式转变

MTS是一种目标导向、过程导向和对话导向的整合式战略规划，可理解为英国版的可持续城市移动性规划SUMP(Sustainable Urban Mobility Planning)[52-53]. 其理念与内涵、逻辑与架构可为国家标准《城市综合交通体系规划规范》的编制提供丰富支撑与有益借鉴[54]，亦能有效指导区域、重点地区综合交通体系规划的编制实践，为规划地位和作用认知不清、价值理念与实际行动脱节、规划实施评估环节缺失、规划管理体系机制缺乏和相关法规技术标准陈旧等关键问题[55]提供解决思路、应对策略与路径机制.

MTS的核心在于彻底实现“人本理念”下交通设施规划与移动出行规划由交通工程技术语境到公共政策决策语境的范式转变. 功能目标上，制定符合市长政治诉求与市民生活期盼的愿景蓝图，将愿景实施分解为远期战略框架和近中期行动计划，通过跨学科多领域交叉融合促进专业规划与政策措施的协调互补，实现由“后知后觉”弥补缺陷到“先知先觉”避免漏洞的转变. 技术手段上，不再依靠大规模“增量扩张供给”提高设施承载与运输效率，而是通过精细化“存量挖潜提质”提升全社会发展的可持续性、经济活力、生活质量、环境质量和公众健康，实现由物质表象语境到品质内涵语境的转变. 流程效果上，依靠透明式、参与式的利益方统筹规划，将咨询建议由专家精英主导模式拓展为全社会合作模式，通过推进常态化监测评价并完善相关程序流程的结构化、标准化，实现行政管理由管理审批语境到治理监督语境的外延.

5.6 技术合理，政策传递

MTS的技术合理表现为定量与定性2方面. 定量技术利用宏观交通战略模型体系[56]进行现状格局再现、未来趋势假设、对比情景搭建和敏感度分析，以科学合理地支撑政策措施研判；定性技术以交叉融合方式制定健康伦敦、美好街道、零愿景、步行伦敦等行动计划[57-60]，开展自行车出行、站点公共空间、街道景观、共享街道、健康街道、智慧(精明)街道、未来交通等技术指南研究[61-67]，以有效提升政策措施实施流程的规范性，并大幅增强实施路径与预期结果的确定性与可靠性.

MTS的政策传递贯穿于政策制定、政策执行、政策评估、政策监督和政策迭代等诸多环节，通过审视编制、咨询决策、执行监测和评估反馈的闭合机制控制，实现由公共政策向实施管理、由战略策略向分解指标的系统、精准、有效、及时传递[68]，形成“战略策略→保障机制→预期效用→目标指标”的高效连续传递路径，最大程度避免因“政策截留、政策曲解、政策附加、政策滞后”造成的传递衰减与结果变异[69].

MTS作为公共政策，政策内生性与技术外生性间存在清晰的逻辑关系，最基本的属性是政策性，技术性是政策性的支撑基础[70]. 公共政策的传递过程，强调愿景蓝图的战略决策性，通过目标分解、路径优化、权责清单、行动计划和监督保障形成有利于推动实施、实现预期的行政指标与指令，而不是将工程技术标准与方案行政化、指令化；强调实施过程的随机不确定性，通过整合规划、情景规划、监测评估、定期专题研究和新技术实践形成可快速应对技术变革、社会变动和政治环境变化的动态调整机制和动态更新持续修正的技术图则，而不是将技术图则蓝图化、确定化，不是将施策路径静态化、单一化；强调地方实施的战术协调性[71]，通过地方实施规划指南和市长修改审批法定流程确定战略决策目标的一致性，通过行动计划、地方实施规划与技术委员会审计流程确定战术措施的可操作性，通过实时监控确保政策承接及实施的可实施性和可纠偏性，通过公众参与多元化、合作伙伴组织制度化[72]实现合作型实施网络与协作型治理模式.

6 结束语

三版伦敦市长交通战略由工程技术向公共政策的语境转变，由设施规划向空间规划的技术演变，由服务通勤出行单一目标向服务城市生活与空间品质多元目标的认知升级与价值升华，反映出交通发展战略作为大伦敦市政府施策工具的制度创新、机制创新、政策创新与措施创新，体现战略规划作为制度的多向性与非线性发展特性[73]，是一个被社会变迁推动的、动态修正、持续的范式转变过程[51]，受到技术与政策的双作用. 在技术端，强调不断认知、刻画、推演城市/交通的发展变化规律过程、建立技术与政策的互动联系；在政策端，强调深刻理解由城市到交通、由空间品质到出行效率，不同发展阶段的差异化需求.

这个过程虽与国家体制、时代背景、社会文化等有着密切联系，但其在法定职责、市长权责、认知再造、秩序重构、范式转变和政策传递方面的丰富经验仍具有积极的参考意义，值得在传统交通规划、技术性主导的互联网思维交通服务规划和社会性主导的新型可持续移动性规划等各个环节的创新实践中学习和借鉴.